PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE SEGUNDA CÂMARA CÍVEL Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO - 0806594-57.2026.8.20.0000 Polo ativo FRANCISCO SOARES DE LIMA JUNIOR Advogado(s): BRUNO MACEDO DANTAS Polo passivo ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE Advogado(s):
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO.
ACÓRDÃO
DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. EXECUÇÃO FISCAL CORRELATA. TUTELA DE URGÊNCIA INDEFERIDA NA ORIGEM. CONTROLE JURISDICIONAL RESTRITO À LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE CITAÇÃO EDITALÍCIA PREMATURA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE DE EXAURIMENTO DOS MEIOS RAZOÁVEIS DE LOCALIZAÇÃO DO INTERESSADO. ALEGAÇÃO DE ERRO DE FATO NA APURAÇÃO DO DANO AO ERÁRIO. DOCUMENTOS INDICATIVOS DE DEVOLUÇÃO DE VALOR SUPERIOR AO MONTANTE DA CONDENAÇÃO ADMINISTRATIVA.
PLAUSIBILIDADE SUFICIENTE EM COGNIÇÃO MAIS AMPLA QUE A LIMINAR RECURSAL. EXECUÇÃO FISCAL EM CURSO. RISCO DE CONSTRIÇÃO PATRIMONIAL. TUTELA PROVISÓRIA DEFERIDA SEM DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO
ACÓRDÃO
ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DOS ATOS EXECUTIVOS ATÉ MELHOR INSTRUÇÃO DA AÇÃO ANULATÓRIA OU ULTERIOR DELIBERAÇÃO DO JUÍZO DE ORIGEM. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de instrumento interposto contra decisão interlocutória que, nos autos de ação anulatória de ato administrativo, indeferiu tutela de urgência destinada a suspender os efeitos do Acórdão n. 295/2017 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte e da execução fiscal n. 0873503-50.2025.8.20.5001. O agravante sustenta a nulidade do processo administrativo por citação editalícia prematura, sem esgotamento dos meios razoáveis de localização pessoal, bem como a existência de erro de fato e de cálculo na apuração do suposto dano ao erário, diante da alegada devolução de R$ 185.649,54 à EMPROTUR, valor superior à condenação administrativa de R$ 177.769,54.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. HÁ três questões em discussão: (i) definir se a alegação de citação por edital prematura no processo administrativo perante o Tribunal de Contas apresenta plausibilidade suficiente para justificar tutela de urgência; (ii) estabelecer se a alegação de erro de fato na apuração do dano ao erário, fundada em suposta devolução de valores, autoriza controle jurisdicional sem caracterizar indevida revisão do mérito administrativo; e (iii) determinar se a execução fiscal fundada no acórdão administrativo impugnado deve ser suspensa, ou ter suspensos os atos constritivos dela decorrentes, até melhor instrução da ação anulatória.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O indeferimento anterior de pedido liminar no agravo de instrumento não impede o provimento do recurso no julgamento de mérito, pois a decisão liminar decorre de cognição sumária, enquanto o julgamento colegiado permite exame mais amplo das razões recursais, dos documentos e do desenvolvimento processual.
4. O Poder Judiciário não substitui o Tribunal de Contas no exame técnico das contas públicas nem revisa, de forma ampla e irrestrita, o mérito administrativo de suas deliberações, mas controla vícios de legalidade, irregularidades formais, observância do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, além de eventual erro de fato ou falsa premissa fática.
5. A citação por edital constitui modalidade ficta e excepcional de comunicação processual, admissível apenas quando demonstrado o prévio esgotamento dos meios razoáveis de localização do interessado.
6. A alegação de que o Tribunal de Contas adotou a citação por edital após tentativas postais frustradas, sem demonstrar diligências mais amplas de localização, apresenta plausibilidade jurídica e se relaciona diretamente à validade formal do procedimento administrativo que originou o título executivo.
7. A controvérsia sobre a regularidade da citação editalícia não se resolve apenas pela existência de tentativas postais anteriores, pois importa verificar se foram efetivamente esgotados os meios razoáveis de localização antes da adoção da comunicação ficta.
8. A alegação de erro de fato na apuração do dano ao erário não configura, em tese, reexame do mérito administrativo, mas verificação da correspondência entre a base objetiva da condenação e os documentos existentes, especialmente diante da afirmação de devolução de quantia superior ao valor apontado como prejuízo.
