Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
SENTENÇA
apelante: não há recibo de recebimento subscrito pelo demandado e a testemunha Ronaldo Venâncio não afirmou que os ofícios foram entregues diretamente a ele. 6. A testemunha Pedro Avelino Neto, então Procurador Municipal, foi categórico ao afirmar que não houve, da parte do Chefe do Executivo, qualquer ordem para obstar respostas, e que a gestão era pautada pela transparência. Esse depoimento, embora relativizado pela sentença, constitui dado probatório relevante que reforça a ausência de determinação intencional de sonegar informações. 7. De um universo estimado de aproximadamente 400 requerimentos anuais, apenas cerca de 34 deixaram de ser respondidos — o equivalente a 8,5% do total. A existência de um fluxo de respostas, ainda que deficiente, é incompatível com a tese de negação dolosa e sistemática de publicidade aos atos oficiais. 8. O fato de o gestor subsequente ter promovido a organização dos fluxos internos para o atendimento tempestivo dos expedientes indica que a omissão verificada decorreu de carência estrutural e organizacional, e não de recusa deliberada em prestar informações. A desorganização administrativa não se confunde com a desonestidade que a lei de improbidade visa combater. 9. A presunção de dolo a partir da omissão reiterada, método adotado pela sentença recorrida, não se coaduna com o sistema normativo vigente, que veda a responsabilização do administrador inábil pelas sanções previstas na Lei nº 8.429/1992. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Recurso provido para reformar integralmente a sentença e julgar improcedente a pretensão autoral, com a consequente absolvição do apelante de todos os pedidos formulados na inicial. Tese de julgamento: A omissão reiterada de gestor público em responder a requerimentos de informação formulados pelo Poder Legislativo não configura, por si só, o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, IV, da Lei nº 8.429/1992, quando ausente a prova do dolo específico — consistente na vontade livre e consciente de negar publicidade aos atos oficiais —, sendo insuficiente, para tanto, a mera presunção de dolo extraída da voluntariedade da conduta omissiva. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, § 2º, e 11, IV; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199; TJRN, AC nº 0100320-04.2013.8.20.0153, Rel. Des. Vivaldo Pinheiro, 3ª Câmara Cível, j. 15.05.2025, publ. 16.05.2025. ACÓRDÃO Acordam os Desembargadores que integram a 1ª Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça, em Turma, à unanimidade de votos, em conhecer e dar provimento à Apelação Cível, nos termos do voto do Relator, parte integrante deste. RELATÓRIO
Intimação - PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL Processo: APELAÇÃO CÍVEL - 0102015-44.2016.8.20.0102 Polo ativo ANTONIO MARCOS DE ABREU PEIXOTO Advogado(s): LEONARDO DIAS DE ALMEIDA Polo passivo MPRN - 02ª Promotoria Ceará-Mirim e outros Advogado(s): Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO EM RESPONDER REQUERIMENTOS DA CÂMARA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por Antônio Marcos de Abreu Peixoto contra sentença do Juízo da 2ª Vara da Comarca de Ceará-Mirim que, nos autos de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, julgou procedente a pretensão autoral para reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa consistente em negar publicidade aos atos oficiais (art. 11, IV, da Lei nº 8.429/1992), condenando o demandado à proibição de contratar com o poder público pelo prazo de 3 anos e ao pagamento de multa civil equivalente a 8 vezes a remuneração percebida no cargo de Prefeito Municipal no ano de 2011. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a omissão reiterada do então Prefeito Municipal de Ceará-Mirim/RN em responder a requerimentos de informação formulados pela Câmara Municipal nos anos de 2010 e 2011 configura o ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, IV, da Lei nº 8.429/1992, à luz da exigência de dolo específico introduzida pela Lei nº 14.230/2021 e da vinculação ao Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1199, fixou que a caracterização dos atos de improbidade administrativa exige a demonstração do elemento subjetivo doloso, sendo a Lei nº 14.230/2021 — que suprimiu a modalidade culposa — aplicável aos atos praticados na vigência do texto anterior ainda não objeto de condenação definitiva. 4. Exige-se, para a tipificação da improbidade administrativa, a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, nos termos do § 2º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992.
