Publicacao/Comunicacao
Intimação - DECISÃO
Apelação Cível Nº 0001155-72.2023.8.27.2728/TOPROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0001155-72.2023.8.27.2728/TO
APELADO: MARIA DE JESUS OLIVEIRA MELO (AUTOR)
ADVOGADO(A): LEANDRO FREIRE DE SOUZA (OAB TO006311)
DECISÃO
Trata-se de RECURSO ESPECIAL interposto pelo MUNICÍPIO DE LIZARDA - TO, com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal, em face de acórdão proferido pela 2ª Turma da 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins que, por unanimidade, negou provimento à apelação interposta pelo ente municipal.
O acórdão recorrido manteve a sentença que reconheceu o direito de servidora pública municipal às progressões funcionais (horizontal e vertical) previstas na Lei Municipal nº 056/2012, sob o fundamento de que a omissão da Administração em realizar a avaliação de desempenho não pode prejudicar o servidor que cumpre os demais requisitos legais. O acórdão recebeu a seguinte ementa (12.1):
"Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. REQUISITOS PREENCHIDOS. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NÃO REALIZADA POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. ÔNUS DA PROVA DO ENTE PÚBLICO. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL N. 056/2012 PRESERVADA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Município de Lizarda-TO contra sentença proferida nos autos da ação de obrigação de fazer ajuizada por Maria de Jesus Oliveira Melo, servidora pública municipal, que julgou procedente o pedido de concessão de progressões funcionais com efeitos retroativos, com fundamento na Lei Municipal nº 056/2012. O Município alega ausência de requisitos legais para a progressão, inconstitucionalidade da norma municipal e violação aos artigos 22 e 29 da referida lei, requerendo a reforma integral da sentença. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há três questões em discussão: (i) definir se a servidora preencheu os requisitos objetivos e subjetivos para a progressão funcional horizontal prevista na Lei Municipal nº 056/2012; (ii) estabelecer se a omissão da Administração Pública na realização da avaliação de desempenho impede a concessão da progressão; (iii) analisar a alegada inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 056/2012. III. RAZÕES DE DECIDIR A Lei Municipal nº 056/2012 prevê a progressão funcional horizontal baseada no tempo de serviço, assiduidade e avaliação de desempenho, exigindo o cumprimento de requisitos objetivos e subjetivos que foram demonstrados pela autora com documentos, especialmente as fichas financeiras. O ônus de comprovar fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito à progressão funcional recai sobre a Administração Pública, conforme o art. 373, II, do CPC, o que não foi cumprido pelo ente municipal. A ausência de realização da avaliação de desempenho é fato atribuível à Administração, não podendo ser utilizada como justificativa para obstar direito do servidor que preenche os demais requisitos, conforme jurisprudência pacificada (STJ, RMS 53.884/GO; TJTO, Apelação Cível n.º 0000233-40.2023.8.27.2725). A alegação de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 056/2012 não encontra respaldo, pois a norma foi regularmente aprovada e sancionada, não havendo vícios formais comprovados, e sua revogação ou invalidação não pode ocorrer de forma incidental, sem controle concentrado e sem demonstração de ofensa direta à Constituição. A jurisprudência do STF entende que a ausência de prévia dotação orçamentária não implica, por si só, a inconstitucionalidade da norma, mas apenas limita sua aplicação ao exercício financeiro (STF, ADI 3.599, rel. Min. Gilmar Mendes). IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A progressão funcional horizontal é direito subjetivo do servidor público municipal que preenche os requisitos legais, independentemente da omissão da Administração na realização da avaliação de desempenho. O ônus de provar a inexistência dos requisitos legais para a progressão funcional incumbe ao ente público, nos termos do art. 373, II, do CPC. A constitucionalidade da Lei Municipal nº 056/2012 não pode ser afastada por alegações genéricas de impacto financeiro ou ausência de dotação orçamentária, devendo ser preservada até eventual pronunciamento em controle concentrado."
Em suas razões (20.1), o ente público sustenta, em síntese, violação as art. 169 §1, I e II da Constituição Federal, art. 113 ADCT e Art. 16, II, 17, §§1º e 2º e 21 da LC n. 101/2000. Alega ausência de preenchimento dos requisitos necessários à progressão funcional e afirma a impossibilidade de cumprimento da decisão em razão de limitações financeiras e orçamentárias, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, além de defender a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 056/2012, sob o argumento de inexistência de prévio estudo de impacto financeiro.
Por fim, formulou pedido de efeito suspensivo ao recurso.
Em suas contrarrazões (26.1), a recorrida pugna pelo desprovimento do recurso ante o revolvimento de fatos e provas e a deficiência na demonstração do dissídio de jurisprudência. Discorreu acerca da inexistência de violação à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Vieram-me os autos conclusos em 29/01/2026, em virtude da redistribuição de competência para o juízo de admissibilidade de Recursos Constitucionais (STF e STJ) neste Tribunal para a Vice-Presidência, consoante a Resolução TJTO nº 1, de 19 de janeiro de 2026.