9. A existência de requerimento de prova pericial contábil na origem confirma que a controvérsia demanda instrução adequada para apurar se houve restituição de recursos vinculados ao Convênio n. 024/2009, qual o valor restituído e se subsiste prejuízo patrimonial correspondente à condenação.
10. A execução fiscal em curso gera perigo de dano, pois pode acarretar bloqueio de ativos financeiros, penhora de bens ou outros atos de constrição patrimonial antes da verificação judicial da regularidade formal e material do título executivo.
11. A suspensão da execução fiscal ou dos atos constritivos dela decorrentes não causa prejuízo irreversível ao ente público, pois tem natureza provisória e reversível, não extingue a execução, não cancela o crédito, não desconstitui o acórdão administrativo e não reconhece definitivamente a inexistência do débito.
12. A tutela de urgência preserva a utilidade da ação anulatória, resguarda o agravante contra constrição patrimonial fundada em título seriamente controvertido e mantém a possibilidade de cobrança futura pelo ente público caso confirmada a higidez do título.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE 13 Recurso conhecido e provido. Tese de julgamento:
1. O Poder Judiciário pode controlar vícios de legalidade, irregularidades formais, ofensa ao contraditório e à ampla defesa e erro de fato em atos de Tribunal de Contas, sem substituir a Corte de Contas no exame do mérito administrativo.
2. A citação por edital em processo administrativo sancionador ou ressarcitório é medida excepcional e exige demonstração do esgotamento prévio dos meios razoáveis de localização do interessado.
3. A alegação plausível de erro de fato na apuração do dano ao erário, especialmente quando fundada em suposta devolução de valores, autoriza a suspensão provisória da execução fiscal até adequada instrução da ação anulatória.
4. A existência de execução fiscal em curso, associada à plausibilidade de vício formal e material na formação do título, caracteriza perigo de dano suficiente para justificar a suspensão dos atos constritivos. Dispositivos relevantes citados: CF, art. 5º, LIV e
LV. Jurisprudência relevante citada: Não há precedentes especificamente citados no voto.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima nominadas. Acordam os Desembargadores que integram a Segunda Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça, em Turma, por unanimidade de votos, em dissonância com a Sétima Procuradoria de Justiça, conhecer do agravo de instrumento e dar-lhe provimento, nos termos do voto do relator, parte integrante deste acórdão.
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto por FRANCISCO SOARES DE LIMA JÚNIOR contra decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 2ª Vara Fiscal e Tributária da Comarca de Natal/RN, que, nos autos da ação anulatória de ato administrativo n. 0807876-65.2026.8.20.5001 ajuizada em desfavor do ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, indeferiu o pedido de tutela de urgência formulado com o objetivo de suspender os efeitos do Acórdão n. 295/2017 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte e da execução fiscal n. 0873503-50.2025.8.20.5001.
Nas razões recursais, o agravante alegou, em síntese, que a decisão agravada incorreu em equívoco ao afastar a presença da probabilidade do direito, ao fundamento de inexistência de violação ao direito de defesa, bem como ao concluir pela impossibilidade de revisão do mérito administrativo. Afirmou que a controvérsia não versava sobre reexame de conveniência ou oportunidade do ato emanado pelo Tribunal de Contas, mas sobre vícios de legalidade e erro de fato aptos a comprometer a validade do título executivo oriundo do processo administrativo.
Aduziu que o processo administrativo que resultou em sua condenação perante o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte estaria maculado por nulidade insanável, em razão da prematura realização de citação por edital, sem o esgotamento prévio dos meios razoáveis para sua localização pessoal. Asseverou que as tentativas de citação frustradas, com anotações de mudança de endereço e ausência do destinatário, não autorizariam, por si sós, a adoção imediata da modalidade ficta, circunstância que teria acarretado ofensa ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.
Sustentou, ainda, a existência de erro de cálculo e de erro de fato na apuração do suposto dano ao erário, ao argumento de que a condenação administrativa no valor de R$ 177.769,54 (cento e setenta e sete mil, setecentos e sessenta e nove reais e cinquenta e quatro centavos) desconsiderou documentação que demonstraria a devolução do saldo não utilizado do convênio, acrescido dos rendimentos de aplicação financeira, no total de R$ 185.649,54 (cento e oitenta e cinco mil, seiscentos e quarenta e nove reais e cinquenta e quatro centavos), à EMPROTUR.
