PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TERCEIRA CÂMARA CÍVEL Processo: APELAÇÃO CÍVEL - 0805655-84.2024.8.20.5129 Polo ativo TERRA TERRA IMOVEIS LTDA - ME Advogado(s): LAIRA ROBERTA SOUSA BRAGA, JOAO BATISTA MACHADO BARBOSA Polo passivo MUNICIPIO DE SAO GONCALO DO AMARANTE Advogado(s): Apelação Cível n. 0801490-17.2025.8.20.5110 Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO.
APELAÇÃO CÍVEL. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA (REURB). ALEGAÇÃO DE INÉRCIA ADMINISTRATIVA. EXISTÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO E
DECISÃO
EXPRESSA. IMPOSSIBILIDADE DE FRAGMENTAÇÃO PROCEDIMENTAL. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO ILÍCITA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta contra sentença que, nos autos de ação ordinária, julgou improcedente o pedido de obrigação de fazer consistente na instauração e processamento de regularização fundiária urbana (REURB-S) do “Loteamento Regomoleiro”, condenando a autora ao pagamento de custas e honorários advocatícios.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO HÁ 3 questões em discussão: (i) definir se houve inércia administrativa do Município quanto ao processamento do pedido de regularização fundiária; (ii) estabelecer se a apresentação de novo requerimento sob a égide da Lei nº 13.465/2017 impõe a instauração de procedimento administrativo autônomo; (iii) determinar se o Poder Judiciário pode compelir o Município a classificar o empreendimento como REURB-S e conduzir o procedimento administrativo.
III. RAZÕES DE DECIDIR O Município afasta a alegação de inércia ao demonstrar a instauração e regular tramitação do processo administrativo nº 1556/2015, com inspeções técnicas, parecer jurídico e decisão expressa sobre a regularização do loteamento. A existência de decisão administrativa prévia impede a reiteração de pedidos com idêntico objeto como forma de afastar efeitos de decisão desfavorável, vedando a fragmentação procedimental.
A Administração Pública exerce competência constitucional de ordenamento territorial, atuando dentro de critérios técnicos, o que descaracteriza omissão estatal quando há manifestação expressa. A Lei nº 13.465/2017 não impõe instauração de novo procedimento administrativo diante de requerimento superveniente com o mesmo objeto, admitindo a adequação normativa do processo já existente. O processamento da REURB insere-se na esfera de discricionariedade técnica do Poder Executivo, cabendo ao Judiciário apenas o controle de legalidade, sem interferência no mérito administrativo.
A classificação da modalidade de REURB compete exclusivamente ao Município, nos termos do art. 30 da Lei nº 13.465/2017, não podendo ser imposta judicialmente. A flexibilização de parâmetros urbanísticos constitui faculdade administrativa, não direito subjetivo do particular. A clandestinidade do loteamento não gera direito automático à regularização, exigindo análise técnica e observância da legislação urbanística e ambiental.
A prestação de serviços públicos e a cobrança de tributos não implicam reconhecimento de regularidade urbanística nem obrigam a regularização do empreendimento.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A existência de processo administrativo regularmente instaurado e decidido afasta a alegação de inércia administrativa. A reiteração de requerimento com idêntico objeto não obriga a Administração a instaurar novo procedimento autônomo. A condução e classificação da regularização fundiária urbana constituem competência técnica e discricionária do Município, insuscetível de substituição pelo Poder Judiciário, salvo ilegalidade.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos em que são partes as acima identificadas: Acordam os Desembargadores que integram a 3.ª Câmara Cível, deste egrégio Tribunal de Justiça, à unanimidade, sem opinamento do Ministério Público, em conhecer e desprover o recurso, nos termos do voto do relator.
RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta por TERRA & TERRA IMÓVEIS LTDA. contra sentença proferida pelo juízo da 3ª Vara da Comarca de São Gonçalo do Amarante/RN que, nos autos da ação ordinária, ajuizada em desfavor do MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO DO AMARANTE, julgou improcedente o pedido inicial , condenando-a ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios no percentual de 10% do valor atualizado da causa.
A apelante alega que ajuizou ação originária para obrigar o Município a processar pedido administrativo de regularização fundiária referente ao “Loteamento Regomoleiro”. Afirma que o imóvel, com área de 20.227 m², foi adquirido e registrado em 2003, ocasião em que houve parcelamento e venda de 69 lotes a população de baixa renda. Relata que “os primeiros lotes foram negociados em julho de 2003, pelo valor de apenas R$ 3.400,00”, destacando o perfil social dos adquirentes.
Discorre que após diversas tentativas administrativas, houve omissão do Município, pois o pedido formulado perante a SEHAB foi encaminhado à SEMURB, que permaneceu inerte por mais de 10 meses, circunstância que motivou o ajuizamento da ação judicial. Ressalta que protocolou novo requerimento administrativo em 19 de dezembro de 2018, sob a égide da Lei nº 13.465/2017, o qual não foi devidamente analisado.
