PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Parnamirim
Processo n.º 0804593-97.2019.8.20.5124
AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
AUTOR: M. D. P., M. -. 0. P. P.
REU: F. M. E. L., D. D. M. B., NAUR
FERREIRA DA SILVA, FERNANDO MANOEL ELPIDIO DE MEDEIROS, LC
CONSTRUCOES E SERVICOS LTDA., JOSE BONIFACIO DA SILVA, RAFAEL
MOREIRA DANTAS, CESAR OLIVERLANDO DANTAS, AYLEIDE SAHVEDRO
TEIXEIRA E SILVA, MARCIA MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, FLAVIO LEAL
TEIXEIRA, M. N. M. V., FB CONSTRUCOES E SERVICOS
LTDA - EPP, V. &. S. C. E. S. L., FRANCISCA
NASCIMENTO SANTANA DE MELO, F. C. L. -. M.
SENTENÇA
GRUPO DE APOIO ÀS METAS DO CNJ
I – RELATÓRIO
Trata-se de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa,
proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
em face de NAUR FERREIRA DA SILVA, DELIO DE MIRANDA BARRETO,
FLÁVIO LEAL TEIXEIRA, AYLEIDE SAHVEDRO TEIXEIRA E SILVA, F.K.
CONSTRUCAO LTDA - ME, F. N. S. D. M., FB
CONSTRUCOES E SERVICOS LTDA - EPP, LC CONSTRUCOES E SERVICOS
LTDA., J. B. D. S., M. M. D. S. O.,
V. &. S. C. E. S. L., CESAR OLIVERLANDO
DANTAS, M. N. M. V., R. M. D., F. M.
EMPREENDIMENTOS LTDA, FERNANDO MANOEL ELPIDIO DE MEDEIROS
imputando-lhes a suposta prática de atos de improbidade administrativa.
A exordial (Id 42691944), aduziu o órgão ministerial que a 2ª Promotoria de
Justiça de Parnamirim/RN instaurou o Procedimento Investigatório Criminal 001/2015,
com o objetivo de investigar a legalidade de diversas contratações celebradas entre o
Município de Parnamirim/RN e determinadas empresas construtoras, para prestação de
serviços de pavimentação de ruas e obras públicas em geral.
De acordo com a parte autora, através da quebra judicial do sigilo bancário e
fiscal, foi possível coletar evidências contundentes da prática de fraude licitatória, nas
formas de fracionamento indevido de despesas e, sobretudo, de “rodízio” entre as mesmas
empresas construtoras nos certames realizados.
Sustenta que, na realidade, não havia real competição licitatória entre as
empresas construtoras rés, mas sim um bom relacionamento pessoal e financeiro entre os
licitantes (empresa construtora investigada e respectivos sócios/pessoas ligadas) e,
também, entre estes e outras empresas (e respectivos sócios/pessoas ligadas) que atuam no
mesmo ramo de construção civil e que também participam e vencem licitações de
construção civil promovidas no Município de Parnamirim/RN.
Assim, o Ministério Público propôs a presente ação com a finalidade de
apurar a legalidade dos procedimentos licitatórios vencidos pela empresa FK Construções
Ltda., referentes aos Convites nº 95/2011, 92/2011, 78/2011, 67/2011, 116/2011 e
57/2011, os quais, segundo a exordial, foram conduzidos de forma fraudulenta mediante
práticas de direcionamento e conluio entre os envolvidos.
Requereu, por fim, em razão dos atos de improbidade administrativa contidos
nos art. 10, caput, VIII e XII, e art. 11, V, da Lei 8.429/92, a condenação dos demandados
às respectivas sanções do artigo 12, cumulativamente, com o ressarcimento solidário da
quantia correspondente ao dano ao erário.
Foi proferida decisão que deferiu o pedido de tutela provisória requerido na peça
inicial para decretar a indisponibilidade de bens de todos os réus, de forma solidária, na
importância de R$ 203.866,80 (duzentos e três mil, oitocentos e sessenta e seis reais e
oitenta centavos). (Id 44354842).
Notificados, apresentaram defesa prévia apenas os demandados Délio de
Miranda Barreto (Id 54463387) e F. L. T. (Id 63556493).
O Ministério Público foi intimado para emendar a exordial, adequando-a às
modificações advindas da Lei 14.230/21 (Id 77916713).
Posteriormente, apresentaram contestação dos demandados F.K.
CONSTRUÇÃO LTDA (Id 87200100); FRANCISCA NASCIMENTO SANTANA DE
MELO (Id 87200101); VIANA & SILVA CONSTRUTORA E SERVIÇOS LTDA,
MARIA NEUMA MOREIRA VIANA, RAFAEL MOREIRA DANTAS e CESAR
OLIVERLANDO DANTAS (Id 89062225); LC CONSTRUÇÕES E SERVIÇOS LTDA,
FB CONSTRUÇÕES E SERVIÇOS LTDA e JOSÉ BONIFÁCIO DA SILVA (Id
89366856); N. F. D. S. (Id 89485482); F. L. T.
(Id 89551039); FERNANDO MANOEL ELPIDIO DE MEDEIROS e F. M.
EMPREENDIMENTOS LTDA (Id 96270662) e MARCIA MARIA DE SOUZA
OLIVEIRA (Id 96692446); A. S. T. E. S. DE LIMA (Id
110263539).
O Município de Parnamirim/RN requereu ingresso no polo ativo da ação (Id
123396903).
O Ministério Público apresentou réplica às contestações (Id 123798034).
Proferida decisão de saneamento que rejeitou as preliminares suscitadas (Id
131424329).
O demandado FLÁVIO LEAL TEIXEIRA requereu a produção de prova
emprestada nos autos do processo de nº 0800770-52.2018.8.20.5124, qual seja, o
depoimento de Janine Patrı́cia S. de Lima Souza, bem como o depoimento de Ari Luiz de
Souza na ação tombada sob o nº 0803429-97.2019.8.20.5124 (Id 132834089).
O Ministério Público pleiteou a juntada de provas documentais extraídas dos
acervos das denominadas “Operação Implosão” e “Operação Pequeno Rio”, bem como das
declarações prestadas por réus e testemunhas em outras ações de improbidade
administrativa, notadamente os feitos nº 0809467-28.2019.8.20.5124 e 0811218-
50.2019.8.20.512 (Id 133559531).
O demandado NAUR FERREIRA DA SILVA requereu como prova
emprestada o depoimento da testemunha Sergio Ricardo Carvalho de Araújo nos
processos nº 0803429-97.2019.8.20.5124 e 0809467-28.2019.8.20.5124 (Id 133859519).
Foi proferida decisão interlocutória indeferindo a realização de perícia e a
juntada de novos documentos, mas deferindo o uso de provas emprestadas oriundas de
ações conexas (“Operação Implosão”) e determinando a intimação das partes para
manifestação (Id 140949529).
O Ministério Público apresentou alegações finais pugnando pela parcial
procedência da ação, com o reconhecimento da improcedência dos pedidos em
relação aos demandados DÉLIO DE MIRANDA BARRETO, FLÁVIO LEAL
TEIXEIRA e A. S. T. E. S. DE LIMA (Id 153051727).
A demandada AYLEIDE SAHVEDRO TEIXEIRA E SILVA DE LIMA
apresentou alegações finais (Id 155216050).
