PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TRIBUNAL PLENO Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL - 0804628-93.2025.8.20.0000 Polo ativo UNI HOSPITALAR LTDA Advogado(s): JOICE VALENCA SILVA Polo passivo SECRETÁRIA DE ESTADO DA SAÚDE PÚBLICA DO RIO GRANDE DO NORTE (SESAP) Advogado(s):
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PENALIDADE ADMINISTRATIVA. MULTA POR ATRASO CONTRATUAL. ALEGAÇÃO DE INADIMPLEMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.
I. CASO EM EXAME Mandado de segurança impetrado por UNI HOSPITALAR LTDA contra ato da Secretária de Estado da Saúde Pública do RN, consistente na aplicação de multa administrativa por atraso na entrega de medicamentos, com inscrição em dívida ativa e negativação da empresa, sob alegação de ilegalidade da penalidade em razão de inadimplemento da Administração, bem como de nulidade do não conhecimento de recurso administrativo tido como intempestivo.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO HÁ duas questões em discussão: (i) definir se há direito líquido e certo à anulação da multa administrativa diante da alegação de inadimplemento da Administração que teria justificado a suspensão contratual; (ii) estabelecer se é ilegal o não conhecimento do recurso administrativo por intempestividade, com base em norma supostamente revogada.
III. RAZÕES DE DECIDIR O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo inviável a dilação probatória para esclarecimento de fatos controvertidos. A controvérsia acerca da origem do inadimplemento contratual demanda apuração fática aprofundada, incluindo a verificação da mora da Administração, da conduta da contratada e do nexo causal entre os fatos. A suspensão unilateral da execução contratual pela impetrante exige análise de circunstâncias como comunicação formal, condições contratuais e regularidade do procedimento, o que ultrapassa os limites da via mandamental.
A aferição da legalidade do processo administrativo sancionador, inclusive quanto à extensão da dívida e à proporcionalidade da penalidade, depende de instrução probatória incompatível com o rito célere do mandado de segurança. A discussão sobre a legislação aplicável ao prazo recursal administrativo envolve análise intertemporal entre a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 14.133/2021, o que exige exame contextual do procedimento administrativo.
A ultratividade da Lei nº 8.666/1993 para contratos firmados sob sua égide impede o reconhecimento imediato de ilegalidade na aplicação de suas normas ao caso concreto.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE Segurança denegada. Tese de julgamento:
1. O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo vedada a dilação probatória.
2. A controvérsia sobre inadimplemento contratual e aplicação de penalidade administrativa, quando dependente de apuração fática, afasta a adequação da via mandamental.
3. A definição da legislação aplicável em processos administrativos sancionadores exige análise intertemporal, não sendo possível seu reconhecimento de plano quando há controvérsia.
4. A ausência de comprovação inequívoca de ilegalidade impede a concessão da segurança. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 1º; Lei nº 8.666/1993, art. 78, XV; Lei nº 14.133/2021, arts. 137, §2º, IV, 166, 191 e 193. Jurisprudência relevante citada: TJRN, MS nº 0807247-93.2025.8.20.0000, Rel. Des. Amaury de Souza Moura Sobrinho, Tribunal Pleno, j. 23.01.2026.
ACÓRDÃO
Acordam os Desembargadores que integram o Tribunal Pleno deste Egrégio Tribunal de Justiça, à unanimidade de votos, em consonância com o parecer da 10ª Procuradora de Justiça, Dra. Myrian Coeli Gondim D' Oliveira Solino, em conhecer e denegar a segurança, nos termos do voto da Relatora, que passa a fazer parte integrante deste acórdão.
RELATÓRIO
Mandado de Segurança com pedido liminar impetrado por UNI HOSPITALAR LTDA em face de ato atribuído à Secretária de Estado da Saúde Pública do Rio Grande do Norte (SESAP/RN), consubstanciado na aplicação de multa administrativa no valor de R$ 25.424,41, com subsequente inscrição em dívida ativa e negativação junto aos cadastros restritivos de crédito (SERASA), sob o fundamento de atraso na entrega de medicamentos decorrente de contrato administrativo.
A impetrante sustenta, em síntese: (i) a penalidade é ilegal, pois a suspensão das entregas foi motivada por inadimplemento da própria Administração Pública, com atraso superior a 90 (noventa) dias no pagamento de faturas contratuais, circunstância que autoriza a paralisação do fornecimento conforme previsto no art. 137, §2º, IV, da Lei nº 14.133/2021; (ii) o recurso administrativo interposto foi tempestivo, nos termos do art. 166 da mesma lei, mas foi indevidamente rejeitado sob a justificativa de intempestividade, com base em norma revogada (art. 109, da Lei nº 8.666/1993); (iii) a inscrição em dívida ativa e negativação da empresa é desproporcional, especialmente diante do fato de que o próprio ente público deve à impetrante mais de R$ 4.900.000,00, conforme documentação acostada.