Afirma que a sentença incorreu em erro ao considerar suficiente a existência de processo administrativo anterior nº 1556/2015, pois este não se confunde com o novo pedido, formulado sob regime jurídico diverso. Aduz que a sentença viola os arts. 30, 31 e 32 da Lei nº 13.465/2017, especialmente quanto ao dever do Município de processar o pedido e decidir no prazo legal, sob pena de caracterização de inércia administrativa.
Defende que o loteamento se enquadra como REURB-S, destacando o perfil socioeconômico dos ocupantes, o baixo valor dos imóveis, a existência de infraestrutura básica e a possibilidade de flexibilização de parâmetros urbanísticos. Ressalta que a Lei nº 13.465/2017 permite aos municípios dispensar exigências urbanísticas, argumento ignorado na sentença. Sustenta, ainda, que a classificação do loteamento como “clandestino” não impede a regularização, ao contrário, constitui hipótese típica de incidência da REURB.
Ressalta que o próprio Município se beneficiou da ocupação ao fornecer infraestrutura e cobrar tributos. Por fim, requer a reforma da sentença para “Compelir o Município de São Gonçalo do Amarante, ora Apelado, a instaurar e processar o pedido de Regularização Fundiária Urbana, na modalidade de Interesse Social (REURB-S), como formulado na petição inicial, referente ao “LOTEAMENTO REGOMOLEIRO”, seguindo-se todos os trâmites previstos na Lei nº 13.465/2017 e seu Decreto regulamentador, até a expedição da respectiva Certidão de Regularização Fundiária (CRF) sob pena de multa a ser estipulada por esta Corte.” Nas contrarrazões, o MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO DO AMARANTE rebate todos os argumentos recursais, negando a ocorrência de inércia administrativa na regulação do loteamento e pede o desprovimento do recurso.
A 12ª Procuradoria de Justiça deixa de opinar por ausência de interesse público.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos, conheço do recurso. A TERRA & TERRA IMÓVEIS LTDA. pretende reformar a sentença para julgar procedentes os pedidos da inicial para obrigar o Município de São Gonçalo do Amarante a instaurar e processar o pedido de Regularização Fundiária Urbana, na modalidade de Interesse Social (REURB-S), referente ao “LOTEAMENTO REGOMOLEIRO”, seguindo-se todos os trâmites previstos na Lei nº 13.465/2017 e seu Decreto regulamentador, até a expedição da respectiva Certidão de Regularização Fundiária (CRF) sob pena de multa a ser estipulada por esta Corte.
Razões não lhe assistem. O exame dos autos não conduz à conclusão de inércia do ente público municipal na regularização do loteamento Regomoleiro. Com efeito, restou inequivocamente demonstrado que o Município recorrido, a pedido da TERRA & TERRA IMÓVEIS LTDA. , instaurou em 2015, o procedimento administrativo nº 1556/2015 voltado à análise da regularização do referido loteamento. Apura-se que o requerimento tramitou regularmente, com a realização de inspeções técnicas, elaboração de relatórios de fiscalização, emissão de parecer jurídico e, ao final, prolação de decisão administrativa expressa que classificou o empreendimento como de interesse específico (REURB-E), além de apontar diversas inconformidades urbanísticas e impor condicionantes à sua regularização.
Tal circunstância é suficiente para afastar, de forma categórica, qualquer alegação de omissão estatal, uma vez que evidencia atuação administrativa concreta, contínua e pautada em critérios técnicos. Não se pode perder de vista que a noção jurídica de inércia administrativa pressupõe ausência de manifestação do Poder Público diante de provocação válida, o que não se verifica na hipótese em exame. Ao contrário, houve atuação efetiva da Administração, que exerceu sua competência constitucional de ordenamento territorial, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal.
A tentativa da apelante de atribuir autonomia jurídica a um suposto requerimento posterior não se sustenta. Isso porque a existência de procedimento administrativo previamente instaurado e já decidido impede que o administrado, por iniciativa unilateral, promova a fragmentação da atuação estatal, como se cada novo protocolo fosse capaz de inaugurar uma nova relação jurídica dissociada da anterior. Em verdade, o que se observa é a pretensão de afastar os efeitos de decisão administrativa desfavorável mediante a reiteração de pedidos com idêntico objeto, o que não encontra respaldo no ordenamento jurídico.
Cumpre destacar que a Administração Pública se rege pelo princípio da legalidade estrita, nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal, não estando obrigada a decidir de forma imediata ou automática, sobretudo em procedimentos complexos como a regularização fundiária urbana, que demanda análise técnica multidisciplinar (urbanística, ambiental e registral). A propósito, a Lei nº 13.465/2017 não estabelece prazo peremptório cujo descumprimento implique automática procedência judicial do pleito, mas sim diretrizes procedimentais a serem observadas pela Administração.