O demandado FLÁVIO LEAL TEIXEIRA apresentou alegações finais (Id
155544024).
Os demandados N. F. D. S., JOSÉ BONIFÁCIO DA
SILVA, MÁRCIA MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, CÉSAR OLIVERLANDO
DANTAS, MARIA NEUMA MOREIRA VIANA DANTAS, RAFAEL MOREIRA
DANTAS, FB CONSTRUÇÕES E SERVIÇOS LTDA, LC CONSTRUÇÕES E
SERVIÇOS e VIANA & SILVA CONSTRUTORA E SERVIÇOS LTDA apresentaram
alegações finais em conjunto (Id 155594130).
Por fim, apresentaram alegações finais os demandados F. M.
EMPREENDIMENTOS LTDA e FERNANDO MANOEL ELPÍDIO DE MEDEIROS (Id
155751545).
Após, os autos vieram conclusos ao Grupo de Apoio às Metas do CNJ.
Eis o relatório, no essencial. Decido.
II – FUNDAMENTAÇÃO
Cuida-se de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em que
pretende o autor a condenação dos demandados nas sanções previstas na Lei 8.429/92.
Impende ressaltar, antes de mais nada, que a Constituição Federal, no art. 37,
§ 4º, estabeleceu as sanções para os atos de improbidade administrativa, objetivando
conferir proteção à moralidade e à probidade no trato da coisa pública:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas
em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Por sua vez, a Lei 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA)
tipifica as condutas que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), que causam prejuízo ao
erário (art. 10) e, ainda, que violem os princípios da Administração Pública (art. 11), bem
como regulamenta o dispositivo constitucional acima vincado, instituindo as sanções
cabíveis de acordo com a conduta praticada.
Com efeito, a Lei 14.230/21 extinguiu a modalidade culposa no âmbito da lei
de improbidade administrativa, notadamente com a retirada da referência a este elemento
subjetivo da dicção do art. 10 da LIA. A atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige,
portanto, a conduta dolosa do autor do ato de improbidade, conforme disposto no recém
incluído § 1º do art. 1º. In Verbis:
Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas
dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos
previstos em leis especiais.
A propósito, o dolo específico, especialmente para os fins de
caracterização de ato de improbidade, traduz o ato eivado de má-fé. É como dizer: o
erro grosseiro, a ausência de zelo com a coisa pública ou a negligência podem até ser
punidos em outra esfera de controle -não havendo, aqui, chancela inexorável à
impunidade-, mas não poderão caracterizar, doravante, atos de improbidade. Assim,
não basta, segundo a atual interpretação que merece ser emprestada à LIA, a
alegação de um ato como doloso ou o realce de uma conduta ilegal.
Sob o novo regime, é imperiosa a demonstração inequívoca da má-fé, da
intenção vil, dos propósitos escusos ou do intuito claro de causar lesões.
Na espécie, verifica-se que o órgão ministerial pleiteou a condenação dos
demandados pela prática de atos ímprobos descritos nos arts. 11, V e 10, VIII da Lei
8.429/92, in verbis:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão
ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e
comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei
nº 14.230, de 2021)
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo
para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou
dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça
ilicitamente;
[...]
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
às instituições, e notadamente:
V– frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de
concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com
vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de
terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
Feitas tais considerações, passo à análise do conjunto fático-probatório
carreado aos autos.
II.1 - Do quadrante fático
Na presente hipótese, sustenta o Ministério Público que, instaurou
Procedimento Investigatório Criminal, sob o nº 001/2015, tendo como objetivo verificar a
legalidade de um expressivo número de contratações, celebradas entre o Município de
Parnamirim/RN e determinadas empresas construtoras, para a prestação de serviços de
pavimentação de ruas e obras públicas em geral.
Dessarte, através da quebra judicial do sigilo bancário e fiscal, verificou-se
que não havia efetiva competição entre as empresas rés, mas, ao revés, estabelecia-se uma
relação de proximidade pessoal e financeira entre os licitantes - a empresa construtora
ora investigada e seus respectivos sócios e vinculados - , bem como entre estes e outros
agentes econômicos que atuam no mesmo segmento da construção civil, igualmente
habituados a participar e vencer procedimentos licitatórios promovidos pelo ente
municipal.
Aduz, ainda, que a gestão da Secretaria Municipal de Obras Públicas, à época
dos fatos, até o seu afastamento da administração pública, ocorrido em meados de março
de 2016, estava a cargo de NAUR FERREIRA DA SILVA, o qual representava o
Município de Parnamirim/RN nas contratações supostamente maculadas por vícios
decorrentes das mencionadas fraudes licitatórias.
Ressalta, outrossim, que a Secretaria Municipal de Obras detém comissão de
licitação própria, ao passo que as demais Secretarias Municipais se subordinam à comissão
de licitação vinculada à Secretaria Municipal de Administração de Parnamirim/RN.
A parte autora alega que as Licitações Convite nº 95/2011, 92/2011,
78/2011, 67/2011, 116/2011 e 57/2011, todas vencidas pela empresa demandada FK
CONSTRUÇÕES LTDA, tiveram seu caráter competitivo fraudado pelos
demandados, que atuaram em conluio com vistas a beneficiarem-se mutuamente.
Para fins de elucidação, esclarece-se que a FK CONSTRUÇÕES LTDA,
vencedora das licitações, tinha como sócia-administradora FRANCISCA NASCIMENTO
SANTANA DE MELO; ao passo que FB CONSTRUÇÕES E SERVIÇOS LTDA e LC
CONSTRUÇÕES E SERVIÇOS LTDA tinha como sócio-administrador JOSÉ
BONIFÁCIO DA SILVA, sendo MÁRCIA MARIA DE SOUZA OLIVEIRA assistente
deste último. No caso da empresa VIANA & SILVA CONSTRUTORA E SERVICOS
LTDA tinha como sócios CESAR OLIVERLANDO DANTAS, MARIA NEUMA
MOREIRA VIANA e RAFAEL MOREIRA DANTAS. Por fim, a F.M
EMPREENDIMENTOS tinha como sócio FERNANDO MANOEL ELPIDIO DE
MEDEIROS.
II.2 - Análise do conjunto fático-probatório
Considerando a expressiva quantidade de documentos acostados aos autos
pelo Ministério Público, e com o propósito de conferir objetividade e racionalidade à
apreciação da controvérsia, limitar-se-á esta análise aos elementos probatórios
expressamente indicados na peça inaugural (Id 42691944), os quais, segundo sustenta o
Parquet, demonstrariam a existência de um esquema articulado entre as empresas rés e
seus respectivos sócios, com a colaboração de agentes públicos municipais.
Serão igualmente apreciados os elementos de prova emprestada cuja juntada
foi autorizada pela decisão de Id 140949529, por se referirem a depoimentos colhidos em
ações de improbidade conexas e versarem sobre os mesmos fatos objeto da presente
demanda.
Cumpre esclarecer que não serão objeto de exame os documentos, tampouco
as relações empresariais, que não se circunscrevem exclusivamente aos fatos e às partes
desta demanda. De igual modo, não serão analisados procedimentos licitatórios diversos
dos Convites nº 95/2011, 92/2011, 78/2011, 67/2011, 116/2011 e 57/2011 , porquanto,
conforme reiterado, por opção do órgão ministerial, tais procedimentos constituem objeto
de outras ações judiciais.
