0809602-76.2025.8.20.0000

4. A Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC possui generalidade, abstração e autonomia normativa, pois disciplina infrações cometidas por apenados e interfere diretamente no regime jurídico da execução penal.

5. A competência legislativa concorrente em matéria de direito penitenciário autoriza os Estados apenas a suplementarem normas gerais editadas pela União, sendo vedada a edição de normas incompatíveis com a legislação federal.

6. A Lei nº 7.210/1984 estabelece como dever do condenado a obediência ao servidor e o cumprimento das ordens recebidas, tipificando a inobservância desses deveres como falta grave.

7. O ato normativo impugnado promove requalificação jurídica da infração disciplinar ao atribuir natureza média à conduta considerada falta grave pela Lei de Execução Penal, conferindo tratamento mais brando do que o previsto pela norma geral federal.

8. A inexistência de lacuna normativa impede o exercício da competência suplementar pelo Estado, pois a União já disciplinou integralmente a matéria relativa às faltas graves no âmbito da execução penal.

9. A edição de portaria administrativa em sentido contrário à legislação federal configura usurpação da competência da União para estabelecer normas gerais em matéria penitenciária e caracteriza vício formal de inconstitucionalidade.

10. A modulação dos efeitos da decisão mostra-se necessária para preservar a segurança jurídica e as situações consolidadas sob a égide da norma declarada inconstitucional, evitando agravamento retroativo da situação dos custodiados.

IV.

DISPOSITIVO

E TESE 11 Pedido procedente. Tese de julgamento:

1. Atos infralegais dotados de generalidade, abstração e autonomia normativa submetem-se ao controle concentrado de constitucionalidade.

2. Os Estados não podem, no exercício da competência suplementar em matéria de direito penitenciário, flexibilizar ou contrariar normas gerais estabelecidas pela União.

3. A reclassificação, por ato infralegal estadual, de conduta tipificada como falta grave pela Lei de Execução Penal configura usurpação da competência legislativa da União e vício formal de inconstitucionalidade.

4. A declaração de inconstitucionalidade de norma disciplinar penitenciária admite modulação de efeitos para preservar a segurança jurídica e as situações jurídicas consolidadas. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 24, I e § 2º; Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, art. 20, I e § 1º; Lei nº 7.210/1984, arts. 39, II e V, e 50, VI; Lei nº 9.868/1999, art.

27. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 6754/TO, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 28.06.2021, publ. 13.07.2021; TJRN, ADI nº 0800202-38.2025.8.20.0000, Rel. Des. Ricardo Procópio Bandeira de Melo, Tribunal Pleno, j. 05.09.2025, publ. 10.09.2025. A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima identificadas, acordam os Desembargadores que integram o Tribunal Pleno desta Egrégia Corte de Justiça, à unanimidade de votos, em conhecer e julgar procedente a presente Ação Direta, nos termos do voto da Relatora, parte integrante deste. R E L A T Ó R I O Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça, nos termos do artigo 71, § 2º, da Constituição Estadual, visando a declaração de inconstitucionalidade do art. 74, XI, da Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC, que institui o Regimento Interno Único dos Estabelecimentos Prisionais do Estado do Rio Grande do Norte.

Em suas razões iniciais, o Ministério Público Estadual discorre, a princípio, acerca do cabimento da presente ação, asseverando que o ato normativo impugnado extrapola seu papel regulamentador, “(…) e, revestindo-se de generalidade e abstração, invade o campo reservado à lei, consubstanciando ato normativo autônomo”. Alega, adiante, que o art. 74, inciso XI, da Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC classifica como falta média do apenado o descumprimento ou desconsideração de ato de servidor ou ordem recebida, em desconformidade com os arts. 39, II e V, e 50, VI, da Lei de Execução Penal, que tipifica conduta equivalente como falta grave.

Defende que “(…) embora o Estado possa editar normas gerais que versem acerca de direito penitenciário, estas não podem se contrapor aos parâmetros estabelecidos pela União”, de modo que “(…) o exercício da competência suplementar para a edição de normas gerais pressupõe um vazio legislativo não preenchido pela União – o que não se verifica na hipótese ora em apreço”. Sustenta que, desse modo, a norma estadual incorre em inconstitucionalidade formal, por contrariar o disposto no art. 20, I e § 1º, da Constituição Estadual, extrapolando, segundo afirma, os limites da competência suplementar, invadindo a esfera de competência da União para edição de normas gerais em matéria de direito penitenciário.

