Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2269010/SC (2025/0190079-1)
RELATOR: MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS
RECORRENTE: ANGELA REGINA HEINZEN AMIN HELOU
ADVOGADOS: CAUE VECCHIA LUZIA - SC020219
LUIZ MAGNO PINTO BASTOS JUNIOR - SC017935
THAÍS HELENA PEREIRA DE MOURA BASTOS - SC050631
RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
ADVOGADO: ALESSANDRO BALBI ABREU - SC015740
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por ANGELA REGINA HEINZEN AMIN HELOU, com fundamento na alínea a do art. 105, inciso III, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA CATARINA no julgamento da Petição Cível n. 0203065-93.2011.8.24.0000/SC e assim ementado (fls. 1849-1850): AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. JULGAMENTO PELO STJ DO AGINT NO RESP 1611275, ORDENANDO A DEVOLUÇÃO DOS AUTOS A ESTA CORTE PARA EXAME DAS DEMAIS COMINAÇÕES INATAS AO ART. 12 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, EIS QUE IMPRÓPRIA A FIGURAÇÃO ISOLADA APENAS DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO (ATÉ ENTÃO ADSTRITO AO CUSTO DOS ENCARTES JORNALÍSTICOS, NO VALOR DE R$ 527.421,56). EX-PREFEITA DE FLORIANÓPOLIS ACUSADA DE PROMOÇÃO PESSOAL DERIVADA DE MENSAGEM SUBLIMINAR CONTIDA EM CAMPANHA PUBLICITÁRIA ALUSIVA AOS FEITOS REALIZADOS DURANTE SUA GESTÃO. APLICAÇÃO, AGORA, ENTÃO, DA CUMULATIVA MULTA CIVIL NO PATAMAR DE 10% SOBRE O VALOR DO DANO (RESULTANDO R$ 52.742,15) MANTIDO O DEVER DE REPARAÇÃO DA LESÃO AO ERÁRIO (EM R$ 527.421,56). EMBARGOS INFRINGENTES DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARCIALMENTE PROVIDOS. "1.No caso dos autos, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina propôs ação civil por ato de improbidade administrativa contra a ora agravante, em razão de ato ocorrido "no primeiro semestre do último ano do mandato como Prefeita da Capital, sob a justificativa de comemorar os 274 anos de Florianópolis e prestar contas aos moradores, realizou publicidade institucional intitulada "A cidade que mora em mim - três anos de governo", com um custo total de R$ 527.421,56; que, considerando a proximidade das eleições, onde a então chefe do Executivo tentaria se reeleger, tal campanha teria conotação política e de promoção pessoal, violando os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência". fl. 1249). 2. Por ocasião da sentença (fls. 651/668), o pedido foi julgado improcedente, o que foi reformado em recurso de apelação, a fim de reconhecer ato de improbidade lesivo ao erário (art. 10, XI, da LIA) e determinar o ressarcimento integral do dano causado ao erário (fls. 719/747). O resultado do referido julgamento foi formado por maioria dos votos dos membros do órgão julgador da Corte de origem, em razão do voto parcialmente vencido do Desembargador Newton Trisotto, apenas no tocante à imposição das sanções aplicáveis, por entender também incidir as penas de suspensão de direitos políticos por cinco (5) anos e multa de vinte porcento (20%) sobre o valor do dano (fls. 746/747). 3. Em razão da votação majoritária, o Parquet Estadual apresentou embargos infringentes, os quais foram julgados improvidos (fls. 1.246/1.268), mantendo apenas a imposição do ressarcimento ao erário. O mencionado aresto foi impugnado em recurso especial, fundado na alínea a do permissivo constitucional, por contrariedade ao art. 12, caput e inciso II, da Lei nº 8.429/92, sob o argumento de que "configurada a hipótese de improbidade que tenha dalgum modo produzido dano aos cofres do Município, deve ser o agente ímprobo condenado também, a par do ressarcimento do dano, em ao menos uma das sanções do art. 12, II, da LIA" (e-STJ fl. 1.289). 4. Nesta Corte Superior, este Relator deu provimento ao recurso especial para reconhecer a impossibilidade de imposição isolada de pena de ressarcimento em ação de improbidade administrativa, a qual deve ser cumulada com outra(s) sanção(ões) previstas na Lei 8.429/1992 e restabeleceu o referido voto vencido provido no julgamento do recurso de apelação que, além do ressarcimento ao erário, também impôs as sanções de suspensão de direitos políticos e multa civil. 5. A aplicação das penalidades previstas no referido artigo exige que o magistrado considere, no caso concreto, "a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente" (conforme previsão expressa contida no parágrafo único do art. 12 da Lei 8.429/92). Assim, é necessária a análise da razoabilidade e proporcionalidade em relação à gravidade do ato de improbidade administrativa e a cominação das penalidades, as quais podem ocorrer de maneira cumulativa, embora não necessariamente. Nesse sentido, os seguintes precedentes desta Corte Superior: REsp 1.091.420/SP, 1ª Turma, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe de 5.11.2014; AgRg no AREsp 149.487/MS, 2ª Turma, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 29.6.2012. 6. Todavia, apesar da cumulação das referidas sanções não ser obrigatória, é pacífico no âmbito desta Corte Superior o entendimento de que, caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento não pode ser considerado propriamente uma sanção, mas apenas conseqüência imediata e necessária de reparação do ato ímprobo, razão pela qual não pode figurar isoladamente como penalidade. 