Diante desse contexto, verifica-se que o Ministério Público imputa aos
demandados, em especial à empresa FK Construções Ltda. e à sua sócia-administradora
Francisca Nascimento Santana de Melo, a prática de fraudes em seis procedimentos
licitatórios deflagrados pelo Município de Parnamirim/RN no exercício de 2011,
consistentes no fracionamento indevido de objetos contratuais, simulação de competição
entre empresas vinculadas entre si e execução parcial ou superfaturada das obras
contratadas, condutas que teriam sido viabilizadas mediante conluio entre particulares e
agentes públicos da Secretaria Municipal de Obras, sob a gestão de N. F. D. S..
Antes de adentrar na análise individual dos atos de improbidade
administrativa imputados aos demandados, cumpre registrar que o Ministério
Público, em manifestação apresentada com o propósito de adequar a exordial às
disposições da nova redação da Lei nº 8.429/92, aduziu que o fracionamento indevido
das despesas e a consequente fraude aos procedimentos licitatórios estariam mais
adequadamente tipificados no art. 11, inciso V, ou, subsidiariamente, no art. 10,
inciso VIII, ambos da referida lei. Por sua vez, a alegação de inexecução parcial dos
contratos e de pagamentos em valo res superiores aos efetivamente devidos teria
melhor enquadramento no art. 10, caput e inciso XII, da Lei de Improbidade
Administrativa.
Ressalte-se que tal distinção mostra-se necessária diante da sistemática
imposta pela Lei nº 14.230/2021, que, em seu art. 17, § 10-D, veda a imputação de
múltiplos tipos de improbidade administrativa com base em uma mesma conduta, impondo
ao julgador a identificação precisa do tipo legal aplicável a cada fato descrito na inicial.
II.3 – Da alegação de fracionamento indevido das despesas e fraude à licitação
O Ministério Público sustenta que os demandados, notadamente o então
Secretário de Obras Naur Ferreira da Silva, teria autorizado a realização de múltiplos
procedimentos licitatórios do tipo Convite (nº 95/2011, 92/2011, 78/2011, 67/2011,
116/2011 e 57/2011), todos voltados à execução de obras de pavimentação em vias
públicas do Município de Parnamirim/RN, com o propósito de evitar a adoção de
modalidade licitatória mais rigorosa, como a Tomada de Preços, e, assim, restringir a
competitividade e facilitar o direcionamento das contratações à empresa FK Construções
Ltda., que saiu vencedora em todos os certames.
De acordo com a exordial, os procedimentos licitatórios apresentaram
similaridade de objeto, natureza e período de execução, sendo deflagrados de forma
sequencial e em curto espaço de tempo, o que evidenciaria a intenção de fragmentar
artificialmente o montante total das contratações.
Outrossim, aduz que a deflagração da denominada “Operação Implosão”, no
ano de 2016, possibilitou a obtenção de um vasto acervo probatório acerca das
circunstâncias em que foram realizados os processos licitatórios municipais destinados à
execução de serviços de pavimentação e asfaltamento, no interregno compreendido entre
os anos de 2009 e 2015.
Os documentos e demais elementos coligidos, aliados a depoimentos e
análises técnicas de dados obtidos mediante a quebra de sigilos bancário e fiscal,
revelariam a existência de vínculos de natureza social, financeira e bancária entre as
empresas licitantes e agentes públicos vinculados à Secretaria Municipal de Obras
Públicas, inclusive no contexto das licitações que constituem objeto da presente demanda.
Inicialmente, ao analisar os procedimentos licitatórios objeto da presente
ação, verifica-se que todos foram deflagrados em um curto período, entre os meses de
maio e julho de 2011. Veja-se:
● Contrato 059/2011, referente ao Convite 057/2011, no valor de R$ 60.130,59
(sessenta mil, cento e trinta reais e cinquenta e nove centavos), celebrado em 19 de
maio de 2011 (Id 41592690);
● Contrato 069/2011, referente ao Convite 067/2011, no valor de R$ 17.827,98
(dezessete mil, oitocentos e vinte e sete reais e noventa e oito centavos), celebrado
em 31 de maio de 2011 (Id 41590438);
● Contrato 080/2011, referente ao Convite 078/2011, no valor de R$ 107.581,73
(cento e sete mil, quinhentos e oitenta e um reais e setenta e três centavos),
celebrado em 07 de junho de 2011 (Id 41567348);
● Contrato 095/2011, referente ao Convite 092/2011, no valor de R$ 79.556,78
(setenta e nove mil, quinhentos e cinquenta e seis reais e setenta e oito centavos),
celebrado em 04 de julho de 2011 (Id 41565349);
● Contrato 098/2011, referente ao Convite 095/2011, no valor de R$ 120.059,00
(cento e vinte mil e cinquenta e nove reais), celebrado em 08 de julho de 2011 (Id
41564080);
● Contrato 119/2011, referente ao Convite 116/2011, no valor de R$129.963,69
(cento e vinte e nove mil, novecentos e sessenta e três reais e sessenta e nove
centavos), celebrado em 21 de julho de 2011 (Id 41591407).
Observa-se, portanto, que, no intervalo de apenas três meses, foram
celebrados seis contratos com a mesma empresa por meio de convite, todos destinados à
pavimentação de ruas do município de Parnamirim, sendo que a celebração de cada
contrato ocorreu com diferença de poucos dias entre um e outro.
Essa proximidade temporal entre os contratos, aliada à coincidência de
objeto, evidencia uma sequência de procedimentos que, embora formalmente distintos,
apresentam características muito semelhantes quanto à natureza, finalidade e período de
execução. Esse quadro reforça a alegação de que houve fracionamento indevido das
despesas, com o objetivo de evitar a adoção de modalidade licitatória mais rigorosa.
Dessa forma, entendo que a análise cronológica dos contratos demonstra que
a sequência dos procedimentos não se restringe a uma mera coincidência temporal, mas
revela indícios consistentes de um planejamento estratégico voltado ao fracionamento
artificial das despesas.
Tais circunstâncias somam-se a outros elementos que apontam para um
objetivo comum de frustrar a competitividade dos certames licitatórios e direcionar as
contratações.
Nesse contexto, o depoimento da demandada FRANCISCA NASCIMENTO
SANTANA DE MELO, sócia-administradora da empresa F.K CONSTRUÇÕES, traz
elementos essenciais ao esclarecimento das condições em que se deram as contratações (Id
149393834).
Conforme relatado pela demandada em audiência de instrução e julgamento
realizada nos autos do processo nº 0811218-50.2019.8.20.5124, cuja utilização como
prova emprestada foi devidamente deferida nos presentes autos, as contratações da
empresa FK Construções Ltda. não decorreram de procedimentos licitatórios efetivamente
realizados, mas teriam ocorrido de forma direta, por determinação do então Secretário de
Obras, N. F. D. S..