Trata-se de dolo específico — qualificado pela deliberada intenção de lesar o erário, locupletar-se ilicitamente ou afrontar, de modo consciente e intencional, os princípios da administração pública —, e não do mero dolo genérico. 5. A prova dos autos não demonstra, de modo direto, robusto e inequívoco, que os requerimentos legislativos chegaram ao conhecimento pessoal do
Trata-se de Apelação Cível interposta por ANTÔNIO MARCOS DE ABREU PEIXOTO contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Ceará-Mirim que, nos autos da Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 0102015-44.2016.8.20.0102, ajuizada em seu desfavor pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, julgou procedente a pretensão autoral para reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa consistente em negar publicidade aos atos oficiais (art. 11, IV, da Lei nº 8.429/1992), condenando o demandado à proibição de contratar com o poder público pelo prazo de 3 anos e ao pagamento de multa civil equivalente a 8 vezes a remuneração percebida no cargo de Prefeito no ano de 2011, acrescida de atualização monetária e juros de mora de 1% ao mês. Em suas razões (Id 31486431), o apelante explica que a questão jurídica posta a exame diz respeito à ausência dos requisitos legais para a configuração do ato de improbidade administrativa que lhe foi imputado, notadamente à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, com enfoque na exigência de dolo específico e má-fé como pressupostos indispensáveis à condenação. Sustenta que a sentença se equivocou ao reconhecer o dolo, pois a mera omissão reiterada não configura, por si só, o dolo específico ou a má-fé exigidos pela lei. Aduz que o dolo, no âmbito da improbidade, pressupõe vontade livre e consciente de praticar conduta ilícita qualificada pela desonestidade e pela intenção vil, não podendo ser presumido a partir de falhas administrativas. Argumenta que a má-fé exige prova robusta e irrefutável, inexistente nos autos: a testemunha Pedro Avelino Neto declarou expressamente que não houve ordem do Chefe do Executivo para obstar respostas e que a gestão era pautada pela transparência; Ronaldo Venâncio confirmou o envio dos ofícios ao gabinete, mas sem assinatura de recebimento pelo apelante; e Júlio Cesar Soares Câmara apontou a dificuldade de controle do grande volume de requerimentos na época, sem sistema adequado. Acrescenta que, de um universo de mais de 400 requerimentos anuais, apenas uma pequena quantidade deixou de ser respondida, o que afasta a conclusão dolosa. Argui, ademais, a inadequação típica da conduta ao art. 11, IV, da LIA, sustentando que o dispositivo se dirige à negação de publicidade de atos produzidos pelo próprio Poder Executivo (leis, decretos, portarias, contratos), não à omissão em responder requerimentos do Poder Legislativo. Salienta que a violação da obrigação prevista nos arts. 12, XI, e 39, XV, da Lei Orgânica Municipal pode configurar infração político-administrativa, mas não se amolda ao tipo de improbidade em questão. Invoca a vedação à interpretação extensiva dos tipos de improbidade, reforçada pela Lei nº 14.230/2021. Alega, ainda, que a omissão configuraria, no máximo, erro grosseiro ou falha administrativa decorrente de desorganização — não dolo —, reiterando que a persistência de uma falha administrativa não a transforma automaticamente em conduta ímproba. Enfatiza que a lei de improbidade visa punir o administrador desonesto, não o inábil, de modo que qualquer irregularidade não pode ser enquadrada como improbidade por violação de princípios, sob pena de inviabilizar a própria atividade administrativa. Por fim, insurge-se contra a dosimetria das sanções, sustentando que, mesmo que configurado algum ilícito, as penalidades seriam desproporcionais e excessivas, pois a conduta não gerou dano ao erário nem proveito patrimonial ao agente, circunstâncias que deveriam ser sopesadas à luz do art. 17-C, IV, da LIA. Frisa que a multa de 8 vezes a remuneração seria desproporcional, devendo ser aplicada com maior moderação em observância aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e individualização da pena. Ao final, requer o provimento do recurso para que seja reformada integralmente a sentença apelada, reconhecendo-se a ausência de dolo específico e má-fé, bem como a inadequação típica dos fatos ao art. 11, IV, da Lei nº 8.429/1992, com a consequente improcedência dos pedidos iniciais e absolvição do apelante; subsidiariamente, requer a redução das sanções ao mínimo legal, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, ante a ausência de dano ao erário; requer, por fim, expressa manifestação do Tribunal sobre a tese de atipicidade objetiva da conduta em face do art. 11, IV, da LIA. Nas contrarrazões (ID 31486433), a 3ª Promotoria de Justiça de Ceará-Mirim rechaça as teses do recurso, pugnando pelo seu desprovimento. A Procuradoria de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso (ID 32626224). É o relatório. VOTO Preenchidos os pressupostos, conheço do recurso. Cinge-se o mérito recursal à verificação da existência, ou não, do dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021 para a configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, inciso IV, da Lei nº 8.429/1992, consistente em negar publicidade aos atos oficiais, tendo como substrato fático a alegada omissão reiterada do então Prefeito Municipal de Ceará-Mirim/RN em responder a requerimentos de informação formulados pela Câmara Municipal nos anos de 2010 e 2011. Antes de adentrar o exame do conjunto fático-probatório, impõe-se alinhar o presente julgamento às diretrizes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199, cujo enunciado vinculante é de observância obrigatória por este Tribunal. Naquele precedente, a Corte Suprema assentou que a caracterização dos atos de improbidade administrativa exige a demonstração do elemento subjetivo doloso, tendo ainda estabelecido que a nova Lei nº 14.230/2021 — que suprimiu a modalidade culposa do ilícito — aplica-se aos atos praticados na vigência do texto anterior, desde que ainda não tenham sido objeto de condenação definitiva, incumbindo ao juízo competente analisar a eventual presença de dolo por parte do agente.
