Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2225034/RR (2025/0278564-3)
RELATOR: MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
RECORRENTE: ESTADO DE RORAIMA
ADVOGADO: JONES ESPINDULA MERLO JUNIOR - RR000303B
RECORRENTE: ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE RORAIMA
ADVOGADOS: PAULO LUIS DE MOURA HOLANDA - RR000481
SERGIO MATEUS - RR001019
RECORRIDO: J M P DE O
ADVOGADO: JORGE MARIO PEIXOTO DE OLIVEIRA - RR001366
DECISÃO Trata-se de recursos que se insurgem contra o acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RORAIMA assim ementado (fl. 1.217): DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. APELAÇÕES CÍVEIS. PRELIMINARES REJEITADAS. NULIDADE DE DECRETO LEGISLATIVO Nº 001/2022 POR DESVIO DE FINALIDADE INEXISTÊNCIA DE FUNDAMENTO TÉCNICO-CIENTÍFICO. DESVIO DE FINALIDADE. CONTROLE JURISDICIONAL. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE ADMINISTRATIVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSOS NÃO PROVIDOS. 1. Trata-se de ação popular proposta com o objetivo de declarar a nulidade do Decreto Legislativo nº 001/2022, que prorrogou o estado de calamidade pública no Estado de Roraima até 31 de dezembro de 2022. 2. Foram interpostas apelações cíveis pelo Estado e pela Assembleia Legislativa, com preliminares de (i) ausência de capacidade postulatória do autor; (ii) usurpação de competência do STF; (iii) incompetência da Justiça Comum; e (iv) inadequação da via eleita, todas rejeitadas. 3. No mérito, restou evidenciado que o ato legislativo carecia de motivação técnica e científica, configurando desvio de finalidade e afronta aos princípios constitucionais da legalidade e da moralidade administrativa. 4. O controle jurisdicional de atos legislativos concretos é legítimo quando se constata violação de princípios constitucionais e desvio de finalidade. 5. Sentença mantida. Apelações conhecidas e não providas. 6. Teses de julgamento: (i) A ação popular é instrumento legítimo para impugnação de atos legislativos com efeitos concretos que violem princípios da administração pública, especialmente quando eivados de desvio de finalidade; (ii) A ausência de justificativa técnico-científica para a prorrogação de estado de calamidade pública configura ilegalidade e lesividade ao erário; (iii) O controle jurisdicional não incide sobre o mérito político-administrativo, mas é legítimo quando verificada afronta à legalidade e à moralidade administrativa. Não foram opostos embargos de declaração. Nas razões de seu recurso especial (fls. 1.227/1.246), o ESTADO DE RORAIMA alega que o acórdão recorrido violou o art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) ao não analisar as consequências práticas da decisão, à luz dos arts. 21, 22 e 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Sustenta violação ao art. 30, I, da Lei 8.906/1994, ao argumento de que o autor da ação popular, por ser servidor público, não possui capacidade postulatória para advogar contra a Fazenda que o remunera. Aduz ofensa ao art. 17 do CPC, ao defender a inadequação da via eleita, sob o fundamento de que a ação popular não é cabível para impugnar ato normativo de caráter geral e abstrato, como o decreto legislativo questionado. Aponta, ainda, contrariedade ao art. 42 do CPC e aos arts. 22, 29 e 33 da Lei 4.737/1965, por entender que a competência para julgamento da demanda seria da Justiça Eleitoral, diante da natureza das alegações constantes da inicial. Por fim, afirma ter havido afronta ao art. 65 da Lei Complementar 101/2000, sob o fundamento de que o reconhecimento de estado de calamidade pública é ato político do Poder Legislativo, não sujeito ao controle judicial nas circunstâncias do caso. A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE RORAIMA (fls. 1.288/1.305), por sua vez, sustenta violação ao art. 30, I, da Lei 8.906/1994 e aos arts. 1º e 6º da Lei 4.717/1965, ao argumento de que o acórdão recorrido deixou de reconhecer a ausência de capacidade postulatória do autor da ação popular, por ser servidor público estadual e, ao mesmo tempo, atuar como advogado em causa própria contra a Fazenda que o remunera. Defende que há distinção entre legitimidade para propor ação popular e capacidade postulatória, sendo indispensável a representação por advogado habilitado, o que não