A depoente afirmou, ainda, que não apresentava proposta formal ou
orçamento prévio antes da execução dos serviços, bem como que conhecia JOSÉ
BONIFÁCIO (sócio das empresas LC CONSTRUÇÕES e FB CONSTRUÇÕES), de
modo que combinava previamente com ele quais obras seriam realizadas por cada
empresa.Veja-se:
“SÍNTESE DE OITIVA JUDICIAL DE FRANCISCA
NASCIMENTO DE MELO (Processo nº 0811218-
50.2019.8.20.5124): que já integrou a empresa FK Construções,
prestando serviços para a prefeitura; que as contratações ocorriam
através do secretário Naur Ferreira, e que muitas vezes a chamava
diretamente; que uma empresa dava cobertura a outra, combinando
uma com a outra para pegarem os serviços; que a situação era normal
e sempre havia dentro da prefeitura; que acontecia de prestar um
serviço de valores como R$ 30.000,00 ou R$ 40.000,00 e prestava
nota fiscal de um valor maior; que o secretário trabalhava assim “com
a gente”; que questionava ao secretário Naur Ferreira se isso não a
prejudicaria e ele falava que não; que a empresa LC, de José
Bonifácio, participava da prática de dar cobertura; (...) que não
chegava a apresentar proposta ou orçamento para prestação do serviço
antes de prestá-lo.” (Id 153051727, p.11)
Ademais, a depoente RÉGIA CATARINA NUNES DA SILVA, em Juízo
(prova emprestada do processo 0809467-28.2019.8.20.5124 - Id 149391834; Id
149391835) sustentou que:
“ROMUALDO disse à testemunha que José Bonifácio “doou” uma
obra pública do Município de Parnamirim para a RJ começar as
atividades; Que existia combinação entre as empresas; que Maria
Neuma (VIANA) era cunhada de ROMUALDO; JOSÉ BONIFÁCIO
(LC, FB) era muito amigo de ROMUALDO (RR, RM, RJ); JAIRO
(APTA), JOSÉ BONIFÁCIO (LC, FB), CÉSAR (VIANA, DANTAS)
conversavam entre si;ROMUALDO fechava a sala do seu escritório
para essas conversas/reuniões; MÁRCIA (secretária de JOSÉ
BONIFÁCIO) preparava as propostas das licitações; ELES
COMBINAVAM OS VALORES DAS LICITAÇÕES E QUEM
GANHAVA DAVA “UM DINHEIRO”, “UMA AJUDA”; NAUR era
o Secretário de Obras na época e facilitava; que os empresários tinham
contatos sociais com NAUR, saím para almoçar inclusive (sabia disso
por ROMUALDO); ROMUALDO já chegou a levar a testemunha em
uma obra pública que estava sendo realizada por JOSÉ BONIFÁCIO;
MÁRCIA (ligada a JOSÉ BONIFÁCIO, LC, FB) era quem preparava
as propostas de ROMUALDO (RR, RM, RJ) – ROMUALDO dizia
que tudo era feito por MÁRCIA; que havia reuniões para ajustar a
combinação; não sabia se as empresas sabiam das propostas das
outras; que existia o repasse de dinheiro da empresa vencedora para
“ajudar”, eles ajudavam um ao outro; ROMUALDO não tinha bens
em seu próprio nome, mas em nome dos seus parentes que eram
sócios formais das empresas RR, RJ e/ou RM; Que uma vez foi pegar
um cheque na Secretaria de Finanças e tinha que deixar uma parte
para a pessoa lá - não sabe que era; que ROMUALDO tinha
conhecimento disso; que apesar de não ter participado das licitações, a
testemunha sabia de toda a fraude porque, uma vez que trabalhou com
ROMUALDO por um período, escutava-o conversando no telefone
sobre esses assuntos”
Destaca-se que, embora tenha mencionado outras empresas em seu
depoimento, a testemunha forneceu informações essenciais para evidenciar a existência de
conluio entre as empresas FB e LC Construções, ambas administradas por José Bonifácio,
e a Viana & Silva Construtora, gerida por César Oliverlando, Maria Neuma e Rafael
Dantas, todos demandados na presente ação, revelando a coordenação e interdependência
entre os referidos grupos empresariais nas licitações investigadas.
O depoimento de MÁRCIA MARIA DE SOUZA OLIVEIRA (Id 42691944,
p. 10), recepcionista de JOSÉ BONIFÁCIO, prestado ao Ministério Público, reforça a tese
ministerial de que os sócios das empresas VIANA E SILVA e FB mantinham uma relação
de proximidade. Veja-se:
MÁRCIA MARIA DE SOUZA OLIVEIRA: trabalha há onze anos
para JOSÉ BONIFÁCIO; é amiga pessoal de JOSÉ BONIFÁCIO;
BONIFÁCIO tem atualmente somente a LC CONSTRUÇÕES; antes
BONIFÁCIO tenha a FB CONSTRUÇÕES e a AUTOCAR; conhece a
CONSTRUTORA DANTAS; a mãe de RAFAEL, MARIA NEUMA,
foi sócia de BONIFÁCIO na empresa de FERRAGEM; CÉSAR era
amigo de JOSÉ BONIFÁCIO; RAFAEL não tem relação com
BONIFÁCIO; o amigo em comum é o pai de RAFAEL; acredita que
CÉSAR teve uma empresa com BONIFÁCIO, chamada NOVO
NORDESTE;
Assim como consta no relato de HEMERSON JACINTO LEITE, sócio da
empresa FB (Id 42691944, p. 10), veja-se:
HEMERSON JACINTO LEITE: é sócio da empresa FB; a FB foi
extinta; atualmente trabalha com carteira assinada na LC; não sabe
quando começou a ser sócio da FB; quem administrava a FB era JOSÉ
BONIFÁCIO; não participava das licitações em Parnamirim; quem ia
para as licitações era JOSÉ BONIFÁCIO e a secretária, MÁRCIA;
conhece MARIA NEUMA e RAFAEL; a empresa VIANA também
participava das licitações que a FB participava; JOSÉ BONIFÁCIO era
amigo de NEUMA e RAFAEL;
O demandado CESAR OLIVERLANDO (VIANA E SILVA), em depoimento
judicial (prova emprestada do processo 0809467-28.2019.8.20.5124 - Id 149391852),
afirmou que conhecia JOSÉ BONIFÁCIO (FB e LC) (05’40’’). Posteriormente, relatou ter
adquirido um veículo de JOSÉ BONIFÁCIO, mas disse não se recordar da forma de
pagamento nem se houve participação da empresa VIANA E SILVA na transação
(08’20’’).
Além disso, ao ser questionado sobre movimentações financeiras da VIANA
E SILVA em benefício da empresa FB, bem como outras transações atípicas, o
demandado alegou não se lembrar do motivo dessas operações. Especulou que poderiam
estar relacionadas à compra do veículo de JOSÉ BONIFÁCIO ou a eventuais trocas e
repasses de material entre as empresas, que, segundo ele, ocorriam ocasionalmente
(13’10’’ a 16’30’’).
O demandado RAFAEL MOREIRA DANTAS, filho de CESAR
OLIVERLANDO e sócio da VIANA E SILVA, em depoimento judicial (prova
emprestada do processo nº 0809467-28.2019.8.20.5124 – Id 149391852), foi questionado
acerca das movimentações bancárias entre as empresas envolvidas nas licitações, tais
como transferências entre a FB e a VIANA E SILVA, pagamento de IPTU da VIANA E
SILVA realizado por FRANCISCO DAS CHAGAS (vinculado a JOSÉ BONIFÁCIO) e o
pagamento de um DARF da FB pela VIANA E SILVA. Também foi indagado sobre o
recebimento de valores da LC (empresa de JOSÉ BONIFÁCIO) em sua conta pessoal,
tendo afirmado não se recordar do motivo (Id 133110202, 02’10’’ a 05’30’’).