Requer, liminarmente, a suspensão da exigibilidade da multa e a retirada de seu nome da dívida ativa e dos cadastros de inadimplência, até o julgamento final do writ. A autoridade impetrada prestou informações em Id. 30427807 negando a existência de atraso de pagamento superior a 90 dias. O representante legal da pessoa jurídica requereu seu ingresso na lide em Id. 30427798 e apresentou defesa do ato impugnado suscitando a denegação do mandamus.
Em decisão de Id. 31130462, restou indeferido o pleito liminar. O Ministério Público, por meio da 10ª Procuradora de Justiça, Dra. Myrian Coeli Gondim D' Oliveira Solino, opinou em parecer de mérito pela denegação da segurança, ao fundamento de inadequação da via eleita, diante da necessidade de dilação probatória, notadamente quanto à alegada inadimplência da Administração Pública e suas repercussões na execução contratual.
A impetrante interpôs agravo interno contra a decisão que indeferiu a tutela de urgência, conforme Id. 31493245. Embora devidamente intimado, o ente público deixou transcorrer in albis o prazo para apresentar contrarrazões ao agravo interno, conforme certidão de decurso de prazo em Id. 35944301.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do agravo interno e, considerando que a causa se encontra madura para julgamento, passo à análise do mérito do mandado de segurança. Nos termos do art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, o mandado de segurança constitui ação de rito especial destinada à proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública.
Especialmente em seara inicial de cognição, e tendo em vista as características próprias da ação constitucional eleita, que exige demonstração categórica, por meio de prova pré-constituída, do direito reclamado, é evidente, em meu sentir, que não há como reconhecer, de plano, ilegalidade ou abusividade no ato apontado como coator. A esse respeito, vale ressaltar os ensinamentos do mestre Hely Lopes Meirelles: [...] quando a lei alude a direito líquido e certo está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para o seu reconhecimento e exercício no momento da impetração.
Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior não é líquido e certo para fins de segurança. (In Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data. São Paulo: Revista dos Tribunais. 12a ed., 1989, p. 13.). A concessão da segurança exige, portanto, a demonstração inequívoca de direito líquido e certo, comprovado de plano, sem necessidade de dilação probatória.
No caso em exame, a controvérsia instaurada envolve a legalidade da penalidade administrativa aplicada à impetrante, sob o fundamento de atraso no cumprimento de obrigação contratual, bem como a regularidade do não conhecimento do recurso administrativo interposto. Embora a impetrante sustente a existência de ilegalidade manifesta, especialmente quanto à aplicação de norma revogada para fins de contagem do prazo recursal, verifica-se que o cerne da controvérsia ultrapassa a mera análise documental, exigindo aprofundamento probatório incompatível com a via mandamental.
Com efeito, a tese central deduzida na inicial repousa na alegação de que o inadimplemento contratual decorreu da própria Administração Pública, que teria deixado de efetuar pagamentos de valores expressivos, gerando desequilíbrio econômico-financeiro e inviabilizando a execução do contrato. A priori, diga-se não olvidar da previsão inserta no art. 78, XV, da Lei nº8.666/93, que garante ao administrado o direito de suspensão do cumprimento das obrigações pactuadas em casos de atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra.
In verbis: Art.
78. Constituem motivo para rescisão do contrato: […]
XV – o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação; Ainda que a impetrante tenha colacionado documentos relevantes à análise do mérito, há controvérsia fática sobre a origem do inadimplemento contratual, cuja elucidação exige exame mais aprofundado, inclusive sobre a real extensão da mora da Administração, eventual negligência da contratada e regularidade da instrução do processo administrativo sancionador.
A própria impetrante admite que suspendeu unilateralmente a execução contratual, sob a justificativa de inadimplemento da Administração, o que configura matéria complexa que exige a apuração da existência de comunicação formal, notificação prévia e análise das condições contratuais pactuadas. Tais circunstâncias, entretanto, demandam a verificação de elementos fáticos complexos, como a existência, extensão e exigibilidade dos créditos alegados, o nexo causal entre a inadimplência estatal e o atraso no fornecimento, bem como a eventual configuração de excludente de responsabilidade contratual.
Como bem registrado pela douta Procuradora de Justiça, em Parecer de mérito de Id. 31474762: "(...) Analisando os autos, verifica-se a matéria é controvertida, carecendo de dilação probatória, incompatível com a via estreita do mandamus. Assim, considerando as dúvidas existentes e os necessários esclarecimentos acerca da origem do inadimplemento contratual, se decorrente de mora da administração no pagamento ou de descumprimento de prazo contratual pela impetrante, bem como a regularidade do procedimento administrativo, não é possível reconhecer de plano o direito líquido e certo quando este depende de fase instrutória para ser confirmado, sendo certo que o impetrante deveria ter juntado à inicial toda a prova capaz de tornar evidente a pretensão mandamental.