7. Sobre o tema: REsp 1302405/RR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 02/05/2017; AgRg no AREsp 606.352/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2015, DJe 10/02/2016; REsp 1376481/RN, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/10/2015, DJe 22/10/2015; REsp 664.440/MG, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/04/2006, DJ 08/05/2006, p. 175. 8. Entretanto, a decisão agravada merece ser reformada em ponto específico, pois ao restabelecer as sanções contidas em voto vencido do julgamento da apelação, desconsiderou fundamentação da Corte a quo sobre a desproporcionalidade da sanção de suspensão de direitos políticos. 9. O Tribunal de origem expressamente consignou no acórdão que julgou os embargos infringentes que "em situações similares à retratada nos autos sob apreço, tem considerado desarrazoada a aplicação das sanções mais severas previstas no art. 12 da LIA, notadamente a suspensão dos direitos políticos" (fl. 1.258). 10. Efetivamente, como já ressaltado no presente voto, a fixação das sanções no âmbito da ação civil de improbidade administrativa exige a observância dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade em relação à gravidade do ato ímprobo e a cominação das penalidades. Nesse contexto, a fixação de sanções no caso concreto exige o exame aprofundado do contexto fático e probatório dos autos, o que se mostra inadequado em sede de recurso especial. 11. Tal consideração impõe o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que, com amplo juízo sobre os fatos e provas produzidos nos autos, observado os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e a análise do ato de improbidade administrativa, aplique sanções previstas na Lei 8.429/92, além do ressarcimento ao erário. 12. Agravo interno parcialmente provido." (STJ, AgInt no REsp 1611275/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/03/2018, DJe 20/03/2018). Os embargos de declaração opostos ao julgado foram parcialmente providos "apenas para reconhecer que quando da publicação do acórdão já haviam se passado mais de 8 anos do ajuizamento da ação (11/03/2003), configurando patente a prescrição intercorrente em relação à multa civil" (fl. 1958). As partes opuseram novos embargos de declaração, os quais foram rejeitados (fls. 2043-2047). Foram interpostos recursos especial e extraordinário pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina (fls. 2135-2162 e 2099-2134); e recurso especial por ANGELA REGINA HEINZEN AMIN HELOU (fls. 2059-2272). No recurso especial interposto por ANGELA REGINA HEINZEN AMIN HELOU, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, alega-se ofensa aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, caput, inciso II, e parágrafo único, inciso II, do Código de Processo Civil – negativa de prestação jurisdicional e deficiência de fundamentação, por ausência de enfrentamento específico dos pontos relativos à aplicação da Lei 14.230/2021, reclassificação do tipo, dano efetivo, exclusões e descontos; 10, caput, e 12, caput, da Lei 8.429/1992 – exigência de “perda patrimonial efetiva” e “dano efetivo” para o ato lesivo ao erário, com exclusão de valores sem prova e desconto dos serviços efetivamente prestados; 11, inciso XII, e 17, § 10-D, da Lei 8.429/1992 – reclassificação da conduta para o art. 11, inciso XII (publicidade institucional com promoção pessoal) e observância da indicação de um único tipo por ato ímprobo. A 2ª Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, "em razão da possibilidade de aplicação da tese firmada em sede de recursos de repercussão geral à hipótese versada" (fl. 2247), determinou a remessa dos autos ao Órgão julgador para exercer eventual juízo de retratação relativamente ao Tema 1.199/STF (fls. 2246-2248). Em juízo de retratação positivo, o Grupo de Câmaras de Direito Público, por unanimidade, manteve a aplicação sanção de multa civil no percentual de 10% (dez por cento) incidente sobre o valor bruto do dano causado ao erário (R$ 527.421,56), nos termos do acórdão assim ementado (fl. 2272): JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TEMA N. 1.199 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ÓRGÃO JULGADOR QUE RECONHECEU A PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO LESIVO AO ERÁRIO. RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO DETERMINADO, BEM COMO APLICAÇÃO DA SANÇÃO DE MULTA CIVIL, EM RESPEITO À DETERMINAÇÃO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA EM AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE QUANTO À SANÇÃO DE MULTA CIVIL. TRANSCURSO DE TEMPO SUPERIOR A 8 ANOS ENTRE O AJUIZAMENTO DA AÇÃO E A PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO SANCIONADOR. RETORNO DOS AUTOS PARA JUÍZO DE RETRATAÇÃO. INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 926 E 927 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. UNIFORMIZAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA. IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL DA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DOS MARCOS TEMPORAIS A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DA LEI. QUESTÃO MERITÓRIA AMPLAMENTE EXAMINADA NOS AUTOS. JUÍZO DE RETRATAÇÃO TÃO SOMENTE