À luz do exposto, os elementos constantes dos autos, em especial a
proximidade temporal dos contratos, a similaridade de objetos, bem como os depoimentos
das testemunhas e dos sócios das empresas indicam a existência de atuação coordenada
entre agentes públicos e particulares, voltada ao fracionamento das despesas e ao
favorecimento de determinadas empresas. Nesse contexto, os vínculos pessoais e
profissionais identificados entre os demandados evidenciam, de fato, a existência de
conluio e de direcionamento nas contratações.
Com base em todo esse cabedal probatório, foi demonstrado de forma mais do
que suficiente o modo de agir das empresas e seus administradores, formais ou informais,
no intuito de frustrar o caráter concorrencial dos procedimentos licitatórios desencadeados
em Parnamirim/RN.
Outrossim, também foi suficientemente provado a obtenção de benefícios
pelos participantes do conluio fraudulento, isto porque ao estabelecer o rodízio entre
empresas adjudicatárias, garante-se que todos obtenham proveito financeiro direto.
Ademais, como esclarecido nos depoimentos de RÉGIA CATARINA
NUNES DA SILVA, os demandados JOSÉ BONIFÁCIO (sócio da LC CONSTRUÇÕES
e FB CONSTRUÇÕES) e CESAR OLIVERLANDO (administrador da VIANA e
SILVA), assim como outros, se reuniam para “fazer a licitação” e que existia o repasse de
dinheiro da empresa vencedora para “ajudar” outras.
Essa espécie de “ajuda” pode ser observada no pagamento de impostos de
uma empresa para outra, como ocorrido em relação à FB, quando os impostos foram pagos
pela VIANA e SILVA. Da mesma forma, verifica-se a transferência de valores da LC,
empresa pertencente ao demandado JOSÉ BONIFÁCIO, para RAFAEL MOREIRA
DANTAS, conforme relatado em sede de audiência de instrução e julgamento (prova
emprestada do processo 0809467-28.2019.8.20.5124 - Id 149391852).
Das transações financeiras entre as empresas supostamente concorrentes ao
longo dos anos, assim como da comprovada relação de proximidade entre os demandados,
percebe-se verdadeira cooperação entre estas visando o benefício mútuo. No entanto, tal
cooperação é pautada pelo intuito doloso de frustrar a real concorrência entre elas no
âmbito dos procedimentos licitatórios desencadeados em Parnamirim/RN.
Assim, com base no vasto acervo probatório que sustenta a presente ação,
entendo que as empresas FB e LC CONSTRUÇÕES, administradas por JOSÉ
BONIFÁCIO, e a empresa VIANA e SILVA, administrada por RAFAEL MOREIRA
DANTAS e CESAR OLIVERLANDO, agiram em conluio com o agente responsável
NAUR FERREIRA, com o objetivo de frustrar o caráter concorrencial dos convites objeto
deste feito e favorecer a empresa FK CONSTRUÇÕES, administrada pela demandada
FRANCISCA, estando, portanto, caracterizado o ato de improbidade administrativa
disposto no art. 11, V, da Lei de Improbidade Administrativa.
Desse modo, colaciona-se precedente do E. Tribunal de Justiça do Rio
Grande do Norte no mesmo sentido:
EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
FRAUDE EM LICITAÇÕES. FRACIONAMENTO INDEVIDO
DE DESPESAS. RODÍZIO ENTRE EMPRESAS. APLICAÇÃO
DE SANÇÕES COMPENSATÓRIAS E RESTRITIVAS.
RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS.I. CASO EM
EXAME 1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou
parcialmente procedentes os pedidos formulados em ação civil pública
por ato de improbidade administrativa, ajuizada em razão de condutas
dolosas que frustraram a licitude de licitações realizadas no Município
de Parnamirim/RN. O Juízo de origem reconheceu a prática de atos de
improbidade administrativa violadores dos princípios da
Administração Pública, nos termos do art. 11, V, da Lei nº 8.429/92,
aplicando sanções de natureza compensatória e restritiva de direitos
aos agentes públicos, particulares e pessoas jurídicas envolvidos.
QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. HÁ duas questões em discussão: (i)
verificar se os elementos constantes dos autos comprovam a prática de
atos dolosos de improbidade administrativa que atentam contra os
princípios da Administração Pública; e (ii) avaliar se as sanções
aplicadas pelo Juízo de origem observam os critérios de adequação,
proporcionalidade e individualização.III. RAZÕES DE DECIDIR 3.
A prova constante dos autos, colhida inclusive no bojo da
"Operação Implosão", comprova que os apelantes atuaram de
forma coordenada para fraudar o caráter competitivo das
licitações, por meio do fracionamento indevido de despesas e
rodízio entre empresas, beneficiando construtoras específicas em
afronta aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade.
4. A reiteração das condutas ilícitas afasta a tese de erro ou falha
administrativa, revelando dolo na violação dos princípios
constitucionais que regem a Administração Pública. 5. As sanções
impostas - multa civil e proibição de contratar com o Poder Público - foram adequadamente individualizadas, considerando a gravidade
das condutas, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade,
não se justificando sua majoração em sede recursal. IV.
DISPOSITIVO E TESE 6. Recursos conhecidos e desprovidos.Tese
de julgamento: 1. A prática dolosa de atos que frustram a licitude
de licitações configura improbidade administrativa por ofensa aos
princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11, V, da
Lei nº 8.429/92.2. A reiteração de condutas fraudulentas e o
conluio entre agentes públicos e empresas contratadas afastam a
configuração de mera irregularidade. 3. A imposição de sanções
compensatórias e restritivas exige análise individualizada das
condutas, observando os princípios da razoabilidade e
proporcionalidade. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/92,
arts. 11, V, e 12, III.
(APELAÇÃO CÍVEL, 0810154-05.2019.8.20.5124, Mag. ROBERTO
FRANCISCO GUEDES LIMA, Segunda Câmara Cível, JULGADO
em 20/09/2025, PUBLICADO em 22/09/2025)
No caso da demandada MARIA NEUMA MOREIRA VIANA, sócia da
empresa VIANA e SILVA, penso que não foram demonstrados de forma clara, sua
participação no ardil, sobretudo, porque a administração de fato da empresa era realizada
por R. M. D. e CESAR OLIVERLANDO, conforme confirmado
pelos próprios em depoimento. Nesse contexto, não se justifica a imposição de sanções aos
sócios sem a devida comprovação do dolo em suas condutas, razão pela qual a demanda
em relação à referida ré deve ser julgada improcedente.
No caso de MÁRCIA MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, assistente do
demandado JOSÉ BONIFÁCIO, apontada como responsável por preparar a documentação
das empresas para participar dos certames, vejo que não foi demonstrado o elemento
subjetivo da sua conduta, haja vista tratar-se de funcionária sem qualquer tipo de poder de
decisão.