se verifica no presente caso, diante do impedimento legal. Não foram apresentadas contrarrazões. No juízo de admissibilidade, os recursos especiais foram admitidos (fls. 1.316/1.317). O Ministério Público Federal manifestou-se pelo não conhecimento dos recursos especiais (fls. 1.328/1.324). É o relatório. Na origem, cuida-se de ação popular que visa à declaração de nulidade do Decreto Legislativo 1/2022, editado pela Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, que reconheceu e prorrogou o estado de calamidade pública no âmbito estadual, em decorrência do enfrentamento da pandemia de covid-19. A sentença julgou parcialmente procedente o pedido para declarar a nulidade do ato normativo, ao fundamento de ausência de motivação técnico-científica e violação aos princípios da legalidade e da moralidade administrativa. Interposta apelação pelas partes rés, o TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RORAIMA negou provimento aos recursos e manteve integralmente a sentença. Inicialmente, cumpre examinar a questão relativa à capacidade postulatória da parte autora da ação popular, matéria comum a ambos os recursos especiais e que constitui o único fundamento veiculado pela ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE RORAIMA no seu recurso. Sobre o tema, o Tribunal de origem assentou o seguinte entendimento (fl. 1.210, sem destaque no original): Sustentam ambos os apelantes que o autor da presente demanda, servidor público estadual, estaria legalmente impedido de atuar judicialmente em face da Fazenda Pública que o remunera, com fundamento no artigo 30, inciso I, da Lei nº 8.906/94 (Estatuto da Advocacia). Tal circunstância, segundo aduzem, comprometeria sua capacidade postulatória no feito em análise. A preliminar, contudo, não merece prosperar. A Constituição da República, em seu artigo 5º, inciso LXXIII, assim como o artigo 1º da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), estabelece como único requisito para o ajuizamento da ação popular a condição de cidadão, a qual restou devidamente comprovada nos autos mediante apresentação da certidão de quitação eleitoral, juntada à petição inicial. A vedação insculpida no artigo 30, inciso I, do Estatuto da Advocacia, por sua vez, refere-se exclusivamente à atuação profissional do advogado em processos contra a pessoa jurídica da qual seja servidor ou empregado, o que não se confunde com o exercício do direito de ação por meio da ação popular — instrumento constitucional de controle da legalidade dos atos administrativos, manejado em nome próprio e no interesse público. Com efeito, o ajuizamento de ação popular não se configura como atividade privativa da advocacia, mas sim como manifestação direta da cidadania, expressão legítima do direito fundamental de fiscalização e controle dos atos do Poder Público. Assim sendo, inexiste óbice à atuação do autor popular na presente demanda, razão pela qual se rejeita a preliminar arguida. Verifico que a controvérsia não comporta exame em recurso especial, uma vez que o Tribunal de origem dirimiu a questão a partir de interpretação de natureza eminentemente constitucional, ao atribuir ao art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, que consagra a ação popular como instrumento de exercício direto da cidadania, caráter prevalente e específico, de modo a afastar a incidência da regra de impedimento prevista no art. 30, I, da Lei 8.906/1994. Assim, ao compreender que o direito de ação popular constitui prerrogativa constitucional, não sujeito às limitações típicas do exercício profissional da advocacia, o Tribunal local firmou entendimento ancorado diretamente na Constituição, o que impede sua revisão nesta instância, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal (STF), prevista no art. 102 da Constituição Federal. Nesse mesmo sentido: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL - AGRAVO DE INSTRUMENTO NA ORIGEM - AÇÃO MONITÓRIA - PROVA DUCUMENTAL - DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO RECLAMO. INSURGÊNCIA DA DEMANDADA. 1. A competência desta Corte restringe-se à interpretação e uniformização do direito infraconstitucional federal, não sendo cabível o exame de eventual violação a dispositivos e princípios constitucionais sob pena de usurpação da competência atribuída ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102 da Constituição Federal. [...] 4. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 2.807.807/RJ, relator Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 11/6/2025, DJEN de 17/6/2025, sem destaque no original.) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PENSÃO MILITAR. FILHA. REQUISITOS DO ART. 7º DA LEI 3.765/60 C/C LEI 8.216/91. ALEGADA OMISSÃO ACERCA DE VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. AFERIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. ALEGADA OFENSA AO ART. 535 DO CPC/73. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO LEGAL QUE, EM TESE, TERIA RECEBIDO INTERPRETAÇÃO DIVERGENTE DAQUELA FIRMADA POR OUTROS TRIBUNAIS. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF, APLICADA POR ANALOGIA. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL, SOB PENA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. [...] V. Do exame do julgado combatido e das razões recursais, verifica-se que a solução da controvérsia possui enfoque eminentemente constitucional. Dessa forma, compete ao Supremo Tribunal Federal eventual reforma do acórdão recorrido, no mérito, sob pena de usurpação de competência inserta no art. 102 da Constituição Federal. Precedentes do STJ (AgRg no AREsp 584.240/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 03/12/2014; AgRg no REsp 1.473.025/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 03/12/2014). VI. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.377.313/CE, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 18/4/2017, DJe de 26/4/2017, sem destaque no original.) Passo, assim, à análise das demais teses suscitadas pelo ESTADO DE RORAIMA. O exame da alegação de violação do 1.022 do CPC depende da prévia oposição de embargos de declaração no Tribunal de origem para provocá-lo a se manifestar sobre ponto omisso, contraditório ou obscuro, ou ainda sobre erro material. No presente processo não foram opostos embargos de declaração contra o acórdão recorrido. Incide neste caso, por analogia, a Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal (STF), segundo a qual "é inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". A alegação de incompetência da Justiça comum também não merece conhecimento. Quanto a esse ponto, o Tribunal de origem assim se manifestou (fls. 1.212/1.213, sem destaque no original): Igualmente insubsistente mostra-se a preliminar de incompetência da Justiça Comum suscitada pelo Estado de Roraima, ao argumentar que a presente ação popular versaria sobre matéria de índole eleitoral, a atrair a competência da Justiça Eleitoral. A controvérsia trazida aos autos não trata de ilícitos eleitorais tampouco de atos diretamente relacionados ao processo eleitoral, mas sim da verificação da legalidade e da finalidade stricto sensu pública do Decreto Legislativo nº 001/2022, à luz dos princípios constitucionais da moralidade e da legalidade administrativa, consagrados no caput do artigo 37 da Constituição Federal. Trata-se, pois, de matéria afeta ao controle da legitimidade de atos administrativos com reflexos no erário, cujo exame compete, por expressa disposição legal e constitucional, à Justiça Comum. A suposta relação do ato normativo com o calendário eleitoral não possui o condão de deslocar a competência para a Justiça Especializada, porquanto ausente qualquer debate acerca de direitos políticos, registro de candidaturas, propaganda eleitoral ou apuração de votos. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já consolidou entendimento no sentido de que a competência para processar e julgar ação popular é da Justiça Comum, mesmo quando o ato impugnado tenha sido praticado em contexto eleitoral, desde que a causa de pedir esteja centrada em princípios de direito administrativo e na defesa do patrimônio público: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR [...] COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM. SÚMULA N. 150/STJ. [...] Verifica-se que o Tribunal de origem decidiu pelo prosseguimento da ação popular no âmbito da Justiça Comum, em razão do reconhecimento pela Justiça Eleitoral, na esfera de sua competência, da apontada lesividade ao patrimônio público [...] (AgInt no REsp 1.704.378/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 