QUANTO A IRRETROATIVIDADE DO REGIME PRESCRICIONAL. APLICAÇÃO DA SANÇÃO DE MULTA CIVIL QUE DEVE SER REESTABELECIDA NO PATAMAR DE 10% (DEZ POR CENTO) SOBRE O VALOR BRUTO CAUSADO AO ERÁRIO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO POSITIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE AFASTADA. Às fls. 2300-2304, ANGELA REGINA HEINZEN AMIN HELOU ratificou o recurso especial; e, às fls. 2291-2299, interpôs recurso extraordinário contra o acórdão que, "julgando juízo de retratação suscitado pela 2ª Vice-Presidência do TJSC, restabeleceu a aplicação da sanção de multa civil no percentual de 10% (dez por cento), incidente sobre o valor bruto do dano causado ao erário" (fl. 2291). A 2ª Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina a) negou seguimento ao recurso especial por aplicação do Tema 1.199/STF quanto ao dolo; e b) não admitiu o recurso especial em relação às demais teses (fls. 2361-2367) – seguindo-se a interposição de agravo em recurso especial (fls. 2391-2405). Registro que os recursos especial e extraordinário interpostos pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina foram declarados prejudicados diante da perda superveniente do interesse recursal (fls. 2371-2373 e 2376-2378). O agravo em recurso especial de fls. 2391-2405 não foi conhecido pela Presidência do Superior Tribunal de Justiça (fls. 2695-2696); e, interposto agravo interno (fls. 2702-2715) – com manifestação do Ministério Público do Estado de Santa Catarina às fls. 2721-2724 e do Ministério Público Federal às fls. 2738-2740 e 2742-2744 –, reconsiderei o decisum para afastar a incidência da Súmula n. 182/STJ, convertendo o agravo em recurso especial (fls. 2774-2776). É o relatório. Decido. À exceção da matéria referente ao dolo da conduta – tópico ao qual foi negado seguimento pelo Tribunal de origem nos termos do art. 1.030, inciso I, alínea b, do Código de Processo Civil em razão do Tema n. 1199/STF do regime da repercussão geral –, passo ao exame das demais questões impugnadas pelo recurso especial de fls. 2059-2272. Consta dos autos que o Ministério Público do Estado de Santa Catarina ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra ANGELA REGINA HEINZEN AMIN HELOU, aduzindo, em suma, o seguinte (fls. 32-33): Tem-se que, no caso narrado acima, a requerida, ao praticar ação contrária ao ordenamento jurídico, violou as regras da administração proba e não agiu em conformidade com os princípios basilares da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, além do desvirtuamento do princípio da proporcionalidade. Os fatos antes descritos amoldam-se às hipóteses de improbidade, vez que causaram prejuízo ao erário e atentaram contra os princípios da Administração Pública, acima enumerados. Primacialmente, detectamos a ofensa ao disposto no art. 10, da LIA, ante o prejuízo ao erário público decorrente do ato irregular. Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 11 desta Lei, e notadamente: IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento. O prejuízo ao erário se consolidou em razão de que o ato atacado, que se encontra eivado dos mais diversos vícios como relatado no decorrer da nossa explanação, foi efetivado com dispêndio de verbas públicas. De uma leitura mesmo perfunctória do conteúdo da publicação do conteúdo da campanha, não resta dúvida de que houve desrespeito ao mandamento constitucional, máxime quando divulgado no período de menos de cinco meses antes até praticamente a data inicial do pleito eleitoral, demonstrando que houve promoção pessoal do agente público (ora ré), com a divulgação de frases de efeitos eleitorais, promessa de realização de obras com desnecessária veiculação e gastos. A lesividade ao patrimônio público decorre do próprio ato, eis que não pode o erário financiar propaganda pessoal de agentes públicos. No presente caso os cofres municipais custearam a publicidade irregular, no valor total de R$ 527.421,56 (quinhentos e vinte e sete mil, quatrocentos e vinte e um reais e cinqüenta e seis centavos). Realizou-se, assim, ato em prejuízo do patrimônio público (em seu aspecto econômico), pois a Administração Pública arcou com o custo da campanha irregular consoante alhures dito. Aliás, a requerida teve êxito eleitoral com a campanha. O Juízo de primeiro grau julgou o pedido improcedente à base da seguinte motivação (fl. 668): Mas não há cogitar de um ato que cause enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou viole princípio da Administração Pública, praticado secundum legis, porque isto consistiria numa heresia, já que o enriquecimento de acordo com a lei é "lícito", os dinheiros que deixam os cofres públicos em obediência à lei não traduzem prejuízos e a lei há de obedecer aos princípios que lhe estão acima. Então, em se amoldando a publicidade, como se disse que se amolda, ao balizamento constitucional, não há pretender que constitua ato ímprobo. O Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, no que aqui interessa, reformou a sentença, ressaltando o seguinte (fls. 730-744): Vejamos os contornos da demanda: A publicidade institucional, consistente em campanhas de caráter educativo, informativo ou de orientação aos cidadãos, desde que não objetive a promoção pessoal dos agentes