Assim, não se verifica omissão ilícita apta a ensejar intervenção judicial. A apelante afirma, ademais, que o requerimento formulado em 2018, sob a égide da Lei nº 13.465/2017, não se confunde com o processo anterior. Entretanto, tal distinção não possui o alcance pretendido. Isso porque o objeto material do pedido permanece idêntico, ou seja, a regularização do denominado “Loteamento Regomoleiro”.
A mera superveniência de novo diploma legal não tem o condão de impor à Administração a instauração de procedimento inteiramente novo, sobretudo quando já existente processo administrativo em curso versando sobre a mesma realidade fática. A Administração Pública pode, legitimamente, promover a adequação normativa do procedimento já instaurado, sem necessidade de duplicação de processos, em prestígio aos princípios da eficiência e da economicidade, previstos no art. 37, caput, da CF.
Admitir o contrário implicaria indevida fragmentação procedimental e potencial risco de decisões conflitantes. Quanto a alegação de violação dos arts 30, 31 e 32 da LeiI nº 13.465/2017 que trata do procedimento da REURB, convém transcrever o teor dos referidos dispositivos legais: “Art.
30. Compete ao Município classificar, caso a caso, a modalidade da Reurb.” “Art.
31. Instaurado o procedimento de Reurb, caberá ao Município analisar o requerimento e decidir sobre sua admissibilidade.” “Art.
32. Admitido o processamento da Reurb, o Município deverá promover os atos subsequentes previstos nesta Lei.” A interpretação sistemática desses dispositivos evidencia que a condução do procedimento é atribuição típica do Poder Executivo, inserida no âmbito da discricionariedade administrativa técnica. Não cabe ao Poder Judiciário substituir-se ao administrador para determinar o modo e o tempo de processamento de procedimentos administrativos complexos, salvo em hipóteses de manifesta ilegalidade ou omissão abusiva, o que não se verifica no caso concreto.
O controle jurisdicional limita-se à legalidade, não alcançando o mérito administrativo. Pontue-se que a apelante defende que o loteamento se enquadra como Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social - REURB-S. Todavia, tal enquadramento não pode ser reconhecido judicialmente de forma direta, pois, nos termos do art. 30 da Lei nº 13.465/2017, compete exclusivamente ao Município a classificação da modalidade de REURB, à vista de critérios técnicos e socioeconômicos.
Assim, a pretensão da apelante esbarra na vedação de ingerência do Judiciário na esfera de competência administrativa, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF). Quanto ao argumento de que a Lei possibilita a flexibilização dos parâmetros urbanísticos, de fato a Lei nº 13.465/2017 prevê a possibilidade de mitigação de parâmetros em hipóteses específicas. Todavia, trata-se de faculdade administrativa, a ser exercida mediante juízo técnico de conveniência e oportunidade, não se configurando direito subjetivo automático do particular.
Logo, não cabe ao Judiciário impor ao Município a adoção de critérios flexibilizados. Quanto ao argumento de que a natureza clandestina do Loteamento Rego Moleiro não impede a regularização, ainda que esta assertiva seja, em tese, correta, pois a REURB visa justamente regularizar núcleos informais, isso não implica direito subjetivo à regularização imediata. A clandestinidade do parcelamento, ao contrário, evidencia a necessidade de rigorosa análise técnica e jurídica, inclusive quanto à observância da legislação urbanística e ambiental vigente à época da implantação.
Portanto, não há como compelir a Administração a regularizar automaticamente o empreendimento. Em reforço de sua pretensão a recorrente invoca o caráter social do empreendimento e o baixo valor dos lotes, sucede que embora tais elementos sejam relevantes no âmbito da política pública de regularização fundiária, não têm o condão de afastar o devido processo administrativo nem de substituir a análise técnica exigida por lei.
A regularização fundiária não se opera por presunção de interesse social, mas mediante procedimento formal, com verificação de requisitos legais. Sobre ao argumento de que o Município se beneficiou da ocupação ao fornecer infraestrutura e cobrar tributos, tal argumento não procede. A prestação de serviços públicos e a cobrança de tributos decorrem do poder-dever estatal e não implicam reconhecimento tácito de regularidade urbanística ou obrigação de regularizar o parcelamento, sendo que a cobrança de IPTU não convalida irregularidades urbanísticas.
A pretensão recursal, na realidade, busca substituir a atuação administrativa por decisão judicial, o que não se admite no Estado Democrático de Direito.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida, majorando o percentual dos honorários advocatícios para 15% do valor atualizado da causa. É como voto Desembargador Amílcar Maia Relator Natal/RN, 22 de Abril de 2026.
