Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
SENTENÇA
Recorrente: ESTADO DE RORAIMA Recorrida: MARIA DE FÁTIMA MACIEL MACAMBIRA O ESTADO DE RORAIMA, já qualificado, por seu Procurador, vem, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, interpor este tempestivo RECURSO EXTRAORDINÁRIO Em face do v. acórdão que, integrado pelo aresto dos embargos declaratórios, manteve condenação ao pagamento de progressões funcionais com efeitos retroativos, incorrendo em violação direta aos artigos 2º (Separação dos Poderes), 37, caput (Legalidade Estrita), e 169, §1º (Responsabilidade Orçamentária) da Constituição da República. Nas razões anexas, o Recorrente demonstra o preenchimento de todos os pressupostos de admissibilidade, incluindo o prequestionamento (explícito e ficto) e a inequívoca Repercussão Geral da controvérsia (jurídica, econômica e política), que transcende o interesse das partes. Requer, pois, a admissão do recurso e sua remessa ao Supremo Tribunal Federal, para o restabelecimento da ordem constitucional violada. Termos em que pede deferimento. Boa Vista/RR, 05 de março de 2026. [assinado eletronicamente] FERNANDO MARCO RODRIGUES DE LIMA Procurador do Estado Página 2 de 24 EXMO. SR. MIN. PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL RAZÕES DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Recorrente: ESTADO DE RORAIMA Recorrida: MARIA DE FÁTIMA MACIEL MACAMBIRA Egrégio Tribunal, Doutos Ministros, I. DA TEMPESTIVIDADE E DO EXAURIMENTO DA INSTÂNCIA (Art. 1.003, § 5º, c/c Art. 183 e Art. 1.025 do CPC) O presente Recurso Extraordinário preenche, de forma inequívoca, todos os pressupostos formais exigidos para sua admissão, demonstrando a necessária tempestividade, o completo exaurimento das instâncias ordinárias e o efetivo prequestionamento da matéria federal controvertida. A verificação da tempestividade recursal é objetiva. Conforme se extrai da cronologia processual, o v. Acórdão que apreciou os Embargos de Declaração opostos pelo Estado de Roraima (juntado em 15/12/2025, Ref. mov. 29.1). Valendo- se da prerrogativa legal de prazo em dobro, assegurada à Fazenda Pública pelo Art. 183 do CPC, o prazo de 30 (trinta) dias úteis para a interposição do apelo extremo foi rigorosamente observado. O exaurimento da instância (Súmula 281/STF) também resta comprovado. Após a prolação do Acórdão que negou provimento à Apelação do Estado, este Recorrente, agindo com a devida diligência processual, opôs tempestivos Embargos de Declaração. A oposição dos Aclaratórios não representou, em hipótese alguma, uma tentativa de rediscussão do mérito. Pelo contrário, foi um dever processual indeclinável para perquirir ao Tribunal de Justiça de Roraima (TJRR) a sanar omissões Página 3 de 24 flagrantes sobre teses jurídicas centrais, arguidas na Apelação, que foram completamente ignoradas pelo Colegiado. O Estado, especificamente, que o Tribunal a quo se manifestasse sobre (a) a tese de violação direta ao Art. 15 da Lei Estadual nº 1.028/2016, norma que veda o pagamento retroativo (efeito ex tunc) aqui pleiteado, e a implicação direta dessa norma local na violação da lei federal que proíbe o enriquecimento sem causa (Art. 884 do Código Civil); (b) a omissão quanto à vedação da progressão per saltum, que igualmente afronta os Arts. 2 e 37, caput da CF/88; e (c) a ausência de fundamentação sobre a necessária distinção (distinguishing, Art. 93, X, CF/88) entre o Tema 1075/STJ (utilizado pelo TJRR) e o Tema 864/STF (RE 905.357), que tratam de realidades fáticas e jurídicas distintas, levando à má aplicação do precedente desta Corte Superior. É precisamente esta recusa em enfrentar os pontos omissos que aperfeiçoa o requisito do prequestionamento. A rejeição dos embargos, que buscavam a integração do julgado, configura a negativa de prestação jurisdicional (que será objeto da preliminar de mérito por violação ao Art. 1.022 do CPC) e, simultaneamente, atrai a incidência direta do Art. 1.025 do CPC. Portanto, para todos os fins de direito, consideram-se prequestionadas todas as matérias de lei federal suscitadas nos Embargos de Declaração. A análise da recusa do TJRR em apreciá-las desloca-se do juízo de admissibilidade (superando-se o óbice da Súmula 282/STF) para o próprio mérito recursal, pela violação ao Art. 1.022 do CPC. Demonstrados, assim, a tempestividade, o exaurimento da instância e o prequestionamento, impõe-se o conhecimento do presente Recurso Extraordinário. I.I. DO CABIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO (ART. 102, III, ALÍNEA 'A', DA CF). A INEQUÍVOCA E FRONTAL CONTRARIEDADE AOS ARTIGOS 2º, 37, CAPUT, 93, IX, E 169, §1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O cabimento do presente Recurso Extraordinário, interposto com amparo no art. 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição da República, assenta-se na constatação de que o Acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Roraima não se Página 4 de 24 limitou a interpretar a legislação local: ele, ao fazê-lo, colidiu frontal e diretamente com normas estruturantes da Federação. A controvérsia, embora superficialmente travestida como um mero pleito indenizatório de servidor público por progressões funcionais, revela, em sua essência, um grave e inadmissível avanço do Poder Judiciário local sobre as competências constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo. O que se discute nestes autos não é a nuance da legislação infraconstitucional, mas sim se é permitido ao Judiciário, sob o pretexto de sanar uma suposta omissão administrativa, (i) criar uma modalidade de "progressão funcional automática" contra legem, (ii) dispensar requisitos legais