Argumentou que tal circunstância afastaria a existência de prejuízo real aos cofres públicos, tornando indevida a cobrança veiculada na execução fiscal correlata, além de configurar enriquecimento sem causa do Estado. Afirmou, também, que o precedente invocado na decisão recorrida, atinente à vedação de revisão judicial do mérito administrativo, não se aplicaria ao caso concreto, porquanto a insurgência recursal estaria fundada em ilegalidades formais e em premissa fática supostamente equivocada adotada pelo Tribunal de Contas, e não em mera discordância quanto ao conteúdo técnico da deliberação administrativa.
Nessa linha, defendeu a possibilidade de controle jurisdicional voltado à correção de vícios de legalidade e de erro de fato. No tocante ao perigo de dano, alegou que a urgência decorreria da tramitação da execução fiscal n. 0873503-50.2025.8.20.5001, já com citação efetivada, o que revelaria risco iminente de constrição patrimonial, mediante bloqueio de ativos financeiros ou penhora de bens, com potencial comprometimento de sua subsistência e de seu patrimônio.
Defendeu, por isso, a presença concomitante da probabilidade do direito e do risco de dano grave ou de difícil reparação, de modo a justificar a concessão da tutela recursal. Ao final, requereu a concessão de efeito suspensivo ativo, para suspender a eficácia da decisão agravada e, por consequência, suspender a execução fiscal n. 0873503-50.2025.8.20.5001 e os efeitos do Acórdão n. 295/2017 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte até o julgamento final da ação anulatória, bem como pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso, para que fosse reformada a decisão agravada e deferida a tutela de urgência postulada na origem.
Decisão de indeferimento do pedido de atribuição de efeito suspensivo ao agravo de instrumento (Id 37867676). Sem contrarrazões, conforme certidão de Id 39208871. Instada a se pronunciar, a Sétima Procuradoria de Justiça deixou de opinar no feito por não ser hipótese de intervenção do Ministério Público (Id 39289333).
É o relatório.
VOTO
Conheço do recurso. Conforme relatado, a parte recorrente pugnou pelo provimento do agravo de instrumento, a fim de que seja reformada a decisão agravada e deferida a tutela de urgência postulada na origem, com a suspensão da execução fiscal fundada no Acórdão n. 295/2017 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte. Inicialmente, cumpre registrar que o indeferimento anterior do pedido liminar por este relator não impede o provimento do agravo de instrumento no julgamento de mérito.
A decisão liminar proferida no agravo de instrumento foi fundada em cognição sumária, própria do momento inicial do recurso, no qual se exige demonstração imediata e segura da probabilidade de provimento e do risco de dano grave ou de difícil reparação. O julgamento colegiado do agravo, por sua vez, autoriza a análise da controvérsia em cognição mais ampla, de acordo com a integralidade das razões recursais, dos documentos que instruem o instrumento e do desenvolvimento processual posterior, sem que eventual conclusão diversa represente contradição com o exame perfunctório anteriormente realizado.
Essa distinção é relevante no caso concreto, pois a própria controvérsia devolvida a este Tribunal envolve matéria que não se esgota na leitura isolada da decisão agravada, exigindo ponderação mais detida acerca da natureza das teses deduzidas pela parte agravante, da extensão do controle jurisdicional sobre atos administrativos do Tribunal de Contas, da regularidade da comunicação processual realizada na esfera administrativa e da alegada existência de erro de fato na apuração do prejuízo ao erário.
No caso dos autos, o recurso impugnou decisão que indeferiu tutela de urgência em ação anulatória de ato administrativo ajuizada com o objetivo de discutir a validade do Acórdão n. 295/2017 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, bem como a execução fiscal dele decorrente. A decisão de origem concluiu, em síntese, que não estaria demonstrada a probabilidade do direito, seja porque a citação por edital teria observado a legislação de regência do Tribunal de Contas, seja porque a alegação de erro material na apuração do dano importaria indevida incursão no mérito administrativo.
Com a devida vênia, em cognição mais ampla que aquela exercida na análise liminar do recurso, entende-se que há elementos suficientes para justificar o deferimento da tutela provisória, ao menos para suspender a exigibilidade prática do título na execução fiscal correlata, sem declaração imediata de nulidade do acórdão administrativo. É certo que o Poder Judiciário não pode substituir o Tribunal de Contas no exame técnico das contas públicas, nem rever, de forma ampla e irrestrita, o mérito administrativo das deliberações proferidas no exercício das competências constitucionais daquela Corte.