públicos, não é vedada entre nós. É a redação do art. 37, § 1º, da CR: § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. [...] No caso, o Ministério Público sustenta que foi realizada publicidade institucional disfarçada para, de fato, pavimentar a campanha da então Prefeita á reeleição. É preciso deixar claro que somente a postura da requerida está sendo questionada pelo Parquet. Não há qualquer suspeita em desfavor da agência Carlos Paulo Propaganda Ltda., nem de sua contratação, que se deu em certame licitatório regular. Da publicidade objeto da ação de improbidade: Os anúncios, filmes, jingles e outdoors foram inseridos na programação dos principais meios de comunicação a partir da metade do mês de março e durante a primeira quinzena de abril de 2000, a saber: - televisão: RBS, O Estado; Record e Barriga Verde (f. 413/414 e 449/456); - rádio: Band, CBN Diário, Guararema, Atlântida, Itapema, Novo Tempo, Antena 1, Guarujá, Gazeta e Joven Pan (f. 414/415 e 430/448); - jornal: Diário Catarinense, O Estado, AN Capital, Folha de Coqueiros, Correio de SC, Imagem, Jornal Associação dos ex-Combatentes do Brasil, Jornal da Lagoa, Jornal do Bairro (f. 415/416 e 418/429); - outdoor exibição de 28 itens espalhados por vários bairros da capital (f. 415 e 457/460); - cinema: duas salas do Cine Beiramar e uma sala do Cine ltaguaçu (f. 416/417). Ainda que não se saiba o teor do filme ou do jingle, verifica-se do print outdoors e das fotos a referência á campanha em comento: "A cidade que mora em mim", na qual são destacados os feitos da Administração, com símbolo e slogan do governo ("Florianópolis Capital da Gente") ao lado do brasão do Município (f. 388/399). O aniversário da cidade é em março, mas no final de junho daquele ano foram distribuídos milhares de livretos á população, sendo oportuno mencionar o teor da apresentação do material: Mais do que a capital do nosso Estado, Florianópolis é uma cidade que mora no coração de todos nós. Pequena e simples por um lado, moderna e desenvolvida por outro, Florianópolis é puro encanto. Mas não é só de exuberância que vive uma cidade. Sua administração precisa estar à altura de toda a sua beleza e importância. Prestar contas do trabalho desenvolvido pela administração municipal é o melhor presente que se pode oferecer à cidade de Florianópolis, nas comemorações dos seus 274 anos. Nas páginas a seguir você vai encontrar um relato resumindo dos resultados de um governo que assumiu compromissos, alcançou metas e superou expectativas em nome de uma Florianópolis cada vez melhor para todos os seus moradores (f. 478). No interior do caderno constam informações sobre inúmeras melhorias empreendidas nos últimos três anos, tais como salários em dia, projetos sociais, transporte coletivo, infra-estrutura, obras, normalmente mencionando a superação da herança dos prefeitos anteriores. Ao final, vê-se o encarte com a relação de 818 obras realizadas no período de janeiro de 1997 a maio de 2000. No verso, constam novamente o símbolo oficial da prefeitura e o da Administração da época, com o respectivo slogan. Evidente que a propaganda extrapolou as balizas constitucionais, ainda mais se contemplada a conjuntura em que foi realizada. Apesar de a candidatura à reeleição ter sido lançada oficialmente depois do envio dos livretos e de toda a publicidade anterior, era óbvia a intenção da ré de exercer segundo mandato e isso, evidentemente, foi articulado como estratégia para pavimentar os caminhos e gerar links entre os argumentos da campanha eleitoral e todo o material publicitário recentemente veiculado. Tal circunstância, em caso assemelhado, não passou despercebida por esta Corte: [...] Distribuídos os livretos até poucos dias antes de 5 de julho, mas posteriormente à data em que a ré se lançou à reeleição (26-6-2000 - f. 106), houve o arremate com o início da propaganda eleitoral da candidata, que teve como slogan: "Mais de 800 obras, isso é que é Prefeita". Evidente que a publicidade tida por institucional esgotara tais propósitos. É de clareza solar o propósito eleitoreiro. E nem se cogite justificá-la no aniversário da cidade, pois não havia razão para que o "presente publicitário" se estendesse por quatro meses, só encerrando por expressa determinação da legislação eleitoral. Ademais, como bem alertou o órgão ministerial, insuperável a circunstância de que, no 274º ano da cidade, apenas os três últimos foram parabenizados. Ademais, não era um ano emblemático, do tipo 100 anos, 150 anos, 300 anos, para merecer tamanha efusividade publicitária. [...] Com efeito, não obstante a propaganda institucional, em obediência ao princípio constitucional da publicidade, seja dever do administrador, impõe-se que seja guiada pelos princípios da impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade e eficiência, os quais, no caso, foram flagrantemente violados, a justificar a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. [...] No caso, é irrelevante que o nome ou foto da então Prefeita não tenham sido veiculados no material publicitário. É mais que evidente a ligação que se iria fazer entre a administração municipal realizadora de mais de 800 obras e a posterior campanha á reeleição da Sra. Angela Amim, que teve como slogan: "Mais de 