expressos de mérito, e (iii) gerar despesa primária continuada, de forma retroativa, sem qualquer autorização ou dotação orçamentária prévia. A ofensa constitucional perpetrada pelo TJRR é multifacetada e inicia-se no vício processual. O Acórdão recorrido falhou em entregar a prestação jurisdicional completa, violando o art. 93, IX, da CF. Provocado por meio de competentes Embargos de Declaração, opostos justamente para ventilar as questões constitucionais federais, o Tribunal a quo se negou examiná-los. Qualificou as teses do Estado sobre os artigos 37 e 169 da CF como “mera discordância", quando, em verdade, o que se pedia era o enfrentamento de argumentos que, em tese, infirmariam a conclusão. Essa recusa em analisar os pilares constitucionais do recurso é a própria negativa de prestação jurisdicional. No mérito, o Acórdão subverteu o Princípio da Legalidade Estrita (Art. 37, caput, CF). Ao dispensar o requisito legal expresso da avaliação de desempenho, uma condição de mérito imposta pelo legislador estadual e, pior, ao ignorar a necessidade de ato administrativo formal e publicado para a produção de efeitos financeiros, o Judiciário local violou a regra de ouro do Direito Público: à Administração só é permitido fazer o que a lei autoriza. Essa intervenção, ao criar um direito subjetivo onde a lei exigia aferição de mérito, configura clara usurpação da função administrativa e legislativa, ferindo a Separação de Poderes (Art. 2º, CF). Página 5 de 24 O ponto nevrálgico da inconstitucionalidade, contudo, reside na flagrante violação ao Art. 169, §1º, da CF. A condenação ao pagamento de vultosos retroativos, impondo ao Estado uma despesa de pessoal não prevista, foi imposta sem qualquer consideração sobre a exigência constitucional de prévia dotação orçamentária e autorização na LDO. O Tribunal a quo, ao tentar afastar a tese orçamentária do Estado, cometeu grave erro de fundamento. Invocou o Tema 1075 do STJ, que trata da impossibilidade de alegar os limites da LRF para negar direito já existente. O Tema 1075 não se confunde, nem de longe, com a norma-matriz do Art. 169, §1º, da CF, que é uma condição de existência para a própria concessão da vantagem. O direito sequer pode nascer validamente sem o lastro orçamentário que a Constituição exige. Resta claro, portanto, que a matéria não demanda reexame de fatos (Súmula 279) ou de lei local (Súmula 280), mas sim a definição do alcance de normas centrais da Constituição Federal (Arts. 2º, 37, 93, IX, e 169) que foram direta e frontalmente violadas. I.II. NÃO INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF (REEXAME DE FATOS E PROVAS). A CONTROVÉRSIA ESTRITAMENTE CONSTITUCIONAL SOBRE A VALORAÇÃO JURÍDICA DE FATOS INCONTROVERSOS E DOCUMENTALMENTE COMPROVADOS. Seria um equívoco de premissa obstar o conhecimento deste Recurso Extraordinário pela incidência do verbete sumular nº 279. O Estado de Roraima NÃO busca, em absoluto, que esta Suprema Corte se transforme em uma terceira instância revisora de fatos. Não há controvérsia sobre o que aconteceu. A matéria fática está assentada. O que se postula é matéria diversa e eminentemente de direito: roga-se ao Supremo Tribunal Federal que exerça sua precípua função de definir o correto enquadramento e a consequência jurídica constitucional a ser atribuída a fatos que são incontroversos e documentalmente provados. De fato, a Administração Pública estadual, ora Recorrente, deixou de realizar, por certo período, as avaliações periódicas de desempenho (APD) previstas na Página 6 de 24 legislação de regência, em sua maior parte no período da pandemia. O segundo fato, igualmente incontroverso e provado documentalmente, é o ato administrativo formal: a Administração, sanando a omissão, procedeu à efetiva concessão das progressões ao Recorrido através de ato formal, público e com data certa, notadamente o Decreto nº 31.552-E (publicado em 18 de janeiro de 2022). A quaestio que se devolve a esta Suprema Corte não é, portanto, se a omissão ou se a publicação ocorreu. A questão é estritamente constitucional: Primeiro: Pode o Poder Judiciário, diante do Fato 1 (a omissão), conferir a esse fato o poder jurídico de dispensar um requisito expresso de mérito previsto em lei (a avaliação), criando uma "progressão automática" não prevista no ordenamento? Ou essa interpretação viola frontalmente o Princípio da Legalidade Estrita (Art. 37, caput, CF)? Segundo: Pode o Poder Judiciário, diante do Fato 2 (o ato formal publicado em 2022), determinar que os efeitos financeiros retroajam a 2016, quando a própria legislação de regência (Art. 15 da Lei 1.028/16 e Art. 22 da Constituição Estadual) vincula expressamente o início da eficácia financeira à publicação? Ou essa condenação viola a um só tempo o Princípio da Eficácia dos Atos Administrativos (Art. 37, CF) e a Norma de Responsabilidade Orçamentária (Art. 169, CF)?