É o relatório. DECIDO.
O recurso é próprio, tempestivo, as partes são legítimas, está presente o interesse recursal e o preparo é dispensável por força do art. 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil.
No caso concreto, ao se proceder ao juízo de conformidade, vislumbro que a controvérsia referente ao dever de concessão de progressão funcional quando o servidor cumpre com os requisitos legais, aliado à negativa da Administração ao argumento de óbices da Lei de Responsabilidade Fiscal, encontra-se pacificada pelo Superior Tribunal de Justiça.
O STJ, ao julgar os recursos especiais paradigmas (REsp 1878849/TO, REsp 1878854/TO e REsp 1879282/TO) do Tema Repetitivo 1.075, fixou a seguinte tese:
"A concessão de progressão funcional de servidor público, quando preenchidos os requisitos previstos na lei setorial, não apresenta óbice na Lei de Responsabilidade Fiscal, dado que a progressão é direito subjetivo do servidor, decorrente de lei anterior, e seu pagamento não se confunde com concessão de vantagem ou aumento de remuneração".
O acórdão recorrido seguiu estritamente essa orientação ao consignar que a incapacidade financeira ou a Lei de Responsabilidade Fiscal não constituem óbices à implementação de progressões previstas em lei anterior, cujos requisitos foram devidamente preenchidos pela servidora. Portanto, estando o acórdão alinhado à tese firmada em sede de recurso repetitivo, impõe-se a negativa de seguimento quanto a este ponto.
Superada a conformidade com o precedente vinculante, passa-se aos demais requisitos de admissibilidade.
O recorrente alega que a servidora não preencheu os requisitos para a progressão. Todavia, o Tribunal de origem, com base no conjunto fático-probatório, atestou o cumprimento dos requisitos legais (certificados, diploma e inexistência de sanções). Para reformar tal entendimento, seria necessário o reexame de fatos e provas, o que é vedado em sede de recurso especial, conforme a Súmula 7 do STJ, segundo a qual: “a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial.”
Além disso, a discussão central perpassa pela análise da Lei Municipal nº 056/2012. O exame de validade ou interpretação de legislação local é vedado na instância extraordinária, atraindo a aplicação analógica da Súmula 280 do STF: "Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário."
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que não lhe compete revisar interpretação de norma local realizada pelo Tribunal de origem. Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE PROVA DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO E DA INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA POR NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE DE VERIFICAÇÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. OS ARTIGOS TIDO POR VIOLADOS NÃO TEM O CONDÃO DE DESCONSTITUIR O ACÓRDÃO RECORRIDO, NEM GUARDAM RELAÇÃO COM A MATÉRIA ENFRENTADA. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 283 E 284/STF. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO EM LEGISLAÇÃO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF. AGRAVO INTERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não há como acolher a alegada violação ao art. 535 do CPC/1973, na medida em que o Tribunal a quo apreciou, fundamentadamente, a controvérsia, não padecendo o acórdão recorrido de qualquer omissão, contradição ou obscuridade. Observe-se que, malgrado não ter o Colegiado acolhido os argumentos suscitados pelo recorrente, manifestou-se expressamente acerca dos temas necessários à integral solução da lide. 2. Esta Corte consolidou a orientação de que a discussão acerca das condições de ação do Mandado de Segurança demanda, necessariamente, a análise do conjunto fático-probatório, providência sabidamente incompatível com a via estreita do Apelo Especial, tornando inafastável o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 3. O Tribunal a quo concedeu a segurança ao fundamento de que o parcelamento ou adiamento do pagamento de Servidores atenta contra a dignidade da pessoa humana, colocando em risco o sustento e manutenção dos Servidores e suas famílias. Rechaçando a tese de ausência de recursos, ao fundamento de que o pagamento dos vencimentos do funcionalismo público possuem expressa previsão constitucional, estando previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias aprovadas pela Assembléia Legislativa, reconhecendo, assim, que há reserva e destinação legais para a utilização desses valores. 4. Em suas razões especiais, o Estado do Rio Grande do Documento: 1721748 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 20/06/2018 Página 1 de 4 Sul enumera artigos do Código Civil que cuidam de inviabilidade de negócio jurídico, da obrigação de dar e do inadimplemento de obrigações, dispositivos que não tem o condão de desconstituir as premissas fixadas pela Corte de origem, atraindo à hipótese a incidência das Súmulas 283 e 284/STF, por analogia. 5. Ademais, a revisão dos fundamentos do acórdão recorrido demandaria o exame da lei local, especialmente a Constituição Gaúcha e a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado do Rio Grande do Sul, o que impede a sua revisão em sede de Recurso Especial, ante o óbice contido no enunciado da Súmula 280/STF. 6. Agravo Interno do ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL a que se nega provimento. (AgInt no AgREsp nº 973.855-RS, Relator Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 12.06.2018, DJe 20.06.2018). Grifei.