Quanto à empresa F. M. EMPREENDIMENTOS LTDA e ao seu sócio
FERNANDO MANOEL ELPÍDIO DE MEDEIROS, entendo que não restou
caracterizada, de forma inequívoca, a participação destes nos atos de improbidade
administrativa especificamente descritos nos presentes autos. Observa-se que não há
menção direta aos referidos demandados nos depoimentos colhidos, tampouco elementos
probatórios que demonstrem o seu envolvimento em práticas fraudulentas ou na
articulação das supostas irregularidades apuradas. Ademais, verifica-se que a empresa
participou de apenas um dos seis procedimentos licitatórios sob exame, sem que tenham
sido constatadas irregularidades substanciais em sua execução contratual ou evidências de
conluio com os demais licitantes.
II.3 – Da alegação de inexecução parcial dos contratos e pagamentos indevidos
De início, afasta-se a alegação de inexecução parcial dos contratos, tendo em
vista que o próprio Parquet reconheceu, na exordial, a ausência de provas de que a
empresa FK CONSTRUÇÕES, vencedora dos procedimentos aqui analisados, não tenha
cumprido integralmente suas obrigações contratuais. Veja-se: “É assim que, apesar da
empresa demandada FK CONSTRUÇÃO LTDA não ter sido apontada nessa perícia como
empresa que executou a menor o serviço de pavimentação contratado, é certo que os
serviços e obras pelas quais foi contratada poderiam e deveriam ter sido licitadas através
de certame macis abrangente e competitivo” (Id 42691944, p. 9).
In casu, o Ministério Público enquadrou as condutas analisadas neste tópico
nos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput, incisos VIII e XII, da
Lei de Improbidade Administrativa.
A esse respeito, cumpre destacar que a nova redação do art. 10, caput, da Lei
nº 8.429/1992, introduzida pela Lei nº 14.230/2021, estabelece um núcleo tipológico
objetivo para a infração, enumerando as seguintes condutas: “perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres”. Todas essas hipóteses
exigem, como elemento indispensável, a demonstração de um efetivo prejuízo ao erário,
consubstanciado em uma diferença patrimonial concreta e mensurável entre a situação
anterior e posterior ao ato impugnado.
No caso das execuções dos serviços prestados pela FK CONSTRUÇÕES, não
restou demonstrado prejuízo ao erário, uma vez que inexistem evidências de que as obras
não tenham sido efetivamente realizadas ou que tenham sido executadas em quantidade ou
qualidade inferior à contratada, conforme consta do laudo de engenharia juntado pelo
próprio Ministério Público (Id. 41601128).
Entretanto, consta nos autos laudo pericial contábil que aponta divergência
entre os pagamentos realizados pela Prefeitura e os valores efetivamente devidos pela
execução das obras. A análise pericial esclareceu que: “Na análise dos autos, percebeu-se
que os valores efetivamente pagos pela Prefeitura correspondem aos das notas fiscais
apresentadas, mas em desacordo com os valores dos procedimentos e contratos
firmados” (Id 41601542, p. 5)
De acordo com o referido laudo, essa diferença resultou em um pagamento a
maior no montante de R$ 203.866,80 (duzentos e três mil, oitocentos e sessenta e seis reais
e oitenta centavos) à empresa FK CONSTRUÇÕES.
Nota-se, portanto, que a conclusão da perícia contábil converge com o teor do
depoimento judicial da demandada FRANCISCA NASCIMENTO SANTANA DE
MELO, que admitiu a emissão de notas fiscais com valores superiores aos dos serviços
efetivamente prestados, conforme registrado nos autos:
“SÍNTESE DE OITIVA JUDICIAL DE FRANCISCA
NASCIMENTO DE MELO (Processo nº 0811218-
50.2019.8.20.5124): que acontecia de prestar um serviço de valores
como R$ 30.000,00 ou R$ 40.000,00 e prestava nota fiscal de um
valor maior; que o secretário trabalhava assim “com a gente”;
que questionava ao secretário Naur Ferreira se isso não a
prejudicaria e ele falava que não;” (Id 153051727, p.11)
Desse modo, verifica-se que o laudo pericial contábil e o depoimento da
demandada FRANCISCA NASCIMENTO SANTANA DE MELO guardam estreita
correlação entre si, reforçando a conclusão de que houve pagamentos em valores
superiores aos efetivamente devidos, evidenciando que a forma de atuação adotada pelo
demandado NAUR FERREIRA consistia em majorar os valores constantes das notas
fiscais, de forma a viabilizar o repasse de quantias indevidas.
Diante desse panorama, o conjunto probatório indica que, embora não se
tenha comprovado a inexecução parcial das obras contratadas, há indícios consistentes de
que o pagamento de valores superiores aos efetivamente devidos tenha ocorrido de forma
deliberada, mediante a majoração das notas fiscais, com a anuência e planejamento do
então Secretário de Obras, NAUR FERREIRA, e a participação da empresa FK
CONSTRUÇÕES, representada por FRANCISCA NASCIMENTO SANTANA DE
MELO.
Tais elementos, analisados em conjunto, permitem concluir pela existência de
conduta dolosa voltada à obtenção de vantagem indevida, em prejuízo ao erário, nos
termos do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa.
O depoimento de FRANCISCA NASCIMENTO, aliado a outros elementos
constantes dos autos, demonstra que o esquema de majoração das notas fiscais foi
idealizado e conduzido por NAUR FERREIRA, sem que haja comprovação de que a
demandada recebesse qualquer parcela dos valores superfaturados.
Dessa forma, resta evidente que a conduta de NAUR FERREIRA se
enquadra no art. 10, caput, por efetivamente apropriar-se de valores da
administração pública, causando efetivo prejuízo ao erário. Enquanto a atuação da
FK CONSTRUÇÕES e de FRANCISCA NASCIMENTO se enquadra no art. 10,
XII, por permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquecesse
ilicitamente, limitando-se a possibilitar que NAUR emitisse notas fiscais com valores
divergentes, sem participação direta na apropriação do pagamento a maior.
II.4 - Da individualização das condutas - AYLEIDE SAHVEDRO TEIXEIRA E
SILVA DE LIMA, DÉLIO DE MIRANDA BARRETO e FLÁVIO LEAL TEIXEIRA
No caso de A. S. T. E. S. DE LIMA, DÉLIO
DE MIRANDA BARRETO e FLÁVIO LEAL TEIXEIRA, desnecessário tecer maiores
considerações, porquanto o Ministério Público, em suas alegações finais (Id 153051727),
reconheceu que não foram encontradas evidências suficientes de dolo em suas atuações.
II.4 - Da individualização das condutas - FB CONSTRUCOES E SERVICOS LTDA
- EPP, L. C. E. S. L., J. B. D. S.,
VIANA & SILVA CONSTRUTORA E SERVICOS LTDA, CESAR
OLIVERLANDO DANTAS e R. M. D.
No que tange às empresas FB CONSTRUÇÕES E SERVIÇOS LTDA – EPP e
LC CONSTRUÇÕES E SERVIÇOS LTDA, bem como aos seus sócios JOSÉ
BONIFÁCIO DA SILVA, e à empresa VIANA & SILVA CONSTRUTORA E
SERVIÇOS LTDA, administrada por C. O. D. e RAFAEL
MOREIRA DANTAS, verifica-se que os elementos constantes dos autos apontam para
atuação coordenada nos procedimentos licitatórios objeto da presente demanda.