Documento - Página 1 de 24 EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RORAIMA Autos nº: 0835973-05.2021.8.23.0010 Ag 2 Trata-se, pois, de clássico caso de revaloração jurídica da prova e de definição do correto enquadramento constitucional de fatos incontroversos. O Tribunal a quo viu o fato (omissão) e atribuiu-lhe uma consequência jurídica (direito automático) que entendemos violar o Art. 37. O Tribunal viu o outro fato (publicação) e atribuiu-lhe uma consequência (retroatividade) que viola o Art. 169. Esta Corte não precisa dizer se os fatos ocorreram; precisa apenas definir qual o Direito Constitucional que incide sobre o que inequivocamente aconteceu. A Súmula 279/STF é, portanto, manifestamente inaplicável. Página 7 de 24 I.III. DA NÃO INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF (OFENSA À LEI LOCAL). A TRANSCENDÊNCIA DA CONTROVÉRSIA PARA O CAMPO CONSTITUCIONAL. A INTERPRETAÇÃO DA LEI LOCAL COMO VEÍCULO DE VIOLAÇÃO DIRETA AOS ARTS. E 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Este Recurso Extraordinário não pode, sob hipótese alguma, ser barrado pelo óbice da Súmula 280 desta Suprema Corte. O Estado de Roraima não escala a esta instância máxima para debater, em si, o sentido ou o exato alcance das Leis Estaduais nº 392/2003 ou nº 1.028/2016. Não se pede a esta Corte que atue como um tribunal de apelação revisor da legislação local. A questão posta é muito mais grave e, ela sim, eminentemente constitucional. O que se traz ao crivo do Supremo Tribunal Federal é o controle de constitucionalidade sobre a interpretação que o Egrégio Tribunal de Justiça de Roraima conferiu a essas normas locais. A tese do Recorrente é simples: o Acórdão recorrido, a pretexto de interpretar o direito local, acabou por violar direta e frontalmente o núcleo dos princípios da Legalidade Estrita (Art. 37, caput, CF) e da Responsabilidade Orçamentária (Art. 169, §1º, CF). A legislação local, portanto, figura no presente caso não como o objeto da controvérsia, mas como o veículo pelo qual a ofensa constitucional foi perpetrada. A distinção é técnica e vital. O Acórdão recorrido, ao analisar as Leis Estaduais nº 392/03 e nº 1.028/16, extraiu conclusões que são incompatíveis com a supremacia da Constituição Federal. Primeiro, o Tribunal a quo interpretou os artigos 17, 18 e 19 da Lei nº 1.028/2016 e os artigos 22 e 23 da Lei nº 392/2003, que exigem expressamente a aferição de mérito via "Avaliação Periódica de Desempenho - APD", e concluiu que a omissão administrativa em realizar tais avaliações teria o condão de "dispensar" o requisito. Ora, essa interpretação não é uma mera exegese da lei local; é um ato judicial que torna a lei letra morta e cria um direito contra legem, violando o Art. 37, caput, da CF, que veda à Administração (e ao Judiciário, substituindo-a) conceder vantagens sem amparo legal expresso. Página 8 de 24 Segundo, e de forma ainda mais contundente, o TJRR ignorou a interpretação sistemática do Art. 15 da Lei nº 1.028/2016 e do Art. 22 da própria Constituição do Estado de Roraima, normas estas suscitadas pelo Estado, que vinculam expressamente os efeitos financeiros da progressão à data da publicação do ato administrativo concessivo. Ao determinar o pagamento retroativo a período anterior ao Decreto nº 31.552-E/2022, o Tribunal, novamente, usou a lei local como subterfúgio hermenêutico para impor uma condenação que ofende diretamente a Legalidade (Art. 37 CF) e a Responsabilidade Orçamentária (Art. 169 CF). Aliás, a prova cabal de que a controvérsia transcende a lei local e repousa no campo constitucional é a própria fundamentação do V. Acórdão recorrido. O TJRR, para afastar as teses do Estado, foi obrigado a analisar, ainda que de forma equivocada, a própria Constituição Federal. O Acórdão expressamente debateu a tese orçamentária do Estado e, ao fazê-lo, afastou a incidência do Art. 169 da CF por meio de uma confusão conceitual com o Tema 1075/STJ. Destarte, a questão constitucional, a correta aplicação do Art. 169 da CF, foi o cerne do debate no Acórdão, e não a lei local. Não se trata de reinterpretar a lei roraimense, mas de afirmar que a Constituição Federal veda que qualquer lei local, ou a interpretação a ela conferida, (i) dispense requisitos legais de mérito para a concessão de vantagens (Art. 37) e (ii) crie despesas de pessoal sem prévia dotação orçamentária (Art. 169). A Súmula 280 é, pois, manifestamente inaplicável. I.IV. DO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO E DA CONFIGURAÇÃO DO PREQUESTIONAMENTO FICTO (ART. 1.025, CPC). A VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, CF, COMO GARANTIDORA DA ADMISSIBILIDADE. INAPLICABILIDADE DAS SÚMULAS 282 E 356/STF. A admissibilidade do presente Recurso Extraordinário é cristalina, sendo inaplicáveis ao caso os verbetes sumulares nº 282 e 356 desta Suprema Corte. O Estado ora Recorrente, atuou com diligência e lealdade processual, esgotando todas as vias ordinárias para ver debatidas as teses constitucionais que fundamentam este apelo, Página 9 de 24 as quais, todavia, foram rechaçadas por uma inaceitável negativa de prestação jurisdicional. Não se trata de um preciosismo formal. Trata-se do esgotamento, com rigor técnico, de todas as vias recursais, em respeito ao devido processo legal, para que o Tribunal a quo enfrentasse as graves violações aos artigos 37, caput, e 169, §1º, da CF. O iter processual, fartamente documentado nos autos, não deixa margem a dúvidas. 1. Da Provocação Explícita das Teses Constitucionais na Apelação Em Apelação, o Estado de Roraima dedicou tópicos específicos e robustos para demonstrar a inconstitucionalidade da sentença de primeiro grau, que, assim como o Acórdão que a manteve, condenou o erário com base em premissas juridicamente insustentáveis. Destacamos que o Estado arguiu, de forma inequívoca e frontal, a violação: a) Ao Art. 169, §1º, da Constituição Federal, em tópico específico intitulado: "NULIDADE DA SENTENÇA POR AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA RESPONSABILIDADE FISCAL, DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: INCONSTITUCIONALIDADE DA CRIAÇÃO DE DESPESAS SEM PRÉVIA PREVISÃO NA LOA E LDO, EM DESACORDO COM O ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO E JURISPRUDÊNCIA VINCULANTE DO STF (RE 905.357)”. Naquela peça, o Estado demonstrou a exigência constitucional de prévia dotação orçamentária para a concessão de qualquer vantagem a servidor, tese esta que foi ignorada; b) Ao Art. 37, caput, da CF (Princípio da Legalidade Estrita), ao sustentar a impossibilidade de progressão per saltum e a necessidade de cumprimento dos interstícios e requisitos legais, notadamente a avaliação de desempenho. 