PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE SEGUNDA CÂMARA CÍVEL Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO - 0808069-82.2025.8.20.0000 Polo ativo MARCOS INACIO ADVOCACIA - EPP Advogado(s): MARCOS ANTONIO INACIO DA SILVA Polo passivo MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE e outros Advogado(s):
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. EXISTÊNCIA DE PROCURADORIA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE SINGULARIDADE E INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que deferiu liminar em ação civil pública proposta pelo Ministério Público estadual, suspendendo contrato administrativo celebrado por inexigibilidade de licitação entre o Município de Maxaranguape e escritório de advocacia para prestação de serviços jurídicos.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A controvérsia consiste em determinar: (i) a competência da Justiça Estadual e a legitimidade do Ministério Público para propor a ação; e (ii) a validade da contratação direta de escritório de advocacia diante da existência de corpo jurídico próprio no Município e da não comprovação da singularidade do serviço contratado.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Rejeitam-se as preliminares suscitadas, pois a demanda trata da validade de contratação administrativa, matéria de competência da Justiça Estadual, e o Ministério Público possui legitimidade para propor ação civil pública visando à tutela do patrimônio público.
4. A contratação direta de serviços advocatícios por inexigibilidade de licitação exige demonstração da singularidade do serviço e da notória especialização do contratado, requisitos não evidenciados no caso concreto.
5. A existência de procuradores nomeados pelo Município, sem comprovação de incapacidade técnica, afasta a excepcionalidade da contratação direta.
6. Precedentes do STJ exigem justificativa objetiva quanto à inviabilidade de competição, sob pena de nulidade da contratação.
IV.
DISPOSITIVO
7. Conhecido e desprovido o recurso. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, II, e 132; Lei nº 14.133/2021, art.
74. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp nº 2.163.038/RS, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14.08.2023; STJ, AREsp nº 1.507.099/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 17.12.2019.
ACÓRDÃO
Acordam os Desembargadores que integram a Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, em Turma, à unanimidade de votos, em consonância com o parecer ministerial, conhecer e desprover o recurso, nos termos do voto da Relatora.
RELATÓRIO
Trata-se de Agravo de Instrumento (Id. 31069152), com pedido de efeito suspensivo, interposto por Marcos Inácio Advogados, por seu advogado, em face da decisão (Id. 31069156) proferida pelo Juízo de Direito da 1ª Vara da Comarca de Extremoz/RN, que, nos autos da ação civil pública (proc. nº 0800231-25.2025.8.20.5162) ajuizada pelo Ministério Publico do Estado do Rio Grande do Norte, deferiu o pedido liminar, determinando “a suspensão imediata do Contrato n.º 039/2024 e quaisquer pagamentos advindos da prestação de serviços advocatícios firmada entre o Município de Maxaranguape e o escritório MARCOS INÁCIO ADVOGADOS”.
Aduz em suas razões, preliminar de incompetência da justiça comum estadual por se tratar de recursos de complementação do FUNDEB pela União Federal; e a ausência de legitimidade do Ministério Público Estatual para ajuizar a presente ação. No mérito, destaca que a decisão agravada desconsiderou a notória especialização do escritório de advocacia e a inviabilidade de competição, elementos que justificaram a contratação por inexigibilidade de licitação.
Pugnou pela aplicabilidade do Tema nº 309 do STF. Enfatiza que a suspensão do referido contrato gerará prejuízos irreparáveis ao Agravante e ao Município de Maxaranguape/RN: “A interrupção abrupta da execução contratual compromete diretamente a condução do processo que está sendo realizada pela equipe jurídica especializada da banca de advogados agravante, afetando diretamente a busca pela regularidade da gestão orçamentária e também o cumprimento de metas constitucionais de investimento mínimo em educação pela União, afrontando, assim, os princípios da continuidade do serviço público, da eficiência administrativa e da proteção ao interesse público primário.” Ao final, requer a suspensão dos efeitos da decisão agravada.