Os depoimentos colhidos, em especial o de FRANCISCA NASCIMENTO,
indicam que os sócios e administradores das empresas envolvidas tinham ciência e
participavam de reuniões e ajustes prévios sobre quais obras seriam executadas por cada
empresa, revelando uma atuação conjunta e planejada.
Os depoimentos de CESAR OLIVERLANDO e RAFAEL MOREIRA
DANTAS também apontaram para a interdependência entre as empresas, apontando
transações financeiras e apoio mútuo, como o pagamento de impostos de uma empresa por
outra e transferências de valores entre contas, reforçando a existência de cooperação
voltada ao benefício das empresas participantes do conluio.
Dessa forma, resta demonstrado que FB e LC CONSTRUÇÕES, sob
administração de JOSÉ BONIFÁCIO, e VIANA & SILVA, sob administração de CESAR
OLIVERLANDO e R. M. D., atuaram em conjunto com o agente
público NAUR FERREIRA, com o objetivo de frustrar a competitividade dos convites
analisados e favorecer a FK CONSTRUÇÕES, configurando conduta descrita no art. 11,
V, da Lei de Improbidade Administrativa.
II.5 - Da individualização das condutas - NAUR FERREIRA DA SILVA, FK
CONSTRUÇÕES E F. N. S. D. M.
No caso de N. F. D. S., restou demonstrado de forma clara
o seu envolvimento direto no esquema que visava frustrar o caráter competitivo das
licitações municipais. O conjunto probatório, especialmente o depoimento judicial de
F. N. S. D. M. (Id 153051727), evidencia que era
NAUR quem conduzia diretamente as contratações da FK CONSTRUÇÕES, sem que
houvesse apresentação prévia de propostas formais ou orçamentos.
Essa atuação revela a participação consciente e deliberada do agente na
organização do fracionamento das despesas e na condução do esquema de favorecimento
da empresa FK CONSTRUÇÕES, configurando a prática prevista no art. 11, V, da Lei de
Improbidade Administrativa.
Além disso, restou comprovado que NAUR FERREIRA também coordenava a
emissão de notas fiscais com valores superiores aos efetivamente devidos, conforme
demonstrado pelo laudo pericial contábil (Id 41601542) e corroborado pelo próprio
depoimento de FRANCISCA. Essa conduta evidencia a efetiva ocorrência de prejuízo ao
erário municipal, enquadrando-se no art. 10, caput, da Lei nº 8.429/1992.
No que se refere à FK CONSTRUÇÕES e à sua sócia-administradora
F. N. S. D. M., restou demonstrado que ambas
participaram ativamente do esquema de direcionamento das contratações, configurando
prática do art. 11, V, da Lei de Improbidade Administrativa. Conforme analisado
anteriormente, os depoimentos colhidos indicam que a empresa fazia parte do conluio
entre licitantes, visando ao benefício próprio em detrimento do caráter competitivo dos
certames. A própria demandada FRANCISCA admitiu conhecer JOSÉ BONIFÁCIO,
sócio das empresas LC e FB CONSTRUÇÕES, e combinar previamente com ele quais
obras cada empresa iria executar. Além disso, declarou não apresentar propostas formais à
Prefeitura, tendo as contratações ocorrido por intermédio do então Secretário de Obras,
NAUR FERREIRA.
Além disso, a conduta da FK CONSTRUÇÕES e de FRANCISCA se enquadra
no art. 10, XII, por permitir ou facilitar que terceiros se enriquecessem ilicitamente, pois,
conforme detalhado em tópico anterior, com a anuência da demandada, houve emissão de
notas fiscais com valores superiores aos efetivamente prestados.
II.6 - Das sanções aplicáveis
Após constatada a existência de atos de improbidade administrativa, cumpre
ao magistrado fazer incidir as sanções veiculadas no art. 12, de forma isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato e a reprovação da conduta, segundo
critérios racionais. Trata-se aqui, de emprestar efetividade ao direito administrativo
sancionador, concretizando o jus puniendi do Estado.
A propósito, quanto à possibilidade de o juiz aplicar as cominações previstas
na lei de maneira isolada ou cumulativamente, devo realçar, além da previsão estampada
pelo legislador no caput do art. 12 da Lei de Improbidade administrativa, os seguintes
precedentes do STJ: AgRg no AREsp 538656/SE; AgRg no AREsp 239300/BA; REsp.
1091420/SP; REsp. 1416406/CE, ; REsp. 1324418/SP; REsp. 1280973/SP; AgRg no
REsp. 1305243/RS; e AgRg nos EDcl no AREsp 33898/RS.
Pois bem. Para aferir a gravidade do caso e a reprovabilidade da conduta
respectiva, procedendo-se com o que seria o equivalente à dosimetria da penalidade, no
âmbito criminal, o legislador, na novel lei, atribuiu uma nova roupagem ao tema, trazendo
novidades ao estabelecer, no inciso IV do art. 17-C, um autêntico roteiro a ser seguido
pelo julgador, como se pretendesse inaugurar um protocolo que sirva como bússola, capaz
de nortear a atividade de ponderação a ser desempenhada pelo julgador.
E este dispositivo densifica os princípios constitucionais da pessoalidade e da
individualização da pena, conforme passo a explicitar.
Devem ser sopesadas, portanto, as seguintes diretrizes: a) os princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade; b) a natureza, a gravidade e o impacto da infração
cometida; c) a extensão do dano causado; d) o proveito patrimonial obtido pelo agente; e)
as circunstâncias agravantes ou atenuantes; f) a atuação do agente em minorar os prejuízos
e as consequências advindas de sua conduta omissiva ou comissiva; g) os antecedentes do
agente.
Ainda no plano da dosimetria, o inciso V do art. 17-C impõe ao juiz
considerar, na aplicação das sanções, àquelas reprimendas já aplicadas aos agentes, pelos
mesmos fatos, em outras instâncias de responsabilização. Esse dispositivo veicula o
denominado postulado da proporcionalidade sistêmica.
Devo lembrar que quando o magistrado passar a aplicar as sanções de perda
da função pública, multa civil e proibição de contratar e receber benefícios do Poder
Público, deverá, inicialmente, fixar a sanção dentro dos parâmetros e limites estreitos de
seu alcance, podendo excepcionalmente aumentar o seu raio de cobertura em situações
concretas, de modo fundamentado.
Nessa urdidura, o art. 12 da LIA estabelece o rol das sanções aplicáveis aos
atos de improbidade administrativa, de acordo com as condutas tipificadas nos artigos 9º,
10 e 11 da mesma lei. Vejamos:
Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano
patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de
responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às
seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
I – na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil
equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar
com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14
(catorze) anos;
II – na hipótese do art. 10, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos,
pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de
contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio
de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não
superior a 12 (doze) anos;
III – na hipótese do art. 11, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e
quatro) na hipótese do art. 11 vezes o valor da remuneração percebida
pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;
Sob essa perspectiva, deve ser considerado o grau de consciência do ilícito
por parte dos agentes.
Sucede que as alegações e provas produzidas pelo Ministério Público, quanto
à conduta dos requeridos, foi confirmada, em parte, durante a instrução processual, o que
conduziu ao acolhimento parcial do pedido inicial, com o reconhecimento da existência de
ato de improbidade administrativa, acompanhado da imposição das demais consequências
que lhe são inerentes.