2. Da Omissão Qualificada do V. Acórdão e da Necessária Oposição de Embargos Página 10 de 24 O Tribunal de Justiça de Roraima, ao julgar a Apelação, não apenas manteve a sentença, mas falhou em analisar as teses constitucionais em sua devida profundidade. Quanto ao Art. 169 da CF, o V. Acórdão cometeu um crasso erro de fundamento: afastou a tese do Estado sob o argumento de que o Tema Repetitivo nº 1075 do STJ (que trata dos limites da LRF) superaria a alegação. O Acórdão, contudo, jamais enfrentou a tese constitucional específica do Art. 169, §1º, que trata da exigência de prévia autorização, um requisito de existência do direito, e não de limite de gasto. Quanto ao Art. 37 da CF, o Acórdão admitiu o fato (a ausência de avaliação), mas se negou a extrair a consequência jurídica constitucional (a ilegalidade da progressão), afirmando apenas que a omissão " não pode figurar como óbice ao reconhecimento e concessão de um direito previsto em Lei", sem enfrentar o argumento basilar da legalidade estrita. Diante desta omissão qualificada, seja pela ausência total de análise, seja pela análise fundada em premissa radicalmente diversa (erro de fundamento), o Estado opôs Embargos de Declaração. Nesses Embargos, o Recorrente, de forma cirúrgica, apontou: a) A omissão e contradição sobre o Art. 169 da CF, reiterando a tese de nulidade por afronta à norma orçamentária; b) A omissão e contradição sobre o Art. 37, caput, da CF, quanto à indispensabilidade da avaliação de desempenho; c) E, de forma expressa, pleiteou o enfrentamento das matérias para fins de "efeito prequestionador", citando nominalmente as Súmulas 282 e 356 desta Suprema Corte. 3. A Negativa de Prestação Jurisdicional (Art. 93, IX) e o Prequestionamento Ficto (Art. 1.025, CPC) Página 11 de 24 Ao invés de sanar os vícios apontados, o Tribunal a quo, no Acórdão dos Embargos, incorreu na mais clara negativa de prestação jurisdicional (violação ao Art. 93, IX, da CF). Essa recusa em analisar teses constitucionais expressamente suscitadas é o exato fato gerador do prequestionamento ficto, nos termos do Art. 1.025 do CPC. A jurisprudência desta Suprema Corte é pacífica no sentido de que a oposição de embargos declaratórios contra acórdão omisso, ainda que rejeitados, cumpre o requisito da repercussão geral e do prequestionamento. Portanto, o exaurimento das instâncias ordinárias está cabalmente demonstrado. As teses constitucionais dos artigos 37 e 169 da CF estão devidamente prequestionadas, seja explicitamente (pois o Acórdão as tangenciou), seja fictamente (pois a recusa em analisá-las nos embargos viola o Art. 93, IX). As Súmulas 282 e 356 são, com a devida vênia, inaplicáveis, e o Recurso merece ser conhecido. II.I. REPERCUSSÃO GERAL JURÍDICA E POLÍTICA. A VIOLAÇÃO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2º, CF) E DA LEGALIDADE ESTRITA (ART. 37, CF). A USURPAÇÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA PELA CRIAÇÃO JUDICIAL DE "PROGRESSÃO AUTOMÁTICA" CONTRA LEGEM. A controvérsia ventilada neste Recurso Extraordinário ultrapassa, em muito, a esfera de interesses meramente individuais da servidora Recorrida. O que está em jogo é a própria definição dos limites da atuação do Poder Judiciário frente aos pilares da Administração Pública: a Legalidade Estrita e a Separação Funcional dos Poderes. A questão constitucional de fundo, que clama pela intervenção deste Supremo Tribunal Federal, é definir se pode o Poder Judiciário, diante de uma omissão administrativa (a não realização de avaliações de desempenho), criar um direito subjetivo que a lei expressamente condicionou, efetivamente substituindo o legislador e o administrador público. O Acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Roraima, ao assim proceder, incorreu em grave ofensa aos artigos 2º e 37, caput, da Constituição Federal, gerando repercussão geral jurídica e política que exige pacificação. Página 12 de 24 A legislação de regência da carreira do Recorrido, tanto a pretérita (Lei nº 392/2003) quanto a atual (Lei nº 1.028/2016), é inequívoca ao tratar a progressão funcional como um ato complexo, que exige não apenas o decurso de tempo, mas, cumulativamente, a aferição de mérito. Os textos legais são claros ao exigirem "critérios de merecimento verificados em Avaliação Periódica de Desempenho - APD" e, no caso da progressão vertical sob a lei antiga, até mesmo uma "avaliação interna de conhecimentos". O legislador roraimense, portanto, não criou uma progressão automática baseada em tempo de serviço. Ele condicionou a ascensão ao mérito. O Tribunal a quo, entretanto, diante da incontroversa omissão estatal em implementar, a tempo e modo, os referidos processos avaliativos, adotou a via mais gravosa ao ordenamento constitucional. Em vez de determinar à Administração o cumprimento da lei (ou seja, a realização das avaliações), o V. Acórdão simplesmente dispensou o requisito legal. Ao fazê-lo, o Judiciário local reescreveu a lei. Substituiu a vontade do legislador, que exigia mérito, pela sua própria, que se contentou com o tempo. Isso é uma violação manifesta e direta ao Princípio da Separação dos Poderes (Art. 2º da CF), tese esta exaustivamente arguida pelo Estado de Roraima em sua Apelação e nos Embargos, mas ignorada pelo TJRR. O Poder Judiciário não pode legislar positivamente, criando um "direito à progressão por omissão" onde a lei exigia "direito à progressão por mérito". A repercussão