Todavia, essa limitação não afasta o controle jurisdicional dos vícios de legalidade, das irregularidades formais, da observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, nem impede a verificação de eventual erro de fato ou falsa premissa fática apta a comprometer a validade do ato administrativo. O controle judicial, nesses casos, não se confunde com reexame da conveniência, oportunidade ou discricionariedade técnica do Tribunal de Contas.
Ao contrário, cuida-se de verificar se o procedimento administrativo respeitou garantias mínimas de participação do interessado e se a condenação administrativa se apoiou em premissas fáticas minimamente compatíveis com os elementos documentais disponíveis. Sob esse enfoque, a tese recursal acerca da citação por edital apresenta plausibilidade suficiente para justificar a preservação da utilidade da ação anulatória.
A citação por edital, por constituir modalidade ficta de comunicação, deve ser compreendida como medida excepcional, somente admitida quando demonstrado o prévio esgotamento dos meios razoáveis de localização do interessado. Essa exigência decorre diretamente dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previstos no art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal, os quais também incidem sobre os processos administrativos sancionadores ou ressarcitórios.
No caso concreto, o agravante sustentou que o Tribunal de Contas teria realizado tentativas de citação pessoal frustradas, com retornos indicativos de mudança de endereço ou ausência do destinatário, e, em seguida, teria adotado a citação por edital sem demonstrar diligências mais amplas de localização. A decisão agravada considerou, em juízo inicial, que a comunicação editalícia foi adotada após as tentativas permitidas pela legislação aplicável ao Tribunal de Contas.
Porém, a controvérsia não parece poder ser resolvida, de modo definitivo, apenas pela constatação de que houve tentativas postais anteriores. A questão juridicamente relevante consiste em saber se, diante das informações disponíveis no processo administrativo, foram efetivamente esgotados os meios razoáveis de localização do interessado antes da adoção da citação ficta, especialmente porque a revelia no processo administrativo teria contribuído para a formação do título posteriormente executado.
Não se está, neste momento, afirmando a nulidade do processo administrativo. O que se reconhece é que a alegação de citação editalícia prematura não é desprovida de plausibilidade e se relaciona diretamente à validade formal do procedimento que originou o título executivo. Essa plausibilidade é reforçada pelo fato de a própria parte autora, no curso da ação anulatória, ter requerido a expedição de ofício ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte para que fossem informados os sistemas, bancos de dados, cadastros ou ferramentas de pesquisa consultados antes da citação por edital, bem como as diligências concretas realizadas para localização do demandante antes da decretação de sua revelia.
Tal requerimento probatório evidencia que a controvérsia não se resume a inconformismo genérico com o resultado do julgamento administrativo, mas envolve a apuração objetiva da regularidade das comunicações processuais realizadas no âmbito da Corte de Contas. Também se mostra relevante a alegação de erro de fato na apuração do dano ao erário. Segundo o agravante, a condenação administrativa teria sido fixada no valor de R$ 177.769,54 (cento e setenta e sete mil, setecentos e sessenta e nove reais e cinquenta e quatro centavos), ao passo que haveria documentos indicativos da devolução do montante de R$ 185.649,54 (cento e oitenta e cinco mil, seiscentos e quarenta e nove reais e cinquenta e quatro centavos), correspondente ao saldo não utilizado do convênio, acrescido de rendimentos de aplicação financeira.
A alegação, se confirmada, possui aptidão para interferir diretamente na existência ou na extensão do dano patrimonial que embasou a condenação administrativa. Não se trata, nessa perspectiva, de reavaliar o mérito administrativo do julgamento das contas, mas de verificar se a decisão administrativa teria se apoiado em premissa fática incompleta ou equivocada, consistente na desconsideração de valores eventualmente restituídos ao erário.
A revisão de mérito administrativo implicaria substituir a apreciação técnica da Corte de Contas por outro juízo valorativo do Poder Judiciário. A apuração de erro de fato, por outro lado, limita-se a verificar se a base objetiva da condenação corresponde, ou não, aos documentos existentes, especialmente quando há alegação de devolução de quantia superior ao próprio valor apontado como prejuízo. Essa matéria, inclusive, foi objeto de requerimento de prova pericial contábil na origem, com quesitos voltados a apurar se os documentos constantes do Processo Administrativo n. 012015/2015 demonstram a restituição de recursos vinculados ao Convênio n. 024/2009, qual foi o valor efetivamente restituído, se tal valor é inferior, igual ou superior ao montante de R$ 177.769,54 (cento e setenta e sete mil, setecentos e sessenta e nove reais e cinquenta e quatro centavos) e se subsiste prejuízo patrimonial correspondente ao valor da condenação.