De igual modo, a tese de inconstitucionalidade da lei municipal, fundada na ausência de estudo de impacto financeiro e na suposta violação aos arts. 169, § 1º, e § 2º, da Constituição Federal, bem como ao art. 113 do ADCT, ostenta natureza eminentemente constitucional. Com efeito, ao alegar a inexistência de prévia dotação orçamentária, o ente público veicula matéria cuja apreciação demanda interpretação direta de normas constitucionais, o que extrapola os limites de competência do Superior Tribunal de Justiça em sede de Recurso Especial, revelando-se, em tese, adequada a via do Recurso Extraordinário.
Nessa perspectiva, a análise, pelo Superior Tribunal de Justiça, de suposta ofensa a dispositivos da Constituição Federal implicaria indevida usurpação da competência atribuída ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102 da Constituição Federal. A propósito, sobre a matéria, colhe-se o entendimento consolidado daquela Corte Superior:
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE USUCAPIÃO. EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. 1. VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE, SOB PENA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. 2. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. ALEGAÇÃO GENÉRICA. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. 3. JULGAMENTO ULTRA PETITA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO DE LEI SUPOSTAMENTE VIOLADO. SÚMULA N. 284 DO STF. 4. ALEGADA OFENSA DE ENUNCIADO DE SÚMULA. SÚMULA 518/STJ. 5. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 283/STF. 6. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. PECULIARIDADES DO CASO CONCRETO. FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. REEXAME DE FATOS E PROVAS INVIÁVEL. SÚMULA 7/STJ. 7. AGRAVO IMPROVIDO. 1. É evidente a inadequação da via recursal eleita para alegação de ofensa a dispositivo constitucional, pois a matéria é de competência do STF. 2. (...). 7. Agravo interno improvido. (STJ. AgInt no AREsp n. 1.200.579/SC, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 10/4/2018, DJe de 18/4/2018). Grifei.
No que concerne ao alegado dissídio jurisprudencial, o Município não logrou evidenciar, ainda que minimamente, a divergência entre o acórdão impugnado e os julgados de outros tribunais, com o devido cotejo analítico. A mera juntada ou transcrição de julgados não atende à exigência constitucional do dissídio pretoriano, sendo reiterada a orientação da Corte Superior de que o cabimento da alínea “c” exige demonstração detalhada, objetiva e minuciosa das similitudes e dissonâncias entre os julgados, o que não se verificou.
Esse vício de fundamentação torna inviável o conhecimento do recurso especial pela alínea “c”, sendo aplicável, ademais, por analogia, a Súmula 284 do STF, uma vez que a deficiência argumentativa impede a exata compreensão da controvérsia e do alegado dissenso jurisprudencial: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia”
Soma-se a isso que as razões recursais apresentam fundamentação genérica, limitando-se à reprodução literal de dispositivos legais e conceitos abstratos, sem, contudo, demonstrar de forma clara e específica a negativa de vigência à lei federal, o que reforça a deficiência da construção recursal. Note-se que a parte recorrente ignorou o preceituado no art. 1.029, § 1º, do CPC, que assim preconiza:
"Art. 1.029. [...]§ 1º. Quando o recurso fundar-se em dissídio jurisprudencial, o recorrente fará a prova da divergência com a certidão, cópia ou citação do repositório de jurisprudência, oficial ou credenciado, inclusive em mídia eletrônica, em que houver sido publicado o acórdão divergente, ou ainda com a reprodução de julgado disponível na rede mundial de computadores, com indicação da respectiva fonte, devendo-se, em qualquer caso, mencionar as circunstâncias que identifiquem ou assemelhem os casos confrontados."
Por consequência da inadmissão e da negativa de seguimento ao Recurso Especial, resta prejudicado o pedido de atribuição de efeito suspensivo, de suspensão. Isso porque, nos termos do art. 995, parágrafo único, do CPC, a concessão de efeito suspensivo pressupõe a demonstração concomitante da probabilidade de provimento do recurso e do risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação. No caso, o apelo extremo não comporta seguimento, circunstância que, por si só, afasta a plausibilidade necessária ao deferimento da medida.
Ante o exposto, NEGO SEGUIMENTO ao recurso especial quanto à tese de óbice da Lei de Responsabilidade Fiscal à progressão funcional, com fundamento no artigo 1.030, inciso I, alínea "b", do CPC e o Tema Repetitivo 1075/STJ; e, o INADMITO quanto às demais questões, com fundamento no artigo 1.030, inciso V, do CPC, diante da incidência da Súmula 7 do STJ, bem como Súmulas 280 e 284 do STF.
À Secretaria de Recursos Constitucionais para as providências necessárias.
Intime-se. Cumpra-se.
Palmas, data registrada pelo sistema.