800 obras, isso é que é Prefeita". Convenhamos que o elo não foi nada sutil. Todos esses fatos, repita-se, são incontroversos. [...] Na hipótese sob exame, porque evidente que a finalidade da propaganda não foi homenagear a cidade ou prestar contas aos moradores, a conduta não pode ser tolerada. Afora a pessoalidade da campanha, que por si só já autoriza a responsabilização, não passa despercebida a vultosa quantia gasta para sua execução, em flagrante violação ao princípio da proporcionalidade. [...] Como já exposto no relatório, em poucos meses foi gasta a exuberante quantia de R$ 527.421,56, a pretexto de presentear a cidade por seus 274 anos. Esse valor, atualizado, supera R$ 1.000,00 (um milhão de reais). Para se ter uma ideia da desproporção, no ano anterior (1999), todos os serviços de Divulgação e Publicação, incluída nesta conta a propaganda e a veiculação na imprensa oficial, chegaram ao patamar de R$ 1.605.714,46 (f. 291). Abatendo os valores pagos à Imprensa Oficial (IOESC) (R$ 133.442.40) que se destinam à publicação formal de atos e não à publicidade, o valor total do ano cai para R$ 1.472.272,06. No ano 2000, essas mesmas etiquetas, desprezando também os valores pagos à IOESC, atingiram R$ 1.365.736,64 (f. 311), ou seja, só a propaganda objeto desta ação consumiu 38,61% do total gasto pelo município com publicidade. Isso é manifestamente desproporcional. Disse a apelada, na contestação, que não há comprovação de que um indivíduo à frente da administração venha a se beneficiar pessoalmente de campanhas publicitárias. Defende que não importa a utilização desse ou daquele expediente para promoção de qualquer administração, pois aprovação real se consegue com o voto. A observação é completamente divorciada da realidade. Temos visto nos últimos anos e principalmente no pleito deste ano de 2010, que o marketing é o principal ingrediente das nossas eleições. O candidato virou um produto e os garotos propaganda as verdadeiras estrelas das campanhas. A estratégia de marketing ficou, infelizmente, em patamar mais importante que as propostas e os perfis dos candidatos. Insustentável, por isso, a tese de que a publicidade não teria nenhuma influência no resultado das eleições. Constatado o desvio de finalidade pelo intuito pessoal da propaganda institucional, está configurado ato de improbidade administrativa. Vejamos, agora, sua extensão: Não há dúvida que os atos praticados causaram lesão ao erário, pois, embora a quantia gasta estivesse dentro do limite do lote destinado à publicidade institucional, não poderia ser utilizada para campanha promocional da ré. [...] Havendo lesão ao erário e pelo desvio de finalidade da publicidade, que perdeu seu caráter institucional, impõe-se o reconhecimento do ato de improbidade consubstanciado no art. 10, Xl, da LIA. Sobre a penalidade aplicável, assim dispõe o art. 12, II, do diploma de regência: [...] É entendimento consolidado nesta Corte e motivo de recente alteração da legislação em comento (Lei n. 12.120/09) que a aplicação das penalidades pode ser feita isolada ou cumulativamente, a depender da gravidade do fato. [...] No caso, tenho por razoável a condenação da ré ao ressarcimento integral do dano, comprovado pelas notas de empenho já mencionadas e gastos com a divulgação de todo o material, corrigidos monetariamente e incidindo juros pela taxa Selic, a partir do efetivo desembolso, na forma dos enunciados 43 e 54 da Súmula do STJ. Nos embargos de declaração julgados após a edição da Lei n. 14.230/2021, o Tribunal de origem acrescentou, também no que aqui interessa, o seguinte (fls. 1955-1957): 3. Da reportada ausência de individualização da conduta dolosa. A agente política conclama a reversão da condenação porque não restou demonstrado nos autos a individualização da conduta dolosa (art. 1º, §§ 1º, 2º, 3º e § 8º da Lei de Improbidade Administrativa). É verdade que tal asserção foi manejada no encalço dos novos dizeres da hodierna lei de regência da matéria. Mas ainda assim esbarram na constatação de que o aresto de julgamento vazado pelo Desembargador Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, e que impôs o regime sancionatório, bem avalizou a existência do dolo, tal como já mencionado no introito do voto: [...] É mais que evidente a ligação que se iria fazer entre a administração municipal realizadora de mais de 800 obras e a posterior campanha à reeleição da Sra. Ângela Amim, que teve como slogan: "Mais de 800 obras, isso é que é Prefeita". Convenhamos que o elo não foi nada sutil. Todos esses fatos, repita-se, são incontroversos. [...] Constatado o desvio de finalidade pelo intuito pessoal da propaganda institucional, está configurado ato de improbidade administrativa. A embargante registrou clamor sucessivo para que, em sendo afastado o conteúdo do art. 10 da norma de regência de matéria, seja reclassificada a acusação para a hipótese expressamente prevista no novel inciso XI do art. 11 (ofensa aos princípios), tendo em vista que a lei exige a subsunção da conduta ímproba a um único tipo descrito na Lei de Improbidade Administrativa (art. 17, § 10-D), e o princípio constitucional da tipicidade legal (art. 5º, inc. XXXIX, da CF). Ocorre que desde a exordial o Ministério Público havia vazado o intento condenatório com base no art. 10 da LIA, atinente ao prejuízo ao erário, e apenas em caso subsidiário postulou a incidência do art. 11, a saber (tal como se extrai da peça vestibular - fl. 36 PROCJUDIC01): Os fatos antes descritos amoldam-se às hipóteses de improbidade, vez que causaram prejuízo ao erário e atentaram contra os princípios da Administração Pública, acima enumerados. Primacialmente, detectamos a ofensa ao disposto no art. 10 da LIA, ante o prejuízo ao erário público decorrente do ato irregular. E apenas subsidiariamente eclodiu o enquadramento no art. 11 da LIA: De outra parte, entendida a falta de lesão ao erário, o que não acreditamos, do mesmo modo, a improbidade persistirá. Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituição, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência. Assim, não há qualquer comutação a ser implementada agora. 4. Da alegada inexistência de perda patrimonial efetiva. Deduz a embargante a impossibilidade de devolução do valor dos gastos com publicidade institucional porque inexistente a "perda patrimonial efetiva" (art. 10, caput) e "dano efetivo" (art. 12, caput). Aproveito, evidentemente, do escólio reiterado do Desembargador Paulo Henrique Moritz Martins, quando do votou que capitaneou a condenação da ex-Prefeita de que os gastos (indevido sim), consumiram inclusive 38,6% do total previsto para o setor de publicidade institucional, em franca desproporcionalidade. Além disso, e principalmente, em sendo destituído de lastro normativo, tal gasto evidentemente passa a situar-se à margem da legalidade, ou seja, faz justamente as vezes de perda patrimonial, porque há o escoamento de finanças para serviço diverso daquele previsto para boa governança da res publica (coisa pública). Foram estas as palavras do eminente relator: [...] O enunciado é autoexplicativo, e repulsa a alegação vertida nos aclaratórios. 5. Exclusão dos gastos com informes publicitários. A postulante requer seja excluído do montante devido os valores referentes aos gastos com veiculação de informes publicitários (diferentes dos encartes), porquanto estes elementos probatórios não foram colacionados aos autos e não guardam conexão com a segunda "fase" da propaganda institucional (art. 17, § 19, inc. I da Lei n. 8.429/92). Essa asserção não encontra amparo na lógica dos presentes aclaratórios, porque tanto não é alocada dentro do contexto da nova lei de regência de matéria, como quanto traduz anseio que poderia facilmente ter sido digladiado em recurso próprio contra o desfecho aplicado no acórdão lavrado lá nos idos de 2010/2011, e que asseverou o patamar de devolução de valores ao erário. Ou seja, sua rediscussão, agora, é inócua, devendo o partícipe ventilar tal dissenso oportunamente em recurso cabível para tanto. De início, ressalto que o acórdão recorrido não possui as omissões suscitadas pela parte recorrente. Ao revés, o Tribunal a quo se manifestou sobre todos os aspectos importantes ao deslinde do feito, adotando argumentação concreta e que satisfaz o dever de fundamentação das decisões judiciais. Aliás, consoante pacífica jurisprudência das Cortes de Vértice, o Julgador não está obrigado a rebater, individualmente, todos os argumentos suscitados pelas partes, sendo suficiente que demonstre, fundamentadamente, as razões do seu convencimento. Como se sabe, "[a] omissão somente será considerada quando a questão seja de tal forma relevante que deva o julgador se pronunciar" (AgInt nos EDcl no REsp n. 2.124.369/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 7/10/2024, DJe de 9/10/2024). Com efeito, [n]ão configura ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015 o fato de o Tribunal de origem, embora sem examinar individualmente cada um dos argumentos suscitados pelo recorrente, adotar fundamentação contrária à pretensão da parte, suficiente para decidir integralmente a controvérsia" (AgInt no AREsp n. 2.448.701/SP, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 2/9/2024; sem grifos no original). Vale dizer: "o órgão julgador não fica obrigado a responder um a um os questionamentos da parte se já encontrou motivação suficiente para fundamentar a decisão" (AgInt no REsp n. 2.018.125/SC, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/9/2024, DJe de 12/9/2024). O acórdão recorrido apresentou fundamentação concreta e suficiente para dar suporte às suas conclusões, inexistindo desrespeito ao dever judicial de se fundamentar as decisões judiciais. O que se denota é mero inconformismo da parte recorrente com o resultado do julgamento que lhe foi desfavorável. Portanto, não há ofensa ao art. 489 do Código de Processo Civil. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 2.044.805/PR, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 29/5/2023, DJe de 1/6/2023; AgInt no AREsp n. 2.172.041/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 13/3/2023, DJe de 16/3/2023. No tocante à tese do recorrente de que a condenação foi mantida com fundamento em dano presumido (in re ipsa), verifico que o acórdão recorrido, ao reformar a sentença de improcedência, apoiou-se em fundamentação contraditória para afirmar a ocorrência de dano ao erário. Embora o Tribunal de origem tenha ressaltado a "vultosa quantia gasta para sua execução [da propaganda], em flagrante violação ao princípio da proporcionalidade" (fl. 739), deixou assentado também que a quantia empregada na propaganda estava "dentro do limite do lote destinado à publicidade institucional" (fl. 741) e que, "constatado o desvio de finalidade pelo intuito pessoal da propaganda institucional, está configurado ato de improbidade administrativa" (ibidem). Tudo a demonstrar que o mencionado dano ao erário, como colocado pela instância ordinária, nada mais representa do que a reprovação do próprio ato entendido como "desvio de finalidade pelo intuito pessoal da propaganda institucional", configurando, assim, o respectivo lastro em dano in re ipsa. Reproduzo, mais uma vez, a seguinte fundamentação do acórdão recorrido (fls. 741-742): Constatado o desvio de finalidade pelo intuito pessoal da propaganda institucional, está configurado ato de improbidade administrativa. Vejamos, agora, sua extensão: Não há dúvida que os atos praticados causaram lesão ao erário, pois, embora a quantia gasta estivesse dentro do limite do lote destinado à publicidade institucional, não poderia ser utilizada para campanha promocional da ré. Sobre o enquadramento de tal conduta, vale colacionar a casuística de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves: Violado o princípio da pessoalidade, a conduta do agente poderá ser enquadrada na tipologia da Lei n. 8.429/1992, caracterizando a improbidade administrativa. Com efeito, de acordo com o art. 9º, XII, do referido diploma legal, constituiu ato de improbidade "usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei". O agente, que emprega o dinheiro público no custeio de publicidade que lhe garantirá a promoção pessoal, está, nitidamente, usando em proveito próprio renda da entidade a que presta serviços. Do mesmo modo, causa dano ao erário ao influir de qualquer forma para a aplicação irregular de verba pública, havendo a subsunção de sua conduta à figura do art. 10, XI, in fine, da Lei n. 8.429/1992. Por derradeiro, ao violar o princípio da impessoalidade, o agente infringe o dever jurídico previsto no art. 4º da Lei n. 8.429/1992 e, ipso facto, sua conduta se coaduna ao art. 11, caput e inc. I, da Lei n. 8.429/1992. No primeiro dispositivo, ao violar um dos princípios referentes da atividade estatal e infringir o dever de honestidade e lealdade às instituições ao empregar o dinheiro público em desconformidade como preceito constitucional; no segundo, ao "praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência", pois atuara com desvio de poder (Obra citada, p. 372). Havendo lesão ao erário e pelo desvio de finalidade da publicidade, que perdeu seu caráter institucional, impõe-se o reconhecimento do ato de improbidade consubstanciado no art. 10, Xl, da LIA. Em outras palavras, ao consignar que as despesas gastas estavam dentro dos limites destinados à publicidade, não houve demonstração concreta do efetivo prejuízo, e, assim, ausente um dos elementos constitutivos do ato ímprobo previsto nas hipóteses do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa. Nessa linha, este Superior Tribunal de Justiça, à luz das alterações introduzidas pela Lei n. 14.230/2021 e das teses firmadas pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199 do regime da repercussão geral, consolidou o entendimento de que não subsiste condenação fundada em dano presumido, nos termos do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa. Isso porque a atual redação do referido dispositivo, após as modificações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, passou a exigir, para a configuração do ato de improbidade administrativa, a comprovação de efetiva perda patrimonial – o que não ocorreu no caso em exame. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. FRUSTRAR A LICITUDE DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DISPENSA INDEVIDA. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 1.022, II, DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. TRIBUNAL APRECIOU AS VERTENTES APRESENTADAS NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. INCONFORMISMO. MERO RESULTADO CONTRÁRIO AOS INTERESSES DA PARTE. TEMA 1.199/STF. APLICAÇÃO DAS ALTERAÇÕES REDACIONAIS DA LEI N. 14.230/2021. ART. 10, VIII, DA LIA. AUSÊNCIA DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. DANO IN RE IPSA. IMPOSSIBILIDADE. ART. 11, CAPUT, DA LIA. MODIFICAÇÃO DO REGRAMENTO. ABOLITIO DOS INCISOS I E II DO DISPOSITIVO. ROL TAXATIVO IMPOSTO. CONTINUIDADE ANTE ATUAL REDAÇÃO NORMATIVA DOS INCISOS. POSSIBILIDADE. ANÁLISE DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. DOLO ESPECÍFICO. EXISTÊNCIA. ATO ÍMPROBO. RECONHECIMENTO. DESPROPORCIONALIDADE DA PENA DE MULTA CIVIL. NÃO CONSTATAÇÃO. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. O Tribunal de origem decidiu a contenda em conformidade com o que lhe foi apresentado, se manifestando claramente sobre os pontos indispensáveis, embora de forma contrária ao entendimento do recorrente, elegendo fundamentos diversos daqueles propostos na insurgência em seu convencimento. 2. O inconformismo com o resultado do acórdão não configura omissão ou qualquer outra causa passível de exame mediante a oposição de embargos de declaração. 