Assim, inexistindo prova inequívoca quanto ao pedido autoral, conclui-se inexistir violação a direito líquido e certo passível de correção por mandado de segurança (...)". Coaduno com o pensar do Ministério Público, de que as questões trazidas, por sua natureza, exigem dilação probatória, com produção de provas documentais complementares, o que se mostra incompatível com o rito célere e restrito do mandado de segurança.
Quanto a impossibilidade de dilação probatória, este Egrégio Tribunal de Justiça possui entendimento firme nesse sentido, verbis:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. MULTAS APLICADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE E ABUSIVIDADE. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE QUE AS PENALIDADES IMPUGNADAS FORAM APLICADAS EM PERÍODOS COBERTOS POR
DECISÃO
JUDICIAL. ATUAÇÃO DO TCE/RN FUNDADA EM COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA E DE REEXAME DO MÉRITO ADMINISTRATIVO NA VIA MANDAMENTAL. SEGURANÇA DENEGADA.
I. CASO EM EXAME
1. Mandado de segurança impetrado por ex-gestor do IPERN visando suspender multas aplicadas pelo Tribunal de Contas do Estado do RN e impedir descontos remuneratórios delas decorrentes, sob alegação de que tais penalidades teriam sido impostas durante períodos protegidos por decisões judiciais proferidas em ação coletiva correlata.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Verificar se há direito líquido e certo demonstrado por prova pré-constituída capaz de evidenciar ilegalidade ou abuso de poder na aplicação e execução das multas administrativas, bem como se tais penalidades ocorreram em período coberto por decisão judicial que suspendia os efeitos das determinações do TCE/RN.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O acórdão examina que o mandado de segurança exige demonstração documental imediata do direito alegado, sendo inadmissível dilação probatória para apuração de fatos controvertidos.
4. A manifestação da autoridade coatora reconstrói cronologia precisa evidenciando que as decisões judiciais protetivas vigoraram por lapsos reduzidos (somados pouco mais de quatro meses ao longo de mais de quatro anos), sem que haja prova de que qualquer multa impugnada tenha sido aplicada dentro desses intervalos.
5. Ausente demonstração individualizada de cada penalidade, dos respectivos processos administrativos e das datas de aplicação, não há como reconhecer ilegalidade flagrante, sendo inadequada a via mandamental para presumir nulidades ou reconstruir fatos não comprovados.
6. As sanções decorreram de descumprimentos reiterados de determinações regulares do TCE/RN, amparadas na competência constitucional prevista no art. 71 da CF e na legislação estadual pertinente, não havendo demonstração de abuso, desvio de finalidade ou violação ao contraditório.
7. O controle judicial sobre atos dos Tribunais de Contas restringe-se à legalidade formal, não alcançando o mérito administrativo nem a conveniência da atuação fiscalizatória.
8. A pretensão deduzida exige reexame aprofundado de fatos e atos administrativos, incompatível com o rito célere do mandado de segurança, inexistindo direito líquido e certo a ser tutelado.
IV.
DISPOSITIVO
9. Segurança denegada, com a consequente revogação da liminar anteriormente concedida. Agravo interno prejudicado. Teses de julgamento:
1. O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo vedada dilação probatória.
2. Não demonstrado que as multas administrativas foram aplicadas em período coberto por decisão judicial, afasta-se a alegação de ilegalidade.
3. A atuação sancionatória do Tribunal de Contas fundamenta-se em competência constitucional e não pode ter seu mérito reavaliado pela via mandamental.
4. Inexistindo vício formal ou abuso evidente, impõe-se a denegação da segurança. _________ Dispositivo relevante citado: art. 72 do Regimento Interno; art. 1º da Lei 12.016/2009; art. 71 da Constituição Federal. (TJRN. MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL, 0807247-93.2025.8.20.0000, Des. AMAURY DE SOUZA MOURA SOBRINHO, Tribunal Pleno, JULGADO em 23/01/2026, PUBLICADO em 29/01/2026) (Grifos acrescidos). Quanto à suposta intempestividade do recurso administrativo, embora a tese da impetrante encontre fundamento na Lei nº 14.133/2021, a análise da aplicação intertemporal entre a nova lei e os atos administrativos praticados igualmente demanda apreciação mais detida, especialmente se o processo sancionador foi instaurado sob a égide da legislação anterior.
Oportuno observar que a contratação decorreu de procedimento regido pela Lei nº 8.666/1993, sendo juridicamente possível a manutenção desse regime jurídico até o término do contrato, nos termos dos arts. 191 e 193 da Lei nº 14.133/2021, que asseguram a ultratividade da legislação anterior para contratos firmados sob sua égide. Assim, a definição acerca da legislação aplicável ao prazo recursal também demanda análise contextual do procedimento administrativo, não sendo possível afirmar, de forma inequívoca, a existência de direito líquido e certo em favor da impetrante.
Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial da 10ª Procuradora de Justiça, conheço e denego a segurança. Em razão do julgamento do mérito, resta prejudicado o exame do agravo interno. É como voto. Desembargadora Maria de Lourdes Azevêdo Relatora Natal/RN, 18 de Maio de 2026.
