ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, PREFEITO DO MUNICÍPIO DE DOUTOR SEVERIANO/RN
Advogado
ANAXAGORAS VIANA DE LIMA FERNANDES (OAB 10172/RN)
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TRIBUNAL PLENO Processo: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 0806253-75.2019.8.20.0000 Polo ativo MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE Advogado(s): Polo passivo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE DOUTOR SEVERIANO/RN e outros Advogado(s): ANAXAGORAS VIANA DE LIMA FERNANDES
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZOU DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO À ENTIDADE RELIGIOSA SEM PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL CONFIGURADAS. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 23, 24, CAPUT, E 26, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação interposta em face de norma municipal que autorizou ao Chefe do Executivo a doação de imóvel público.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Saber se é válida lei municipal que permitiu a doação de imóvel sem prévia licitação.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A lei contestada extrapola a competência suplementar municipal porque invade a competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação.
4. De acordo com a Constituição Estadual, a doação de imóvel público sem prévio procedimento licitatório só é permitida quando a donatária for pessoa jurídica de direito público interno ou entidade de sua administração indireta, realidade não evidenciada no caso.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE
5. Pedido inicial julgado procedente. Tese de julgamento: “É formal e materialmente inconstitucional lei municipal que, invadindo competência da União para legislar sobre normas gerais licitatórias, autoriza a doação de imóvel público sem prévia licitação a pessoas diversas daquelas excepcionalmente previstas na Constituição Estadual.” Dispositivos relevantes citados: CE, , 24, caput, e 26, caput; , , “b”.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1419333 AgR, Relator Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 03/07/2023 – TJRN: ADI0801210-89.2021.8.20.0000, Rel. Des. Amaury Moura Sobrinho, Tribunal Pleno, j. 08/04/2022; ADI 0805308-20.2021.8.20.0000, Rel. Des. João Rebouças Tribunal Pleno, j. 21/02/2022.
ACÓRDÃO
Acordam os Desembargadores que integram o Pleno deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, julgar procedente o pedido inicial para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º e, por arrastamento, do art. 2º, ambos da Lei nº 490/2017 do Município de Doutor Severiano/RN, nos termos do voto da Relatora.
RELATÓRIO
O Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte ajuizou a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 1º da Lei nº 490/2017 do Município de Doutor Severiano/RN. Sustentou (Id 4157399) que a Lei, ao autorizar a doação de imóvel público sem prévia licitação, padece de inconstitucionalidade formal por violação à competência suplementar legislativa municipal prevista no art. 24 da Constituição Estadual, e também material por evidente violação aos arts. 23, parágrafo único, e 26, caput, da Constituição Estadual (princípios da impessoalidade e moralidade).
Notificados, o presidente da Câmara de Vereadores, o Prefeito e o Procurador-Geral do Estado não se manifestaram, conforme certidões (Id’s 9861122 e 12097340). Decisão (Id 12814805) determinando a suspensão do feito em face da pendência de julgamento da ADI 927 no Supremo Tribunal Federal. O requerente peticionou (Id 36350377) informando que o Excelso Pretório julgou prejudicada a ADI 927 e solicitando o julgamento da causa.
É o que importa relatar.
VOTO
Busca o requerente a declaração de inconstitucionalidade (formal e material) do art. 1º da Lei nº 490/2017 do Município de Doutor Severiano/RN, do seguinte teor: Art. 1º - Fica o Prefeito Municipal autorizado a fazer doação do imóvel situado à rua Padre Tertuliano, lateral da Igreja de Santa Luzia, aonde funcionou provisoriamente a sede de administração do Município – Prefeitura. §1º - A doação de que trata esta Lei, não terá ônus para a Donatária, e sua imissão na posse do imóvel, se dará na data da efetivação da Escritura no Cartório Único de Doutor Severiano. §2º - Para validação do ato, fica o Prefeito Municipal, autorizado a assinar a Escritura de Doação, em caráter irrevogãvel, conjuntamente com o representante da Igreja ou Diocese de Santa Luzia. §3º - A Donatária terá livre convencimento para dar ao imóvel doado o destino que melhor lhe aprouver, sem necessidade de consulta ao Município Doador.
A norma municipal estaria em descompasso com as seguintes regras (parâmetros de controle) da Constituição Estadual: Art.
23. A alienação, a qualquer título, de quaisquer espécies de bens dos Municípios, depende de prévia autorização legislativa e licitação. Parágrafo único. É dispensada a licitação quando o adquirente for pessoa jurídica de direito público interno ou entidade de sua administração indireta. Art.
24. Os Municípios exercem, no seu peculiar interesse, todas as competências não reservadas à União ou ao Estado. […] Art.
26. A administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios, obedece aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, observando-se: […] No caso, resta induvidosa a inconstitucionalidade formal da norma impugnada por extrapolar a competência suplementar municipal (art. 24, caput, da CE) na medida em que cria hipótese de doação de imóvel público não previsto na legislação de regência, invadindo, com isso, a competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de todas as esferas federativas (art. 22, XXVII, da CF).
E no exercício desta competência, a União determinou o seguinte na Lei nº 14.133/2021: Art.
76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de: a) dação em pagamento; b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “g” e “h” deste inciso; c) permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso; d) investidura; e) venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera de governo; f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública; g) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis comerciais de âmbito local, com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e destinados a programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública; h) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1º do art. 6º da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; i) legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública competentes; j) legitimação fundiária e legitimação de posse de que trata a Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017; […] Ora, as regras entabuladas na Lei de Licitação são consideradas normas gerais, daí evidente, repito, a invasão de competência da União no caso ora em analise.