jurídica é imediata e sistêmica. A decisão do TJRR instaura uma profunda insegurança quanto ao Princípio da Legalidade Estrita (Art. 37, caput, da CF). Ela sinaliza a todos os servidores e gestores do país que requisitos legais expressos, criados para aferir a eficiência e o merecimento no serviço público (em linha com o próprio caput do Art. 37), são meras sugestões que podem ser judicialmente descartadas. Se esta tese prevalecer, o ativismo judicial terá criado, contra legem, uma nova modalidade de ascensão funcional. Tal precedente não afeta apenas o Estado de Roraima; ele desestabiliza a gestão de pessoal em toda a Federação. Cria-se um paradoxo: incentiva-se a inércia administrativa, pois a falha em avaliar (ato de Página 13 de 24 gestão) passa a ser, por via judicial, a própria causa de concessão da vantagem, premiando a omissão sem o crivo do mérito. A controvérsia, portanto, transcende os limites subjetivos da lide e impõe a esta Suprema Corte a reafirmação dos contornos da legalidade administrativa, definindo se a omissão estatal tem o condão de revogar, na prática, requisitos expressos em lei para a aquisição de direitos funcionais. II.II. REPERCUSSÃO GERAL ECONÔMICA. A AFRONTA DIRETA AO ART. 169 DA CF E A CRISE DO PACTO FEDERATIVO. O GRAVÍSSIMO EFEITO MULTIPLICADOR SOBRE AS FINANÇAS DO ESTADO DE RORAIMA. A controvérsia apresentada neste Recurso Extraordinário ultrapassa, de forma manifesta, os interesses subjetivos das partes, instalando-se no cerne da gestão fiscal responsável e da própria sustentabilidade de um ente da Federação. A repercussão geral econômica é aguda, direta e de consequências sistêmicas, pois o V. Acórdão recorrido, ao validar a criação de despesa de pessoal de caráter continuado sem o devido lastro constitucional, viola frontalmente o Art. 169, §1º, da Constituição Federal, ameaçando o equilíbrio fiscal do Estado de Roraima. Não estamos diante de uma simples cobrança de valores em atraso, cujo valor inicial da causa para esta única servidora já montava a R$ 177.012,37. Estamos diante de uma decisão judicial que, na prática, concedeu um cheque em branco ao arrepio da Constituição, validando o pagamento de vastos retroativos decorrentes de progressões que não existiam formalmente e para as quais jamais houve previsão orçamentária nos exercícios financeiros correspondentes (2016 a 2021). O Art. 169, §1º, incisos I e II, da CF, é uma norma de eficácia plena e uma das maiores garantias do pacto federativo: a concessão de qualquer vantagem ou aumento a servidores públicos exige, cumulativamente, (I) prévia dotação orçamentária suficiente e (II) autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esta é uma condição de existência do direito, não uma mera formalidade. Página 14 de 24 O Estado de Roraima, em sua Apelação, invocou expressamente esta barreira constitucional, citando inclusive o precedente vinculante desta Suprema Corte firmado no RE 905.357 (Tema 864), que reafirma a necessidade cumulativa desses requisitos. Contudo, o Tribunal a quo, em grave equívoco de fundamentação que por si só demonstra a relevância da matéria, afastou a tese constitucional do Estado sob o argumento de que ela estaria superada pelo Tema Repetitivo nº 1075 do STJ. O equívoco é manifesto. O Tema 1075/STJ trata da impossibilidade de usar os limites de gasto da LRF (Art. 22) para negar direito já existente. O Art. 169 da CF, por sua vez, é a norma-matriz que define como o direito nasce, sendo sua inobservância um vício de origem. A decisão recorrida, ao confundir "limite de gasto" com "autorização para gastar", nulificou na prática o Art. 169 da CF, e é essa interpretação que detém avassaladora repercussão econômica. A bomba-relógio fiscal acionada pelo V. Acórdão é o "efeito multiplicador". A Recorrida é apenas uma servidora. O próprio Decreto juntado aos autos (nº 31.552-E/2022), que buscou regularizar a situação pro futuro, listam centenas de outros servidores nas exatas mesmas condições (Engenheiros, Agrônomos, Veterinários, Arquitetos, etc.). A manutenção deste Acórdão cria um precedente temerário que arma cada um desses servidores e, potencialmente, todos os servidores de outras carreiras que também dependiam de avaliações não realizadas, com o direito de executar retroativos milionários contra o Estado, retroativos estes que jamais foram planejados, orçados ou autorizados pelo Poder Legislativo. Estamos, pois, diante de um caos orçamentário imposto judicialmente. A decisão do TJRR, se mantida, representa a desestabilização completa das finanças de Roraima, impondo o sacrifício de políticas públicas essenciais em saúde, educação e segurança para honrar uma despesa de pessoal criada sem o crivo democrático do orçamento. Cabe a esta Suprema Corte, portanto, reafirmar a força normativa do Art. 169 da CF. Página 15 de 24 III. PRELIMINARMENTE: DA NULIDADE ABSOLUTA DO V. ACÓRDÃO POR NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL (VIOLAÇÃO FRONTAL AO ART. 93, IX, DA CF) III.I. A RECUSA IMOTIVADA DO TRIBUNAL A QUO EM ENFRENTAR AS TESES CONSTITUCIONAIS CAPAZES DE INFIRMAR O JULGADO (ARTS. E 169, CF), A DESPEITO DA OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DECLARATÓRIOS. Não se trata de mero formalismo recursal ou de inconformismo com o resultado do julgamento. O que se argui, nesta preliminar, é uma falha estrutural de natureza in procedendo que vicia de nulidade absoluta o Acórdão recorrido. O Tribunal de Justiça de Roraima, ao ser instado a sanar omissões e contradições capitais por meio de Embargos de Declaração, optou pela via da evasiva, recusando-se a entregar a prestação jurisdicional completa e violando, assim, frontalmente, o dever de fundamentação analítica imposto pelo art. 93, inciso IX, da Constituição Federal. O Estado ora Recorrente, pautou sua defesa, desde a Apelação, em fundamentos de estatura constitucional, absolutamente capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada. Sustentamos, de forma clara e exauriente, que a condenação imposta violava: 1. O Princípio da Legalidade Estrita (Art. 37, caput, CF), pois a lei de regência (Lei nº 1.028/16) exige expressamente "Avaliação Periódica de Desempenho - APD" como requisito de mérito, e a omissão administrativa não tem o condão de criar um direito contra legem (a "progressão automática"). 