A existência de requerimento de prova técnica, nesses termos, confirma que a controvérsia reclama instrução adequada e que a execução fiscal, caso prossiga sem qualquer limitação, pode produzir efeitos patrimoniais relevantes antes da verificação judicial das premissas fáticas que sustentam o título. O deferimento da tutela de urgência, nesse contexto, não antecipa o mérito da ação anulatória, bem como não declara a nulidade do Acórdão n. 295/2017 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte.
A medida apenas preserva a utilidade do processo principal, impedindo que a execução fiscal fundada em título seriamente controvertido produza constrições patrimoniais potencialmente gravosas antes da adequada instrução da demanda anulatória. O perigo de dano, por sua vez, decorre da própria existência da execução fiscal n. 0873503-50.2025.8.20.5001, ajuizada para cobrança do crédito oriundo do acórdão administrativo impugnado.
A execução fiscal possui mecanismos de constrição patrimonial que podem atingir ativos financeiros e bens do executado, com evidente repercussão sobre sua esfera jurídica e patrimonial. Embora a simples existência de execução fiscal não autorize, automaticamente, a suspensão de sua tramitação, no caso concreto ela se soma à plausibilidade das alegações de vício formal na citação administrativa e de possível erro de fato na formação do crédito.
A conjugação desses elementos revela risco ao resultado útil da ação anulatória, pois caso a execução fiscal prossiga regularmente, poderá haver bloqueio de valores, penhora de bens ou outros atos de constrição antes que o Juízo a quo examine, com a profundidade necessária, se o título executivo foi formado mediante procedimento regular e se o alegado dano ao erário subsiste diante dos documentos de devolução apresentados.
Por outro lado, a suspensão da execução fiscal ou dos atos constritivos dela decorrentes não causa prejuízo irreversível ao ente público. A medida possui natureza provisória e reversível, podendo ser reavaliada após a instrução probatória, especialmente depois da obtenção das informações junto ao Tribunal de Contas ou da realização de eventual perícia contábil. Além disso, a suspensão ora deferida não implica extinção da execução fiscal, cancelamento do crédito, desconstituição do acórdão administrativo ou reconhecimento definitivo de inexistência de débito.
Trata-se de providência cautelar voltada a impedir atos executivos enquanto pendente controvérsia relevante sobre a validade formal e material do título. Não se mostra adequado, neste momento, declarar a nulidade do acórdão do Tribunal de Contas ou suspender, de forma ampla e definitiva, todos os seus efeitos até o trânsito em julgado da ação anulatória. Contudo, mostra-se juridicamente cabível reformar a decisão agravada para deferir tutela de urgência destinada a suspender a execução fiscal, ou ao menos os atos constritivos dela decorrentes em relação ao agravante, até melhor instrução da ação anulatória ou ulterior deliberação fundamentada.
Esse encaminhamento respeita a competência constitucional do Tribunal de Contas, preserva a possibilidade de cobrança futura pelo ente público, caso confirmada a higidez do título, e, ao mesmo tempo, resguarda o agravante contra constrição patrimonial fundada em crédito cuja formação apresenta controvérsia relevante. Assim, em cognição própria do julgamento deste agravo de instrumento, verifica-se a presença dos requisitos necessários ao deferimento da tutela de urgência, pois a probabilidade do direito decorre da plausibilidade das alegações de vício na citação editalícia e de possível erro de fato na apuração do dano ao erário, enquanto o perigo de dano resulta da execução fiscal em curso e do risco de constrição patrimonial.
À vista do exposto, conheço do agravo de instrumento e dou-lhe provimento, para reformar a decisão agravada e deferir a tutela de urgência postulada na origem, determinando a suspensão da execução fiscal n. 0873503-50.2025.8.20.5001, ou dos atos constritivos dela decorrentes em relação ao agravante, até melhor instrução da ação anulatória n. 0807876-65.2026.8.20.5001 ou ulterior deliberação fundamentada do Juízo a quo, sem prejuízo do regular prosseguimento da instrução processual e sem declaração, neste momento, de nulidade do Acórdão n. 295/2017 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte.
Por fim, dou por prequestionados todos os dispositivos indicados pelo recorrente nas razões recursais, registrando que se considera manifestamente procrastinatória a interposição de embargos declaratórios com intuito nítido de rediscutir o decisum, nos termos do art. 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil. É como voto. Juiz Convocado Roberto Guedes Relator 7 Natal/RN, 20 de Julho de 2026.