Nesse sentido, destaco doutrina de MARÇAL JUSTEN FILHO (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 18ª ed. São Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 382): “São normas gerais aquelas que dispõem sobre a contratação direta e sem licitação, tal como as normas pertinentes à formalização e ao regime jurídico dos contratos e atos administrativos. Assim cabe aos Estados, Distrito Federal e Municípios a autonomia para dispor sobre doação de seus bens.
Mas o regime jurídico da doação, as hipóteses de contratação direta (sem licitação) e as regras de forma da contratação seguem o disposto nas normas gerais editadas pela União”. Sobre a temática o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL decidiu (com destaque não original):
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DOAÇÃO E PERMUTA DE BENS IMÓVEIS. LEI MUNICIPAL QUE PREVÊ NOVA HIPÓTESE DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. MODULAÇÃO DE EFEITOS. NÃO CABIMENTO.
1. Agravo interno contra decisão monocrática que deu parcial provimento ao recurso extraordinário interposto pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, para declarar a inconstitucionalidade do comando normativo previsto no inciso I do art. 107 da Lei Orgânica do Município de Araras/SP, no ponto em que previa hipótese de dispensa de licitação nos casos de doação e permuta de bens imóveis.
2. O Supremo Tribunal Federal já manifestou, de forma reiterada, ser vedada aos demais entes federados a criação de hipóteses de dispensa de licitação diversas das previstas na legislação federal, julgando inconstitucionais leis municipais nesse sentido. Precedentes.
3. Incabível a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade por ausência de preenchimento dos requisitos legais (art. 27 da Lei nº 9.868/1999).
4. Agravo interno a que se nega provimento. (RE 1419333 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 03-07-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 18-07-2023 PUBLIC 19-07-2023) Vislumbro também configurada a inconstitucionalidade material, pois o art. 23 da Constituição Estadual veda a doação de imóvel público sem autorização legislativa e prévio procedimento licitatório, exceto quando o adquirente for pessoa jurídica de direito público interno ou entidade de sua administração indireta, realidade não evidenciada no presente caso.
Não bastasse isso, a lei impugnada transgride, ainda, os princípios da moralidade e impessoalidade (art. 26, caput, da CE), porquanto beneficia determinados particulares em detrimento dos demais administrados, sem qualquer critério objetivo de escolha. Inclusive, esta CORTE POTIGUAR já decidiu pela inconstitucionalidade em casos assemelhados, consoante julgados que evidencio:
EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 631/2009 EDITADA PELO MUNICÍPIO DE CERRO CORÁ. DOAÇÃO DE BENS PÚBLICOS A PARTICULAR SEM OBSERVÂNCIA DAS FORMALIDADES LEGAIS. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO E INTERESSE PÚBLICO NÃO CARACTERIZADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR IMPOSSIBILIDADE DO MUNICÍPIO DISPOR SOBRE ESPÉCIE DE DISPENSA DE LICITAÇÃO NÃO PREVISTA NA LEI FEDERAL E INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL POR OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E MATERIALIDADE.
PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0801210-89.2021.8.20.0000, Des. AMAURY DE SOUZA MOURA SOBRINHO, Tribunal Pleno, JULGADO em 08/04/2022)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.º 550/2016, EDITADA PELO MUNICÍPIO DE AFONSO BEZERRA. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE QUE SEJA FEITA POR MEIO DE LEI ESPECÍFICA. INTELIGÊNCIA E EM ATENÇÃO AO INTERESSE PÚBLICO. DOAÇÃO QUE NÃO ATENDE AOS PRESSUPOSTOS LEGAIS. VEDAÇÃO CONTIDA NO 26, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL VERIFICADA. PROCEDÊNCIA DO PLEITO INICIAL COM A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO DIPLOMA LEGAL IMPUGNADO.
PRECEDENTES. (DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0805308-20.2021.8.20.0000, Des. JOÃO REBOUÇAS, Tribunal Pleno, JULGADO em 21/02/2022) A procedência do pedido da ação acarretará, por ausência de coerência jurídica, na inconstitucionalidade por arrastamento do art. 2º da referida norma (Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, operando seus efeitos de propriedade, a partir da formalização da Escritura).
Diante do exposto, julgo procedente o pedido inicial, declarando a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 490/2017 do Município de Doutor Severiano/RN e, por arrastamento, do remanescente art. 2º. É como voto. Desembargadora Berenice Capuxú Relatora Natal/RN, 13 de Abril de 2026.
Órgão
Gab. Desª. Berenice Capuxú no Pleno
Classe
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Destinatários
ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, PREFEITO DO MUNICÍPIO DE DOUTOR SEVERIANO/RN, PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE DOUTOR SEVERIANO/RN
Advogado
ANAXAGORAS VIANA DE LIMA FERNANDES (OAB 10172/RN)
Poder Judiciário do Rio Grande do Norte Por ordem do Relator/Revisor, este processo, de número 0806253-75.2019.8.20.0000, foi pautado para a Sessão VIRTUAL (Votação Exclusivamente PJe) do dia 13-04-2026 às 08:00, a ser realizada no Plenário Virtual (NÃO videoconferência). Caso o processo elencado para a presente pauta não seja julgado na data aprazada acima, fica automaticamente reaprazado para a sessão ulterior.
No caso de se tratar de sessão por videoconferência, verificar o link de ingresso no endereço http://plenariovirtual.tjrn.jus.br/ e consultar o respectivo órgão julgador colegiado. Natal, 27 de março de 2026.