Com precisão, pontuou José dos Santos Carvalho Filho. Se não, vejamos:
“A pretensão do autor é a de que o juiz, julgando procedente o pedido,
reconheça a prática do ato de improbidade e a consequente submissão à
Lei nº 8.429/92. As sanções são mero corolário da procedência do
pedido e, por esse motivo, sua dosimetria compete ao julgador,
considerando os elementos que cercam cada caso”. (CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª ed.
São Paulo: Lumen Juris, 2011, p. 998).
Segundo a melhor doutrina, encampada também pela jurisprudência, a perda
dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e o ressarcimento integral do
dano não têm natureza jurídica de pena, senão de medida reparatória/indenizatória.
Visam evitar, a bem da verdade, o enriquecimento ilícito do agente ou
recompor o patrimônio público.
Consoante a jurisprudência majoritária, as sanções de perda da função
pública e suspensão dos direitos políticos ostentam a condição de última ratio no âmbito
do sistema de responsabilização na seara da improbidade administrativa, somente podendo
ser aplicadas em casos excepcionais, de gravidade elevada.
Sob esse aspecto, a natureza punitiva do ato de improbidade administrativa
fica reservada às penalidades de perda da função pública, multa civil, suspensão dos
direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público e dele receber incentivos e
benefícios fiscais e creditícios, prevista nos três incisos e graduada, paulatinamente, de
acordo com a gravidade do ato ímprobo praticado.
II.6.1 - Das sanções aplicadas aos demandados - FB CONSTRUÇÕES, LC
CONSTRUÇÕES e JOSÉ BONIFÁCIO
Considerando as condutas apuradas, a sua gravidade e seu grau de
reprovabilidade, afigura-se adequada, razoável e proporcional a aplicação das sanções
consistentes em:
a) pagamento de multa civil no valor de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) para cada, acrescido de atualização monetária e de juros de
mora de 1% ao mês, a partir da data do evento danoso, a ser apurado
em sede de liquidação de sentença, ocasião na qual será definido o
destino da quantia;
b) proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 4 (quatro) anos.
II.6.2 - Das sanções aplicadas aos demandados – VIANA e SILVA, RAFAEL
MOREIRA DANTAS e CESAR OLIVERLANDO
Considerando as condutas apuradas, a sua gravidade e seu grau de
reprovabilidade, afigura-se adequada, razoável e proporcional a aplicação das sanções
consistentes em:
a) pagamento de multa civil no valor de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) para cada, acrescido de atualização monetária e de juros de
mora de 1% ao mês, a partir da data do evento danoso, a ser apurado
em sede de liquidação de sentença, ocasião na qual será definido o
destino da quantia;
b) proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 4 (quatro) anos.
II.6.3 - Das sanções aplicadas aos demandados – FK CONSTRUÇÕES e
F. N. S. D. M.
Considerando as condutas apuradas, a sua gravidade e seu grau de
reprovabilidade, afigura-se adequada, razoável e proporcional a aplicação das sanções
consistentes em:
a) pagamento de multa civil no valor de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) para cada, acrescido de atualização monetária e de juros de
mora de 1% ao mês, a partir da data do evento danoso, a ser apurado
em sede de liquidação de sentença, ocasião na qual será definido o
destino da quantia;
b) proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 4 (quatro) anos.
II.6.4 - Das sanções aplicadas aos demandados - N. F. D. S.
Considerando as condutas apuradas, a sua gravidade e seu grau de
reprovabilidade, afigura-se adequada, razoável e proporcional a aplicação das sanções
consistentes em:
a) pagamento de multa civil no valor de cinco vezes a remuneração
percebida no cargo de Secretário de Obras no ano de 2011, acrescido
de atualização monetária e de juros de mora de 1% ao mês, contados a
partir do dano ao erário, a ser apurado em sede de cumprimento de
sentença;
b) proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 4 (quatro) anos.
III – DISPOSITIVO
Ante o exposto, com fulcro no art. 487, I, CPC, JULGO PROCEDENTE, em
parte, o pedido formulado na inicial, condenando os demandados FB CONSTRUÇÕES,
LC CONSTRUÇÕES, JOSÉ BONIFÁCIO, VIANA e SILVA, RAFAEL MOREIRA
DANTAS, CESAR OLIVERLANDO, FK CONSTRUÇÕES, FRANCISCA
NASCIMENTO SANTANA DE MELO e NAUR FERREIRA DA SILVA, pelo
cometimento de dos atos de improbidade que atentam contra a administração pública (art.
11, V) e causam prejuízo ao erário (art. 10, caput e XII), condenando-os nas seguintes
sanções (art. 12, II e III, da Lei 8.429/92):
1. FB CONSTRUÇÕES, LC CONSTRUÇÕES e JOSÉ BONIFÁCIO:
a) pagamento de multa civil no valor de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) para cada, acrescido de atualização monetária e de juros de
mora de 1% ao mês, a partir da data do evento danoso, a ser apurado
em sede de liquidação de sentença, ocasião na qual será definido o
destino da quantia;
b) proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 4 (quatro) anos.
2. VIANA e SILVA, RAFAEL MOREIRA DANTAS e CESAR
OLIVERLANDO
a) pagamento de multa civil no valor de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) para cada, acrescido de atualização monetária e de juros de
mora de 1% ao mês, a partir da data do evento danoso, a ser apurado
em sede de liquidação de sentença, ocasião na qual será definido o
destino da quantia;
b) proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 4 (quatro) anos.
3. FK CONSTRUÇÕES e FRANCISCA NASCIMENTO SANTANA DE
MELO
a) pagamento de multa civil no valor de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) para cada, acrescido de atualização monetária e de juros de
mora de 1% ao mês, a partir da data do evento danoso, a ser apurado
em sede de liquidação de sentença, ocasião na qual será definido o
destino da quantia;
b) proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 4 (quatro) anos.
4. N. F. D. S.
a) pagamento de multa civil no valor de cinco vezes a remuneração
percebida no cargo de Secretário de Obras no ano de 2011, acrescido
de atualização monetária e de juros de mora de 1% ao mês, contados a
partir do dano ao erário, a ser apurado em sede de cumprimento de
sentença;
b) proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 4 (quatro) anos.
Julgo IMPROCEDENTE a pretensão formulada em face de AYLEIDE
SAHVEDRO TEIXEIRA E SILVA DE LIMA, DÉLIO DE MIRANDA BARRETO,
FLÁVIO LEAL TEIXEIRA, MARCIA MARIA DE SOUZA OLIVEIRA, MARIA
NEUMA MOREIRA VIANA, F. M. EMPREENDIMENTOS LTDA e FERNANDO
MANOEL ELPIDIO DE MEDEIROS.
Custas e despesas processuais às expensas dos condenados.
Após o trânsito em julgado, lance-se no cadastro do CNJ de condenados por
improbidade administrativa.
Publique-se. Intimem-se. Cumpra-se.
Parnamirim/RN, data da assinatura.
Bruno Montenegro Ribeiro Dantas
Juiz de Direito
(Documento assinado digitalmente na forma da Lei 11.419/2006).