2. O Princípio da Responsabilidade Orçamentária (Art. 169, §1º, CF), norma-matriz que exige prévia dotação orçamentária e autorização específica na LDO como condição de existência de qualquer vantagem a servidor, tese esta amparada na jurisprudência vinculante desta Suprema Corte (RE 905.357). O Acórdão da Apelação, contudo, ao manter a sentença, falhou gravemente na análise desses pilares. Quanto ao Art. 37, admitiu a ausência de Página 16 de 24 avaliação, mas contraditoriamente dispensou o requisito. Quanto ao Art. 169, cometeu um crasso erro de fundamento: afastou a tese constitucional do Estado invocando o Tema Repetitivo nº 1075 do STJ, que trata matéria diversa (limites de gasto da LRF), jamais enfrentando o argumento específico sobre a ausência de autorização orçamentária prévia (Art. 169, CF). Diante deste cenário, o Estado opôs Embargos de Declaração com o objetivo claro e inequívoco de prequestionamento e, principalmente, para que o Tribunal sanasse os vícios, apontando especificamente: 1. A omissão/contradição quanto à violação do Art. 169 da CF, que fora indevidamente substituído pelo debate sobre a LRF (Tema 1075/STJ). 2. A omissão/contradição quanto à violação do Art. 37 da CF, pela supressão judicial de requisito de mérito (avaliação) expressamente previsto em lei. A resposta do TJRR, materializada no Acórdão dos Embargos, foi a própria configuração da negativa de prestação jurisdicional. O Tribunal a quo não dedicou uma análise mais aprofundada da distinção crucial entre o Art. 169 da CF e o Tema 1075/STJ, nem para justificar como a ausência de avaliação (fato) poderia gerar o direito (consequência) sem violar a legalidade. O Recorrente não buscava rediscutir o que foi decidido; buscava, legitimamente, que o Tribunal decidisse os pontos constitucionais que foram omitidos ou tratados com fundamentação manifestamente viciada. A recusa em fazê-lo, é a exata antítese do dever de fundamentação analítica (Art. 489, §1º, IV, do CPC, que informa o Art. 93, IX, da CF), tese que o próprio Estado já havia invocado nos seus Embargos. Esta Suprema Corte, inclusive, já foi alertada pelo Recorrente, nos próprios Embargos Declaratórios, sobre a jurisprudência (STF-ARE: 1210762) que reconhece a nulidade quando o Tribunal de origem não aprecia a matéria versada nos declaratórios. Ignorando os alertas, o Tribunal a quo optou pelo silêncio, proferindo decisão nula. Esta nulidade, que ora se argui, é o que impõe o Página 17 de 24 conhecimento do presente recurso, considerando-se fictamente prequestionadas (Art. 1.025, CPC) as matérias de mérito que o TJRR não enfrentou. IV.I. DA VIOLAÇÃO DIRETA E FRONTAL AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA (ART. 37, CAPUT, CF). A IMPOSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DE CONCESSÃO DE VANTAGEM CONTRA LEGEM. A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO COMO REQUISITO LEGAL INDISPENSÁVEL E INAFASTÁVEL. O Acórdão recorrido, ao manter a sentença de primeiro grau, incorreu em violação direta e frontal ao pilar sobre o qual se assenta todo o Direito Público brasileiro: o Princípio da Legalidade Estrita, insculpido no Art. 37, caput, da Constituição Federal. O Tribunal de Justiça de Roraima, a pretexto de fazer justiça a um servidor supostamente prejudicado pela inércia administrativa, praticou um ato que, na prática, reescreveu a legislação de carreira, usurpando a função do Poder Legislativo (Art. 2º, CF) e concedendo uma vantagem funcional em absoluta desconformidade com a lei. A questão é central. A legislação de regência da carreira do Recorrido, tanto a pretérita (Lei nº 392/2003, em seus arts. 22 e 23) quanto a atual (Lei nº 1.028/2016, em seus arts. 17, 18 e 19), não instituiu a progressão funcional como um mero prêmio por antiguidade. Pelo contrário, o legislador roraimense, em observância aos princípios constitucionais da Eficiência e da Moralidade (também previstos no Art. 37, caput), condicionou expressa e cumulativamente a ascensão na carreira a dois fatores: (i) o interstício temporal; e (ii) a aferição de mérito, materializada na "habilitação em procedimentos de avaliação periódica de desempenho - APD". A Avaliação de Desempenho, portanto, não é um detalhe burocrático ou uma formalidade dispensável. É um requisito legal de mérito, o instrumento pelo qual a Administração afere se o servidor efetivamente demonstrou competência e zelo para merecer a ascensão e o consequente aumento remuneratório custeado pelo erário. O V. Acórdão recorrido, no entanto, cometeu um grave error iuris constitutionalis. Página 18 de 24 Em um salto lógico que atenta contra a legalidade, o Tribunal concluiu que a omissão administrativa (o fato) teria o condão de dispensar o requisito legal (o direito). Com a devida vênia, essa interpretação é a própria negação do Art. 37 da Constituição Federal. No Direito Público, a omissão da Administração não cria direitos onde a lei não os prevê. A inércia estatal, embora possa ser objeto de ação para compelir a Administração a realizar as avaliações, jamais