3. Ao julgar o ARE n. 843.989 sob o rito da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese (Tema 1.199/STF): "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". 4. Em elastério de entendimento, ao tratar da delimitação dos efeitos do precedente vinculante, a Suprema Corte concluiu pela aplicação das alterações trazidas pela Lei n. 14.320/2021 às ações de improbidade cujos atos dolosos foram praticados na vigência do texto anterior da norma, desde que sem condenação com trânsito em julgado, exceptuando-se o novo regime prescricional. 5. Em atenção à alteração normativa trazida pela Lei n. 14.230/2021, a Primeira Seção desta Corte afastou a possibilidade de condenação pela conduta ímproba do art. 10 da Lei n. 8.429/1992 com lastro no dano in re ipsa, visto a atual exigência do efetivo prejuízo ao erário. 6. Considerando a condenação também pelo artigo 11 da Lei n. 8.429/1992, sobressai que, com lastro no arcabouço dos autos, a instância a quo enveredou na análise do elemento subjetivo da conduta do demandado, reconhecendo a existência de dolo, cuja especificidade se evidencia das práticas restritivas da competitividade, que visavam favorecer determinada empresa, motivo pelo qual se evidencia a continuidade típico-normativa na espécie, com a readequação da conduta no inciso V do regramento, com as alterações redacionais da Lei n. 14.230/2021. 7. Aplicada somente a pena de multa civil no patamar de 2 (duas) vezes a remuneração percebida pelo agente público, inexiste, na espécie, flagrante desproporcionalidade entre a sanção imposta e a gravidade do fato imputado. 8. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 2.101.619/MG, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 4/3/2026, DJEN de 9/3/2026; grifos diversos do original.) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE IMPROBIDADE QUE CAUSA PREJUÍZO AO ERÁRIO (ART. 10 DA LEI N. 8.429/1992). FRUSTRAR A LICITUDE DO PROCESSO LICITATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO FUNDADA EM DOLO GENÉRICO E DANO IN RE IPSA. INSUBSISTÊNCIA APÓS ADVENTO DA LEI N. 14.230/2021. PROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. I - Após o advento da Lei n. 14.230/2021 não mais subsiste a condenação pela prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao erário fundada em dolo genérico e in re ipsa. II - Agravo interno provido para julgar improcedente a ação de improbidade administrativa. (AgInt no AREsp n. 2.035.931/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/11/2025, DJEN de 17/11/2025.) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. APLICABILIDADE DA LEI 14.230/2021. SUPERVENIÊNCIA DA ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO DESTA CORTE. FRUSTRAÇÃO DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. TIPIFICAÇÃO DO ART. 10, VIII, DA LIA. CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE COM BASE EM DANO PRESUMIDO. IMPOSSIBILIDADE. TIPIFICAÇÃO DO ART. 11, V, DA LIA. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA. RECURSO ACOLHIDO COM EFEITOS INFRINGENTES. 1. Os embargos de declaração, nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, são cabíveis quando há obscuridade, contradição, omissão ou erro material no julgado. Em hipóteses excepcionais, o Superior Tribunal de Justiça permite que a eles se empreste efeitos infringentes. 2. A atual redação do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), com as alterações feitas pela Lei 14.230/2021, passou a exigir a comprovação da perda patrimonial efetiva para a configuração da improbidade administrativa. O Supremo Tribunal Federal, quando do exame do Tema 1.199, pacificou a orientação de que "[a] nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado". O silogismo aplicável ao elemento subjetivo da conduta em tudo se aplica ao elemento objetivo-normativo considerando-se a máxima "ubi eadem ratio, ibi idem jus". 3. Alteração do caput do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa pela Lei 14.230/2021, afastando-se a hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios administrativos. Afastamento na origem do necessário dolo específico para a tipificação do atual inciso V do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa. 4. Embargos de declaração acolhidos com efeitos infringentes para julgar improcedentes os pedidos condenatórios por improbidade administrativa. (EDcl no AgInt nos EAREsp n. 954.237/RJ, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 15/10/2024, DJe de 21/10/2024; grifos diversos do original.) Lado outro, sem desconhecer a independência das jurisdições e a diversidade dos bens jurídicos protegidos, ressalto que a Justiça eleitoral, especializada para dirimir controvérsias dessa natureza, concluiu que o material impresso "não caracteriza propaganda eleitoral, pois pela recorrida não houve promoção para fins eleitorais e tanto é assim que seu nome e sua fotografia não apareceram [...] Trata-se de propaganda institucional divulgada de forma regular" (fl. 727). Ante o exposto, CONHEÇO do recurso especial e DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO, a fim de julgar improcedentes os pedidos iniciais. Ficam prejudicadas as demais questões recursais. Publique-se. Intimem-se. Relator
TEODORO SILVA SANTOS