Requer, assim, que seja julgada procedente a demanda, “(….) declarando-se, in abstracto, a inconstitucionalidade formal do art. 74, XI, da Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC, por violação ao art. 20, I e § 1º, da Constituição Estadual”. Trouxe aos autos os documentos elencados do ID Num. 31566655 ao ID Num. 31566655. Em informações prestadas pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte (ID Num. 32853232), o Presidente da Casa Legislativa esclarece que não participou da elaboração do ato normativo questionado e que não há elementos que permitam manifestação quanto ao mérito da norma impugnada.

A Governadora do Estado do RN, por sua vez, suscitou, preliminarmente, a inadequação da via eleita, afirmando não ser cabível o controle de constitucionalidade em face de decreto regulamentar de lei estadual. No mérito, assevera que a “(…) Portaria foca em "recriminar ou desconsiderar ato legal", cujo cerne envolve uma ação de contestação à validade ou à legitimidade de uma decisão ou ação administrativa já tomada ou em curso, que pode ou não envolver uma desobediência direta.

É uma forma específica de insubordinação que afeta a autoridade e a execução das rotinas administrativas, mas que o legislador estadual compreendeu não possuir a mesma gravidade das faltas tipificadas na LEP”. Conclui que não se verifica violação à Constituição Estadual Subsidiariamente, pede pela modulação dos efeitos de eventual declaração de inconstitucionalidade, postergando-se a eficácia temporal do decisum para, no mínimo, 24 meses posteriores ao trânsito em julgado, bem assim considerar válidas as penalidades aplicadas com base no art. 74, XI, da Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC (ID Num. 33175252).

A Procuradoria-Geral do Estado, em manifestação de ID 33411667, ratifica as informações prestadas pela Governadora do Estado. Por fim, o Ministério Público apresentou manifestação final (Id. 33689315), reiterando os fundamentos da inicial e requerendo o acolhimento dos pedidos formulados.

É o relatório. V O T O

I – DA PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA, SUSCITADA PELA GOVERNADORA DO ESTADO: Inicialmente, cumpre analisar o cabimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, tendo em vista que o ato impugnado consiste em portaria administrativa Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC), o que, em regra, poderia afastar a via do controle concentrado, conforme sustentado nas informações prestadas pelas autoridades requeridas.

De fato, é cediço que atos meramente regulamentares, destituídos de autonomia normativa, não se submetem ao controle concentrado de constitucionalidade. No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que é admissível a fiscalização concentrada de constitucionalidade quando o ato infralegal, a despeito de sua roupagem formal, ostenta conteúdo materialmente normativo, dotado de generalidade, abstração e autonomia, extrapolando os limites do poder regulamentar e inovando na ordem jurídica.

Veja-se (com destaques acrescidos): “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. PORTARIAS 831 DE 2001 E 80 DE 2006 DO DETRAN DO ESTADO DO TOCANTINS. PROFISSÃO DE DESPACHANTE DE TRÂNSITO. CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA. USURPAÇÃO COMPETÊNCIA DA UNIÃO. CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL. VÍCIO DE INICIATIVA. ART. 22, XVI, DA CRFB. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PRECEDENTES.

1. As Portarias 831/2001 e 80/2006 do DETRAN-TO revelam suficiente generalidade, abstração e independência normativa para permitir a fiscalização abstrata de sua constitucionalidade. Precedente. Ação conhecida.

2. A jurisprudência pacífica desta Corte consolidou-se no sentido de que é de competência privativa da União legislar sobre condições para o exercício de atividade profissional, nos termos do art. 22, XVI, da Constituição Federal. Precedentes.

3. Ação direta conhecida e pedido julgado procedente, declarando a inconstitucionalidade formal das Portarias 831/2001 e 80/2006, ambas do Departamento Estadual de Trânsito de Tocantins”. (STF - ADI: 6754 TO, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 28/06/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 13/07/2021) Nesse sentido, admite-se o controle abstrato de atos como resoluções, portarias e instruções normativas quando esses se qualificam como verdadeiros atos normativos autônomos, circunstância que os aproxima, sob o prisma material, das leis em sentido formal.