pode ser usada como fundamento para conceder a vantagem "automaticamente", como se o requisito de mérito simplesmente deixasse de existir por conveniência judicial. O Acórdão, ao dispensar a Avaliação de Desempenho, criou judicialmente uma nova modalidade de progressão: A "PROGRESSÃO POR OMISSÃO". Essa modalidade não existe na Lei nº 1.028/2016, nem na Lei nº 392/2003. É uma vantagem contra legem, concedida sem o amparo do único título que legitima a despesa pública: a Lei. Ao chancelar a tese de que a omissão administrativa gera direito automático, o Acórdão recorrido não apenas viola a legalidade; ele destrói o princípio da meritocracia e da eficiência, equiparando servidores independentemente de seu desempenho e esforço, bastando-lhes a mera passagem do tempo. A decisão do TJRR, portanto, ao substituir o requisito legal do mérito pela omissão administrativa, subverteu a ordem constitucional, impondo-se a reforma do julgado para que o império da lei, e não o voluntarismo judicial, seja restabelecido. IV.II. DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E DA EFICÁCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS (ART. 37, CF, C/C ART. 22 DA CE/RR). A VINCULAÇÃO DOS EFEITOS FINANCEIROS À PUBLICAÇÃO DO ATO FORMAL DE CONCESSÃO (DECRETO). A VEDAÇÃO AO PAGAMENTO RETROATIVO FICTÍCIO. A decisão recorrida, destaca-se, ao condenar o Estado de Roraima ao pagamento retroativo das progressões funcionais a período anterior à formalização dos atos concessivos, promove uma subversão da própria essência Página 19 de 24 do Direito Administrativo, violando frontalmente o Princípio da Legalidade Estrita (Art. 37, caput, da Constituição Federal) e as regras cogentes que definem a eficácia dos atos administrativos. O Acórdão impugnado, data maxima venia, cria uma perigosa ficção jurídica: A DE QUE OS EFEITOS FINANCEIROS DE UMA PROGRESSÃO PODEM RETROAGIR A UM PERÍODO (NO CASO, A 10/12/2016) EM QUE O ATO ADMINISTRATIVO CONCESSIVO FORMAL SEQUER EXISTIA NO MUNDO JURÍDICO. Tal entendimento ignora que a Administração Pública é escrava da lei; ela não pode pagar o que a lei não autoriza e, sobretudo, não pode ser compelida a pagar o que a lei expressamente veda. O regime jurídico específico da carreira do Recorrido é cristalino e não deixa margem a interpretações, conforme o Estado de Roraima argumentou exaustivamente em seus Embargos de Declaração. A Lei Estadual nº 1.028/2016, em seu Artigo 15, estabelece uma "trava" legal inequívoca, um marco temporal mandatório para o início da obrigação pecuniária: "Art. 15. As progressões geram efeitos financeiros, para o servidor, a partir da publicação do ato administrativo que a conceder." Esta não é uma regra isolada ou uma formalidade dispensável. Trata- se do corolário direto da própria Constituição do Estado de Roraima, que em seu Artigo 22 (também prequestionado na Contestação e nos Embargos) estabelece uma condição de eficácia para todos os atos da Administração, vinculando sua validade financeira à publicidade oficial: "Art. 22. É OBRIGATÓRIA A PUBLICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO DIÁRIO OFICIAL DO ESTADO PARA QUE PRODUZAM SEUS EFEITOS REGULARES." O Tribunal a quo promove uma confusão conceitual entre o direito à progressão (de natureza declaratória) e o início dos efeitos financeiros (de natureza constitutiva, que exige o ato formal e publicado). O direito só se torna uma obrigação financeira exigível para o Estado, transformando-se em despesa pública, após o implemento dessa condição legal expressa. Página 20 de 24 Nos autos, o ato administrativo que formalizou a concessão e, portanto, deflagrou o início dos efeitos financeiros, é o Decretos nº 31.552-E, de 18 de janeiro de 2022 (que enquadrou a servidora no nível C04). Qualquer pagamento anterior a essa data, como o determinado pelo Acórdão, não é "justiça", mas sim um pagamento contra legem. Ao determinar essa retroatividade, a decisão recorrida não está meramente "interpretando" a lei; ela está, na prática, revogando o Art. 15 da Lei 1.028/16 e o Art. 22 da Constituição Estadual. Está ordenando que o Estado de Roraima pague o servidor por um nível funcional que ele não ocupava formalmente, em um período em que o ato concessivo era juridicamente inexistente. Tal condenação impõe ao Estado a realização de uma despesa sem o pressuposto fático e jurídico (o exercício formal do cargo no nível progredido), o que é vedado e configura enriquecimento sem causa, conforme a jurisprudência do STF citada na própria Contestação do Estado. A decisão judicial não pode criar um "salvo- conduto" para o descumprimento da legalidade estrita imposta pelo Art. 37 da Constituição Federal. IV.III. DA VIOLAÇÃO DIRETA À NORMA DE RESPONSABILIDADE ORÇAMENTÁRIA (ART. 169, §1º, I E II, CF). A INCONSTITUCIONALIDADE DA CRIAÇÃO DE DESPESA DE PESSOAL SEM PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. O ERRO DE FUNDAMENTO DO V. ACÓRDÃO AO AFASTAR O ART. 169 DA CF COM BASE NO TEMA 1075/STJ. O Acórdão recorrido, ao impor ao Estado de Roraima a condenação ao pagamento de vultosos valores retroativos, incorreu em violação literal e direta ao pilar constitucional que rege as finanças públicas e a responsabilidade fiscal: o Artigo 169, §1º, da Constituição Federal. A decisão do TJRR, lamentavelmente, se apoia em um equívoco fundamental de premissa, promovendo uma confusão conceitual que esvazia a força normativa do texto constitucional. O Tribunal a quo, para afastar a robusta tese Página 21 de 24 defensiva do Estado (fundada no Art. 169, CF, e exaustivamente arguida na Apelação e nos Embargos), utilizou como único escudo um precedente do Superior Tribunal de Justiça que trata de