No mérito, pugna que seja dado provimento ao recurso. Preparo pago (Id. 31069158 e 31069159). Tutela indeferida (Id. 31093530). Contrarrazões pelo desprovimento do recurso (Id. 31514759). Com vistas dos autos, a 7ª Procuradora de Justiça, Dra. Iadya Gama Maio, opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso (Id. 31784834).
É o relatório.
VOTO
O presente recurso é cabível, tempestivo e foi instruído com os documentos indispensáveis, preenchendo assim os requisitos de admissibilidade. Quanto as preliminares de incompetência da justiça comum estadual e da ausência de legitimidade do Parquet para ingressar com a presente ação civil pública, rejeito-as. Primeiro, não se está discutindo no juízo natural a matéria FUNDEB, ao contrário, se analisa a validade ou não do contrato de prestação de serviços advocatícios, segundo, o Ministério Público pode e deve ingressar com ação civil pública na defesa dos interesses coletivos que gerem danos ao erário.
Vencidas tais questões, passo ao mérito do recurso. Em análise dos autos, observo que, apesar da existência de previsão legal na Lei nº 14.133/21 acerca da inexigibilidade de licitação quando inviável a competição para os casos de serviços técnicos profissionais especializados, necessário se observar a excepcionalidade da contratação em referência e, como no caso dos autos, a possibilidade de o quadro funcional do ente público exercer o serviço que se pretende contratar.
Com feito, constato que restou especificado na decisão recorrida que (Id. 31069156): “A contratação determinava as responsabilidades do contratado de (ID 141163896 - p. 9), entre elas:
I. executar dentro da melhor técnica e qualidade os serviços necessários à realização do objeto deste contrato conforme especificações do Termo de Referência e de sua Proposta, com os recursos necessários ao perfeito cumprimento das cláusulas contratuais;
II. utilizar profissional habilitado e com conhecimentos específicos dos serviços a serem executados, de conformidade com as normas e determinações em vigor;
III. responsabilizar-se pelo acompanhamento de processos e elaboração de defesa junto às Cortes de Contas, Ministério Público e demais órgãos, envolvendo eventuais questionamentos decorrentes da presente contratação, desde que o contratante comunique previamente o contratado as notificações recebidas, com antecedência mínima de 5 (cinco) dias úteis contados do prazo final para apresentação da defesa.
Diante disso, cumpre salientar que, embora alguns municípios não disponham de Procuradores concursados, todos possuem, ao menos, um Procurador-Geral em cargo de livre nomeação. Relativamente ao Município de Maxaranguape, contata-se que apresenta 5 (cinco) procuradores nomeados. Assim sendo, ao caso, constata-se que, além de não ter ficado comprovado o impedimento ou a impossibilidade da Procuradoria do Município em exercer a defesa do Município, inexiste justificativa técnica para contratação de escritório, através de inexigibilidade de licitação, para propositura da referida ação, a qual a própria estrutura jurídica da prefeitura poderia ter feito.
Ainda, em sendo, de fato, necessário, outro escritório de advocacia, escolhido através de licitação, poderia ter proposto a ação, a exemplo do escritório Monteiro e Monteiro Advogados Associados contratado pelo Município de São José de Mipibu, aqui no RN, o que comprova que há competitividade e o município deveria ter deflagado o procedimento licitatório. Não há previsão, na CF/88, da obrigatoriedade de o Município criar procuradorias municipais, conforme se infere do art. 132.
Mas, por decorrência lógica e óbvia, se o Município institui a referida procuradoria, é porque necessita dos referidos serviços e esta é a responsável, a partir da sua criação, por representar e assessorar o Ente Público em todos os seus atos. O entendimento acima, entre outros pontos, é semelhante ao que decidiu o STF na ADI 6.331/PE, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 09/04/2024 (Info 1131) que, “feita a opção municipal pela criação de um corpo próprio de procuradores, a realização de concurso público é a única forma constitucionalmente possível de provimento desses cargos (art. 37, II, CF/88), ressalvadas as situações excepcionais em que também à União, aos estados e ao Distrito Federal se possibilita a contratação de advogados externos” De fato, o Município de Maxaranguape possui corpo jurídico próprio, situação que, por si só, não é capaz de inviabilizar a contratação de advogado externo, sobretudo quando comprovado que os seus procuradores não detém a experiência necessária para o trabalho de recuperação de crédito.