13/05/2021). Destaca-se, inclusive, que nos termos dos artigos 22 e 29 do Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965), a ação popular não integra o rol de competências atribuídas à Justiça Eleitoral. Tal interpretação é reforçada pelos artigos 1º e 6º da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), que delineiam a finalidade do instrumento como meio de tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa — temas que são de competência da Justiça Comum, independentemente do calendário eleitoral. Rejeita-se, portanto, a preliminar de incompetência da Justiça Comum. Observo que a argumentação recursal é genérica, limitando-se à indicação dos arts. 42 do CPC e 22, 29 e 33 do Código Eleitoral, sem demonstrar, por exemplo, qual inciso dos arts. 22 e 29 atrairia, no caso concreto, a competência da Justiça Eleitoral, ou em que medida as alegações da inicial se enquadrariam nas hipóteses previstas na legislação eleitoral. Ademais, a parte recorrente não impugna o fundamento adotado pelo acórdão recorrido, que, com base na jurisprudência desta Corte Superior, assentou que a ação popular devia ser processada e julgada pela Justiça comum, ainda que o ato impugnado tivesse sido praticado em contexto eleitoral, desde que a causa de pedir estivesse centrada em princípios de direito administrativo e na defesa do patrimônio público. Igualmente, não enfrenta o fundamento expresso de que a ação popular não integrava o rol de competências da Justiça Eleitoral. Diante desse cenário, incidem, por analogia, os óbices das Súmulas 283 e 284 do Supremo Tribunal Federal sobre o tópico. Da alegada violação ao art. 17 do CPC igualmente não é possível conhecer. Isso porque esse dispositivo restringe-se a enunciar, de forma genérica, as condições da ação, ao dispor que "para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade", não tratando da adequação da via eleita nem da possibilidade de impugnação de atos normativos por meio de ação popular. Desse modo, sua invocação mostra-se dissociada da controvérsia dos autos, por não guardar pertinência com a tese de inadequação da ação popular para o controle de ato normativo de caráter geral e abstrato, evidenciando deficiência na fundamentação recursal, a atrair a incidência da Súmula 284 do STF. Por fim, não conheço da alegação de afronta ao art. 65 da Lei Complementar 101/2000, fundada na tese de que o reconhecimento do estado de calamidade pública constitui ato político insuscetível de controle judicial. O Tribunal de origem enfrentou a matéria nos seguintes termos (fls. 1.214/1.215, sem destaque no original): Além disso, o decreto legislativo foi instrumentalizado para permitir contratações diretas vultosas em pleno ano eleitoral, o que reforça a tese de que a medida serviu mais a propósitos políticos do que à efetiva proteção da coletividade. A jurisprudência é clara no sentido de que para o cabimento da Ação Popular, basta a ilegalidade do ato administrativo por ofensa a normas específicas ou desvios dos princípios da Administração Pública, dispensando-se a demonstração de prejuízo material. STJ - AgInt no AREsp: 949377 MG 2016/0180898-1, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 09/03/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/04/2017. Mais grave ainda, o decreto foi claramente instrumentalizado para viabilizar contratações diretas de vulto em período eleitoral, configurando nítido desvio de finalidade. Essa conduta, além de violar os princípios da legalidade e moralidade administrativa (art. 37, caput da CF/88), representa evidente abuso da prerrogativa legislativa concedida pela Constituição e pela LRF. Cumpre destacar que o mero enquadramento formal do ato em dispositivos legais não basta para convalidá-lo quando ausentes os requisitos materiais que justificam a medida excepcional. A prorrogação do estado de calamidade pública exige demonstração inequívoca da persistência da situação emergencial, o que não ocorreu no presente caso. [...] Igualmente improcedente é o argumento dos apelantes no sentido de que a decretação de estado de calamidade pública constituiria matéria interna corporis, imune à fiscalização judicial, por tratar-se de ato político no exercício de função típica do Poder Legislativo (art. 30, §6º, I, "a" da CE/RR c/c art. 65 da LRF). Embora o reconhecimento de calamidade pública envolva juízo político-discricionário, tal prerrogativa não é absoluta. O controle jurisdicional é plenamente cabível quando o ato viola princípios constitucionais, como os previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal; carece de suporte fático; ou revela desvio de finalidade. O Estado de Roraima também argumenta que a sentença incorreu em erro ao concluir que, à época da edição do Decreto Legislativo n.