matéria absolutamente distinta. O equívoco é manifesto e de fácil demonstração. A tese do Estado de Roraima nunca se baseou (ou ao menos não se limitou) nos limites de gastos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 22 da LC 101/2000), que é o objeto único do Tema 1075/STJ. O precedente do STJ (Tema 1075) responde a uma pergunta: "Pode o administrador negar a progressão alegando que já ultrapassou o limite de gastos com pessoal?" A resposta é não, pois a progressão é despesa obrigatória decorrente de lei. A tese do Estado de Roraima, contudo, é outra, muito mais profunda e de natureza constitucional. A nossa pergunta é: "PODE O PODER JUDICIÁRIO CRIAR UMA DESPESA NOVA, COMO O PAGAMENTO RETROATIVO, SEM QUE EXISTA PRÉVIA AUTORIZAÇÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) E PRÉVIA DOTAÇÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)?" A resposta, extraída diretamente da Constituição Federal, é um sonoro "NÃO". O Art. 169, §1º, I e II, da Constituição, é uma norma de contenção, um verdadeiro comando de prudência fiscal que vincula todos os Poderes, inclusive o Judiciário em sua função atípica de ordenador de despesas: Art. 169. (...) § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, [...] só poderão ser feitas: I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias [...]. O Tribunal a quo confundiu "limite de gasto" (LRF) com "existência de dotação" (CF). São institutos inconfundíveis. O Art. 169, CF, é um requisito prévio para a própria criação da despesa. O Tema 1075/STJ trata da execução de uma despesa já criada frente aos limites globais. A condenação ao pagamento retroativo de progressões (referente ao período de 2016 a 2021) é a criação de um passivo que não estava previsto no orçamento daqueles exercícios.
Trata-se de despesa nova, imposta Página 22 de 24 por via judicial, sem qualquer autorização na LDO ou dotação na LOA daqueles anos, violando frontalmente a autoridade desta Suprema Corte, que já assentou no RE 905.357 (Tema 864), a necessidade do preenchimento cumulativo desses requisitos. Ao utilizar o Tema 1075/STJ como justificação, o Tribunal de Roraima não apenas falhou em aplicar a norma constitucional (Art. 169, §1º), como silenciou sobre ela, substituindo o debate constitucional obrigatório por uma solução infraconstitucional que não se aplica ao caso.
Trata-se de fundamentação viciada que, por via oblíqua, permite que o Judiciário se torne um legislador orçamentário positivo, criando despesas retroativas sem fonte de custeio, em absoluta desconformidade com a ordem constitucional financeira. V. DOS PEDIDOS
Ante o exposto, e demonstrada de forma inequívoca a repercussão geral da matéria constitucional ventilada, bem como a violação direta e literal de dispositivos da Constituição Federal, o Estado de Roraima requer a esta Colenda Corte Suprema: V.I. PRELIMINARMENTE (VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, CF) O acolhimento da preliminar de nulidade por manifesta negativa de prestação jurisdicional, em flagrante afronta ao Art. 93, IX, da Constituição Federal, cassando-se o V. Acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração e o Acórdão de Apelação, determinando-se o retorno dos autos ao Egrégio Tribunal de Justiça de Roraima. O retorno é postulado para que o Tribunal a quo sane, de forma clara, expressa e fundamentada, as graves omissões constitucionais apontadas nos Embargos Declaratórios, notadamente quanto à indispensável análise: 1. Da violação ao Art. 169, §1º, I e II, da CF, diferenciando-o do Tema 1075/STJ e enfrentando a tese da ausência de prévia dotação orçamentária para a criação da despesa retroativa; e Página 23 de 24 2. Da eficácia temporal dos atos administrativos frente ao Art. 37, caput, da CF, c/c o Art. 22 da Constituição Estadual de Roraima e o Art. 15 da Lei nº 1.028/2016, que vinculam o início dos efeitos financeiros à publicação formal do ato. V.II. NO MÉRITO (VIOLAÇÃO AOS ARTS. 2º, 37 E 169, CF) Superada a preliminar, o que se admite apenas ad cautelam, requer o Recorrente o CONHECIMENTO e o INTEGRAL PROVIMENTO do presente Recurso Extraordinário para que, reconhecida a violação direta aos artigos 2º (Princípio da Separação dos Poderes), 37, caput (Princípio da Legalidade Estrita e Eficácia do Ato Administrativo), e 169, §1º, I e II (Princípio da Responsabilidade Orçamentária) da Constituição Federal, SEJA O V. ACÓRDÃO RECORRIDO INTEGRALMENTE REFORMADO. Pugna-se pela reforma para restabelecer a autoridade da Constituição, julgando-se, por consequência, TOTALMENTE IMPROCEDENTES os pedidos formulados na petição inicial, revertendo-se, por conseguinte, a integralidade dos ônus sucumbenciais em desfavor da parte autora, ora Recorrido. V.III. SUBSIDIARIAMENTE (PRINCÍPIO DA EVENTUALIDADE) Ainda em respeito ao Princípio da Eventualidade, na remota hipótese de não acolhimento do pedido de mérito, o Estado de Roraima requer que o PROVIMENTO do Recurso Extraordinário se dê ao menos para sanar a violação ao Art. 37 da CF e ao Art. 22 da Constituição Estadual, fixando-se o correto termo inicial dos efeitos financeiros da condenação. Para tanto, requer-se a reforma parcial do Acórdão para determinar que o pagamento de quaisquer diferenças remuneratórias decorrente da progressão seja limitado exclusivamente à data da publicação do Página 24 de 24 respectivo ato administrativo concessivo que formalizou o direito, qual seja, o Decreto nº 31.552-E/2022, afastando-se, com isso, a ruinosa e ilegal condenação retroativa imposta ao Erário. Termos em que pede conhecimento e provimento. 05 de março de 2026. [assinado eletronicamente] FERNANDO MARCO RODRIGUES DE LIMA Procurador do Estado