Contudo, não obstante tal questão, certa é a necessidade de observância do disposto no art. 74, da Lei nº 14.133/21, no que tange à inviabilidade de competição, exatamente pela singularidade do serviço que se pretende contratar. Sobre esse fato, pelo menos neste instante de análise sumária, não se extrai do caderno processual a sua configuração, o que, conforme previsão legal, é imprescindível para amparar a inexigibilidade levada a efeito pelo Município em referência nos autos.
Nessa linha, destaco os seguintes julgados do STJ. Confira-se: “ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. SERVIÇOS DE ADVOCACIA. CONTRATAÇÃO. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. SINGULARIDADE. REQUISITO. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO.
ACÓRDÃO
RECORRIDO DE ACORDO COM A ORIENTAÇÃO DO STJ. REEXAME DO CONJUNTO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Esta Corte Superior de Justiça compreende "serem imprescindíveis à contratação de advogado com inexigibilidade de licitação os requisitos da singularidade do serviço e da inviabilidade da competição" (AgInt no AREsp 975.565/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 28/9/2020, DJe de 30/9/2020).
2. Hipótese em que a Corte de origem concluiu que, "dada a precariedade do processo administrativo, que não analisou a singularidade do serviço, a impossibilidade de competição, inexistindo qualquer justificativa a motivar a contratação do escritório de Fernanda Goerck, mostra-se nula a contratação" (fl. 61).
3. A reversão do julgado na forma pretendida, considerando o contexto fático delineado nas instâncias ordinárias, demandaria o inevitável revolvimento das provas, a atrair o óbice da Súmula 7/STJ.
4. Agravo interno a que se nega provimento.” (AgInt no AREsp n. 2.163.038/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/8/2023, DJe de 18/8/2023). (destaques acrescidos) “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIOS DE ADVOCACIA POR MUNICÍPIO. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO.
NOTÓRIA ESPECIALIDADE E SINGULARIDADE DO SERVIÇO. REQUISITOS NÃO CONFIGURADOS.
I - Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa cumulada com pedido liminar de indisponibilidade de bens proposta pelo Ministério Público do Estado de Goiás, na qual alegou que o ex-Prefeito do município, atendendo à solicitação formulada pelo, à época, Secretário Municipal de Administração e Planejamento, contratou diretamente duas sociedades de advogados mediante declaração de inexigibilidade de licitação, com intuito de obter a prestação de serviços jurídicos.
Contudo, não estavam presentes os requisitos que justificariam a inexigibilidade do procedimento licitatório, ficando evidente que o único interesse nas contratações foi de cunho pessoal. Por sentença, julgaram-se improcedentes os pedidos. O Parquet interpôs, então, recurso de apelação, o qual foi, por unanimidade, improvido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás. Contra o acórdão, opôs embargos de declaração, os quais foram rejeitados.
Inconformado, interpôs recurso especial, no qual sustentou violação dos arts. 13, II, III e V, e 25, II, §§ 1° e 2°, da Lei n. 8.666/93, bem como do art. 34, VI, da Lei n. 8.906/94 e, subsidiariamente, do art. 1.022, II, do Código de Processo Civil. Em juízo de admissibilidade, o recurso foi inadmitido pelo Tribunal de origem, com base no enunciado da Súmula n. 7/STJ. Sobreveio, por fim, a interposição de agravo, a fim de possibilitar a subida do recurso especial.
II - De início, impende destacar que, no presente caso, a discussão em torno da alegação de violação dos arts. 13, II, III e V, e 25, II, §§ 1° e 2°, da Lei n. 8.666/93, bem como do art. 34, VI, da Lei n. 8.906/94 diz respeito à interpretação dada pela Corte de origem aos requisitos necessários para a contratação de escritórios de advocacia pela administração pública mediante inexigibilidade de licitação, não havendo, então, que se falar em necessidade de reexame dos fatos e das provas para a análise do recurso, mas sim em revaloração jurídica da premissa fática contida no acórdão.
Inaplicabilidade da Súmula n. 7/STJ.
III - A jurisprudência mais atual de ambas as Turmas que compõem a Seção de Direito Público do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que "a contratação de serviços advocatícios pelos entes públicos submete-se, via de regra, ao processo licitatório, salvo comprovação das exceções legais, ou seja, quando for o caso de serviço de natureza singular a ser realizado por profissional com notória especialização" (EREsp 1.192.186/PR, Rel.
Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, julgado em 26/6/2019, DJe 1º/8/2019).
IV - A natureza singular do serviço, nas palavras de Marçal Justen Filho, "Caracteriza-se como uma situação anômala, incomum, impossível de ser enfrentada satisfatoriamente por qualquer profissional 'especializado'. Envolve os casos que demandam mais do que a especialização, pois apresentam complexidades que impedem obtenção de solução satisfatória a partir da contratação de qualquer profissional (ainda que especializado)." (JUSTEN FILHO, Marçal.
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019.
3. ed. em e-book baseada na
18. ed. impressa). A notória especialização jurídica, por sua vez, é "aquela de caráter absolutamente extraordinário e incontestável, que fala por si. É posição excepcional, que põe o profissional no ápice de sua carreira e do reconhecimento, espontâneo, no mundo do Direito, mesmo que regional, seja pela longa e profunda dedicação a um tema, seja pela publicação de obras e exercício da atividade docente em instituições de prestígio.
A especialidade do serviço técnico está associada à singularidade, envolvendo serviço específico que reclame conhecimento peculiar do seu executor e ausência de outros profissionais capacitados no mercado, daí decorrendo a inviabilidade da competição." (REsp 448.442/MS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 24/9/2010).
V - As balizas adotadas pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás estão distantes do posicionamento desta Corte sobre a questão. O Tribunal adotou a errônea premissa de que o exercício da advocacia, em razão de sua natureza intelectual, por si só, consiste em uma atividade técnica de conhecimento específico que torna impossível a concorrência. Assim agindo, deu incorreta qualificação jurídica ao requisito da singularidade do serviço, por vislumbrar singularidade em atividades rotineiras e comuns do município, as quais poderiam ser satisfatoriamente executadas por qualquer profissional do direito, bem como deixou de evidenciar a mestria jurídica extraordinária dos contratados.
Ademais, descabido utilizar como critério para fundamentar a inexigibilidade a alegada confiança da Administração, já que as contratações devem ser feitas exclusivamente com base no interesse público, o qual não admite preferências de qualquer natureza, muito menos as pessoais. E mais descabidas ainda são as afirmações de que não houve dano ao erário porque o valor do contrato se mostrou razoável e o serviço foi efetivamente prestado, haja vista que é pacífico o entendimento de que frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa).
VI - Ausentes, portanto, os requisitos da singularidade do serviço e da notória especialização, razão porque a contratação dos recorridos se configurou ilegal e se amolda aos atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 10, VIII, e 11, I, da Lei n. 8.429/92.
VII - Recurso de agravo conhecido para conhecer e dar provimento ao recurso especial, reconhecendo o cometimento dos atos de improbidade dispostos nos arts. 10, VIII, e 11, I, da Lei n. 8.429/92, remetendo os autos à origem para a fixação das correspondentes sanções.” (AREsp n. 1.507.099/GO, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 17/12/2019, DJe de 19/12/2019). (destaques acrescidos)
Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial, conheço e nego provimento ao recurso. É como voto. Desembargadora Berenice Capuxú Relatora Natal/RN, 7 de Julho de 2025.