In casu, verifica-se que a Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC, ao instituir o Regimento Interno Único dos Estabelecimentos Prisionais do Estado do Rio Grande do Norte, não se limita a veicular normas de organização administrativa interna, mas, ao revés, estabelece disciplina geral e abstrata acerca das infrações cometidas por apenados, com repercussão direta no regime jurídico da execução penal. Por sua vez, depreende-se que o dispositivo impugnado (art. 74,

XI) define e classifica infrações disciplinares, interferindo diretamente na esfera jurídica dos custodiados, o que revela inequívoca carga normativa autônoma que ultrapassa os limites do poder regulamentar e inova no ordenamento jurídico ao estabelecer disciplina própria e distinta daquela prevista na legislação federal, assumindo, assim, feição de verdadeiro ato normativo primário. Dessa forma, reconhece-se o cabimento da presente ação direta, devendo ser rejeitada a preliminar sob enfoque.

M É R I T O Uma vez preenchidos os seus requisitos formais, conheço da ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo representante do Ministério Público Estadual, passando ao seu exame meritório. Cinge-se a controvérsia à verificação da compatibilidade constitucional do art. 74, XI, da Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC, que, ao instituir o Regimento Interno Único dos Estabelecimentos Prisionais do Estado do Rio Grande do Norte, classifica como falta disciplinar de natureza média a conduta consistente em “recriminar ou desconsiderar ato legal de agente da administração da unidade respectiva”.

Alega o Autor, consoante relatado, que o referido dispositivo normativo incorre em inconstitucionalidade formal, por violação à repartição constitucional de competências legislativas, na medida em que disciplina matéria já exaustivamente regulada por norma geral federal, qual seja, a Lei nº 7.210/1984 (Lei de Execução Penal). Do exame do caderno processual, constata-se que assiste razão ao Requerente.

Nos termos do art. 24, inciso I, da Constituição da República, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito penitenciário, cabendo à União estabelecer normas gerais, e aos Estados exercer competência suplementar, nos limites traçados pelo § 2º do referido dispositivo. No mesmo sentido, dispõe o art. 20, inciso I, e § 1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte.

Com efeito, a sistemática da competência legislativa concorrente pressupõe a harmonização normativa entre os entes federativos, de modo que a atuação dos Estados-membros deve ocorrer em caráter complementar, sendo vedada a edição de normas que contrariem ou desvirtuem as diretrizes estabelecidas pela legislação federal. No caso em exame, constata-se que a Lei de Execução Penal estabelece, de forma clara e expressa, os deveres do condenado (art. 39), dentre os quais se destacam a obediência ao servidor (inciso

II) e a execução das ordens recebidas (inciso V). Por sua vez, o art. 50, inciso VI, da mesma lei, dispõe que configura falta grave a inobservância dos referidos deveres. Dessa forma, a conduta consistente em desconsiderar ou descumprir ordem legal emanada de agente da administração penitenciária encontra-se inequivocamente subsumida ao conceito de falta grave, conforme tipificação legal expressa. Não obstante, o ato normativo impugnado, ao classificar tal conduta como falta de natureza média, promove verdadeira requalificação jurídica da infração disciplinar, conferindo-lhe tratamento mais brando do que aquele previsto na legislação federal.

Tal proceder não se insere no âmbito da competência suplementar dos Estados, porquanto não se trata de regulamentação de lacuna normativa, mas sim de afronta direta à norma geral federal, que já disciplinou de forma exaustiva a matéria. Insta ressaltar que a competência suplementar pressupõe a existência de espaço normativo residual, o que não se verifica na hipótese, em que a União, por meio da Lei de Execução Penal, já definiu de modo completo o regime jurídico das faltas graves, inclusive quanto à conduta ora examinada.