º 001/2022, já não subsistia situação de calamidade pública. Sustenta que, embora o pico da pandemia tivesse sido superado, os efeitos sociais e econômicos dela decorrentes ainda persistiam, o que justificaria a prorrogação do regime de excepcionalidade fiscal. A argumentação, no entanto, não afasta a conclusão firmada com base no conjunto probatório dos autos. A análise judicial não se limitou a um juízo subjetivo ou meramente político, mas fundamentou-se em fatos públicos e notórios: à época da edição do decreto, o uso de máscaras já havia sido desobrigado, escolas e repartições públicas haviam retomado suas atividades presenciais, e as estruturas emergenciais haviam sido desmobilizadas. Tais elementos evidenciam a normalização do contexto sanitário e a superação da situação excepcional que anteriormente justificara o reconhecimento da calamidade pública, sem a necessidade de prorrogação da excepcionalidade. Além disso, não consta nos autos qualquer estudo técnico, relatório de autoridade sanitária ou parecer fundamentado que demonstrasse a persistência dos pressupostos fáticos exigidos para a decretação ou prorrogação do estado de calamidade nos termos do art. 65 da LRF. A ausência desses elementos compromete a legalidade do ato e revela o desvio de finalidade, especialmente diante do uso do decreto para flexibilizar procedimentos licitatórios em pleno ano eleitoral. Assim, não há como acolher as alegações de que a sentença teria extrapolado os limites do controle judicial ao reconhecer a ausência de suporte fático contemporâneo à edição do decreto. A conclusão judicial encontra respaldo nos documentos constantes dos autos e nos princípios constitucionais da legalidade, da finalidade e da moralidade administrativa. Vale acrescentar que a atuação do Judiciário no presente caso não se dá no âmbito do mérito administrativo ou da conveniência política da medida, mas sim no controle de legalidade e de conformidade constitucional do ato, diante de fortes indícios de ausência de motivação técnica e de utilização do instrumento legislativo para fins alheios ao interesse público. Novamente, verifico que a parte recorrente se limita a sustentar, de forma genérica, a impossibilidade de controle judicial do ato, com base no art. 65 da Lei Complementar 101/2000, sem impugnar, de modo específico, os fundamentos adotados pelo acórdão recorrido. Nesse aspecto, o Tribunal de origem afastou expressamente a tese de imunidade jurisdicional ao assentar que, embora o reconhecimento de calamidade pública envolvesse juízo político-discricionário, tal prerrogativa não era absoluta, admitindo-se o controle judicial quando evidenciada violação a princípios constitucionais, ausência de suporte fático ou desvio de finalidade, circunstâncias que foram reconhecidas no caso concreto a partir do conjunto probatório dos autos. Todavia, esses fundamentos não foram efetivamente enfrentados nas razões do recurso especial, que se limitaram a reiterar a natureza política do ato e a inexistência de vício formal, sem infirmar a conclusão central do acórdão quanto à ausência de motivação técnico-científica e ao desvio de finalidade. Incidem, assim, por analogia, os óbices das Súmulas 283 e 284 do STF, mais uma vez. Ademais, destaco que a controvérsia foi dirimida pelo Tribunal de origem sob enfoque predominantemente constitucional, especialmente à luz dos princípios da legalidade, da moralidade e da finalidade administrativa (art. 37, caput, da Constituição Federal), utilizados como parâmetro para legitimar o controle jurisdicional do ato. Nesse contexto, a revisão do entendimento adotado demandaria reinterpretação de normas constitucionais, providência inviável em recurso especial. Ante o exposto, não conheço dos recursos especiais. Publique-se. Intimem-se. Relator
PAULO SÉRGIO DOMINGUES