No caso vertente, tratando-se de recurso de apelação pendente de julgamento, a incidência da novel legislação é inafastável, cabendo a este Colegiado apreciar, com a acuidade que a matéria demanda, se a conduta atribuída ao apelante se reveste do dolo específico legalmente exigido. A Lei nº 14.230/2021 promoveu profunda reconfiguração do elemento subjetivo necessário à tipificação da improbidade administrativa. A partir de sua vigência, não basta a voluntariedade do agente, exige-se a demonstração da “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11”, nos termos expressos do § 2º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992, alterada pela legislação supracitada. Cuida-se, portanto, de dolo específico — qualificado pela deliberada intenção de lesionar o erário, locupletar-se ilicitamente ou afrontar, de modo consciente e intencional, os princípios basilares da administração pública —, e não do mero dolo genérico, consistente na simples consciência de que a conduta praticada é ilícita. A distinção não é de somenos importância: ela representa a própria fronteira entre o administrador desonesto, destinatário das sanções da lei de improbidade, e o administrador inábil ou desorganizado, cujas falhas devem encontrar reprimenda em outras searas do direito. Submetendo o acervo probatório a esse rigoroso crivo, verifica-se que os fatos reconhecidos na sentença recorrida, conquanto demonstrem a existência de omissões no atendimento a requerimentos legislativos, não são suficientes para revelar o dolo específico exigido pela norma de regência. Com efeito, o que os autos efetivamente demonstram é que tais requerimentos foram objeto de registro em atas no âmbito da Câmara Municipal e que, possivelmente, foram entregues no gabinete do Poder Executivo — sem que haja prova direta, robusta e inequívoca do recebimento pessoal pelo então Prefeito. A própria testemunha RONALDO VENÂNCIO MARQUES RODRIGUES, ex-presidente da Câmara Municipal, ao referir que os ofícios eram entregues "no gabinete do Prefeito", não afirmou que chegaram, de modo pessoal e direto, ao conhecimento do apelante. A ausência de recibo de recebimento subscrito pelo demandado, longe de constituir mera formalidade, representa elemento probatório cuja inexistência fragiliza, sobremaneira, a cadeia de custódia necessária à demonstração da ciência inequívoca do administrador acerca das solicitações que lhe eram dirigidas. Ainda que se admita, por outro lado, que os requerimentos chegaram ao conhecimento do apelante — e, portanto, que sua omissão em respondê-los foi voluntária —, não se pode, a partir dessa voluntariedade, inferir automaticamente o dolo específico consistente na deliberada intenção de negar publicidade aos atos oficiais, ou gerar prejuízo concreto à administração pública. Oportuno registrar que não configura improbidade administrativa a mera irregularidade administrativa, de modo que a voluntariedade da conduta, desacompanhada da comprovação do especial fim de agir, é insuficiente para fins de responsabilização nos termos da LIA. A presunção de dolo a partir da omissão reiterada, método adotado pela sentença recorrida, não mais se coaduna com o sistema normativo vigente. Nesse passo, merece igualmente destaque o fato de que a própria natureza dos objetos contidos nos requerimentos não permite vislumbrar, de modo direto e inequívoco, o alegado prejuízo real e concreto advindo da ausência de resposta. Os ofícios mencionados no decisum impugnado versavam sobre paralisação de obras e tramitação de processos administrativos internos — matérias cujo eventual sigilo ou omissão, embora reprováveis sob a perspectiva da transparência e do controle institucional, não demonstram, por si sós, que o administrador agiu movido pelo propósito de subtrair informações sensíveis ao erário ou de obstar o exercício da fiscalização parlamentar com o objetivo deliberado de encobrir irregularidades. A testemunha PEDRO AVELINO NETO, então Procurador Municipal, foi categórico ao afirmar que não houve, da parte do Chefe do Executivo, qualquer ordem expressa para obstar as respostas aos requerimentos, e que a gestão municipal era, ao seu sentir, pautada pela transparência. Embora a sentença tenha relativizado esse depoimento ao argumento de que o Procurador não detinha ingerência sobre o trâmite interno dos requerimentos, a declaração testemunhal é dado probatório relevante que não pode ser simplesmente descartado: ela reforça a ausência de qualquer determinação intencional e deliberada de sonegar informações, o que é precisamente o elemento anímico exigido pela lei para a configuração do ato de improbidade. Por outro lado, a própria sentença reconhece implicitamente a existência de deficiência organizacional na estrutura administrativa da gestão anterior, ao ressaltar que o gestor subsequente promoveu a organização dos fluxos internos para garantir o tempestivo atendimento dos expedientes oficiais. Essa circunstância é reveladora: indica que a ausência de respostas pode ter decorrido, em larga medida, de carência estrutural e organizacional, e não de deliberada recusa em prestar informações. O mérito administrativo do gestor seguinte em implementar controles mais eficientes constitui, ao revés do que sustenta a sentença, argumento que milita em favor do apelante, por demonstrar que a omissão verificada em sua gestão se amolda ao perfil do administrador inábil — e não do desonesto. A desorganização administrativa, por mais reprovável que seja, não se confunde com a desonestidade que a lei de improbidade visa combater. Esse raciocínio ganha ainda mais consistência quando se observa que, de um universo estimado de aproximadamente 400 requerimentos anuais encaminhados à Prefeitura, o quantitativo de pedidos alegadamente não respondidos gira em torno de 34 — o que equivale a aproximadamente 8,5% do total. Esse dado numérico permite inferir, com razoável segurança, que havia, de fato, um fluxo de respostas no âmbito do Poder Executivo municipal, ainda que insuficiente para atender à integralidade da demanda legislativa. A existência desse fluxo, ainda que deficiente, é incompatível com a tese de negação dolosa e sistemática de publicidade aos atos oficiais: quem age com o dolo específico de negar transparência à sua gestão não responde a 91,5% dos requerimentos que recebe. A seletividade das omissões, nesse contexto, aponta muito mais para falhas pontuais de gestão do que para um comportamento intencional e deliberado de violação aos princípios da administração pública. A orientação ora adotada encontra substancial respaldo na jurisprudência deste Tribunal de Justiça. Com efeito, a 3ª Câmara Cível desta Corte, ao apreciar situação análoga, firmou entendimento preciso sobre a matéria, verbis: "A caracterização do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92, consistente na ausência de prestação de contas, exige a comprovação do dolo específico do agente público. O mero atraso ou falha na prestação de contas, sem a comprovação do propósito deliberado de ocultar irregularidades, não configura ato de improbidade administrativa." (Apelação Cível nº 0100320-04.2013.8.20.0153, Des. Vivaldo Pinheiro, 3ª Câmara Cível, julgado em 15/05/2025, publicado em 16/05/2025) O paralelismo entre o precedente citado e a hipótese em exame é inegável. Em ambos os casos,
cuida-se de omissão de gestor municipal no cumprimento de obrigação funcional de caráter informacional perante o Poder Legislativo; em ambos, a prova produzida não é apta a demonstrar o especial fim de agir que qualifica o ato de improbidade. A ratio decidendi daquele julgado aplica-se, com integral pertinência, ao caso vertente. Em conclusão, o conjunto fático-probatório carreado aos autos, analisado sob as diretrizes hermenêuticas impostas pela Lei nº 14.230/2021 e pelo Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal, não autoriza a conclusão de que o apelante agiu com o dolo específico exigido para a tipificação do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, inciso IV, da Lei nº 8.429/1992. A omissão verificada, embora configure comportamento administrativamente censurável e passível de responsabilização em outras instâncias de controle, não revela a desonestidade qualificada, a intenção vil nem o propósito deliberado de ferir os princípios da administração pública que a lei de improbidade exige para a imposição de suas graves sanções.
Ante o exposto, conheço e DOU PROVIMENTO ao recurso, em dissonância do parecer ministerial, para reformar integralmente a sentença, julgar improcedente a pretensão autoral, com a consequente absolvição do apelante ANTÔNIO MARCOS DE ABREU PEIXOTO de todos os pedidos formulados na exordial. É como voto. Desembargador Dilermando Mota Relator L Natal/RN, 27 de Abril de 2026.