Por conseguinte, depreende-se que o Estado do Rio Grande do Norte, por intermédio de ato infralegal, usurpou a competência da União para estabelecer normas gerais em matéria de direito penitenciário, incorrendo em vício formal de inconstitucionalidade. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que, no âmbito da competência legislativa concorrente, é vedado aos entes federados editar normas que contrariem ou flexibilizem o conteúdo das normas gerais estabelecidas pela União, sob pena de ofensa ao pacto federativo e ao princípio da hierarquia normativa.

De igual modo, esta Corte de Justiça assim já se pronunciou (com destaques acrescidos): “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL N. 10.161/2017 E PORTARIA Nº 160/2022-GADIR DO DETRAN DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. REGULAMENTAÇÃO DA PROFISSÃO DE DESPACHANTE DE TRÂNSITO. CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA APENAS QUANTO À PORTARIA Nº 160/2022. LEI ESTADUAL N. 10.161/2017 JÁ DECLARADA INCONSTITUCIONAL PELO STF NO JULGAMENTO DA ADI Nº 6740/RN.

COISA JULGADA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO. CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL. ART. 22, XVI, DA CRFB. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PRECEDENTES.

1. Considerando que, no julgamento da ADI nº 6740/RN, o Supremo Tribunal Federal já havia declarado a inconstitucionalidade formal da Lei Estadual nº 10.161/2017, com trânsito em julgado em 07/12/2022, antes da propositura da presente ADI estadual, impõe-se o não conhecimento da ação quanto ao pedido de declaração de inconstitucionalidade de tal norma pela existência de coisa julgada.

2. A Portaria n. 160/2022-GADIR-DETRAN/RN possui suficiente generalidade, abstração e independência normativa para permitir a fiscalização abstrata de sua constitucionalidade, justificando-se como parâmetro as normas do art. 18, caput, e art. 19, I, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte.

3. A portaria impugnada viola a jurisprudência pacífica do STF, que já reconheceu que portarias de DETRAN de outros Estados, com semelhante conteúdo, violam a Competência privativa da União legislar sobre condições para o exercício de atividade profissional, nos termos do art. 22, XVI, da Constituição Federal.

4. Ação direta parcialmente conhecida e pedido julgado procedente, declarando a inconstitucionalidade formal da Portaria n. 160/2022-GADIR-DETRAN/RN”. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0800202-38.2025.8.20.0000, Des. RICARDO PROCOPIO BANDEIRA DE MELO, Tribunal Pleno, JULGADO em 05/09/2025, PUBLICADO em 10/09/2025) Ademais, a circunstância de o ato impugnado revestir-se da forma de portaria administrativa agrava a inconstitucionalidade, na medida em que sequer se trata de lei em sentido formal, mas de ato infralegal que, indevidamente, inova na ordem jurídica e contraria legislação federal.

Nesse contexto, resta evidenciado que o art. 74, XI, da Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC padece de inconstitucionalidade formal por vício de competência, ao disciplinar matéria reservada à norma geral federal em sentido diverso do estabelecido pela Lei de Execução Penal, em evidente afronta ao disposto no art. 20, inciso I, e § 1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte. Ante todo o exposto, julgo procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade do art. 74, XI, da Portaria nº 072/2011/GS-SEJUC.

No que tange aos efeitos do decisum, impõe-se a sua modulação, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99. De fato, a atribuição de efeitos retroativos ao presente julgado implicaria, em tese, a revisão de situações jurídicas consolidadas, com potencial agravamento da situação dos custodiados, o que se mostra incompatível com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, além de afrontar a vedação de retroatividade de norma mais gravosa em matéria sancionatória.

Diante desse contexto, mostra-se adequada a modulação dos efeitos, para que a decisão produza efeitos ex nunc, a partir da publicação do acórdão, preservando-se as situações jurídicas consolidadas sob a égide da norma ora declarada inconstitucional. É como voto. Natal, data registrada no sistema. Desembargadora Maria de Lourdes Azevêdo Relatora Natal/RN, 1 de Junho de 2026.

Órgão

Gab. Des. Lourdes de Azevedo no Pleno

Classe

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Destinatários

ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

Advogado

RENATO MORAIS GUERRA (OAB 13016/RN)

Órgão

Gab. Des. Lourdes de Azevedo no Pleno

Classe

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Destinatário

ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE