Publicacao/Comunicacao
Intimação - DECISÃO
Recurso Inominado Cível Nº 0026743-44.2024.8.27.2729/TO
RECORRIDO: JACQUELINE SOARES BARROS BITTAR (REQUERENTE)
ADVOGADO(A): ALINE FONSECA ASSUNÇÃO COSTA (OAB TO04251B)
ADVOGADO(A): KARE MARQUES SANTOS (OAB TO06226A)
ADVOGADO(A): MARCO TULIO DE ALVIM COSTA (OAB TO04252A)
DESPACHO/DECISÃO
Considerando o enunciado n.º 102 do FONAJE, bem como, a Súmula n.º 568 do STJ, que prevê a possibilidade de prolação de decisão monocrática em recursos em casos de temas que há entendimento dominante das Turmas Recursais, situação somada à deliberação dos membros desta Turma Recursal (Resolução n.º 01 de 21 de fevereiro de 2024, publicada no Diário da Justiça n.º 5588 de 21 de fevereiro de 2024, Resolução n.º 02 de 22 de julho de 2024 e Resolução n.º 03 de 13 de dezembro 2024), acerca do julgamento monocrático de matérias específicas, em massa e repetitivas, com a finalidade de conferir celeridade aos julgamentos, atender as metas do Conselho Nacional de Justiça bem como conferir resposta dentro de prazo razoável ao jurisdicionado, promovo o julgamento monocrático do feito.
Trata-se de RECURSO INOMINADO interposto em face da sentença que julgou parcialmente procedente os pedidos iniciais, determinando o pagamento de valores retroativos de progressão funcional já implementada.
Conheço do recurso, porquanto presentes os seus pressupostos de admissibilidade recursal.
Inicialmente, consigno que houve o julgamento pela Turma de Uniformização de Jurisprudência através dos autos nº 0000427-52.2022.8.27.2700 que afastou a incidência da Lei Estadual nº 3.462/2019 em determinadas situações:
EMENTA: INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. PROGRESSÃO FUNCIONAL CONCEDIDA E IMPLEMENTADA TARDIAMENTE NO CONTRACHEQUE. DIREITO RECONHECIDO PELA ADMINISTRAÇÃO ANTES DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 2/2019. RETROATIVOS. DIREITO ADQUIRIDO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA LEI ESTADUAL N. 3462/2019. PRECEDENTES. (TJTO, Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei Cível, 0000427-52.2022.8.27.2700, Rel. LUCIANA COSTA AGLANTZAKIS, TURMA DE UNIFORMIZAÇÃO, julgado em 28/07/2022, DJe 15/08/2022 16:25:32)
Conforme sabido, em 31 de março de 2022, foi publicada a Lei Estadual n. 3.901/2022, nos seguintes termos:
Art.1º Define o Plano de Gestão Plurianual de Despesa com Pessoal, objetivando, por meio de planejamento administrativo, orçamentário e financeiro, regulamentar o cronograma de concessão de evoluções funcionais previstas, após o termo do período de suspensão de que trata a Lei Estadual nº 3.462, de 25 de abril de 2019, e de amortização de saldos passivos, constituídos por retroativos de:
I - progressões horizontais e verticais implementadas em data posterior àquela de consecução do direito; e
II - revisões gerais anuais atendidas em data posterior àquela definida em lei (data-base), referente aos anos de 2015, 2016, 2017 e 2018, aos servidores civis e militares.
Ocorre que, a lei supracitada passou pelo crivo do Egrégio Tribunal de Justiça, que declarou, através do mandado de segurança nº 0002907-03.2022.8.27.2700, a inconstitucionalidade material de diversos pontos:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. SUSPENSÃO ADMINISTRATIVA DE PROGRESSÕES FUNCIONAIS. ARTIGO 3º DA LEI ESTADUAL 3.901/2022. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA. ARTIGOS 1º, 2º E 4º DA LEI ESTADUAL 3.901/2022. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. SUBMISSÃO AO CRONOGRAMA DE CONCESSÃO E PAGAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. LIVRE VONTADE E ESCOLHA DO SERVIDOR. POLICIAL CIVIL. PROGRESSÕES HORIZONTAL E VERTICAL NOS QUADROS DA CARREIRA. DEFERIMENTO COLEGIADO DO CONSELHO SUPERIOR DA POLÍCIA CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE REENQUADRAMENTO REMETIDO À SECAD. RECUSA DA ADMINISTRAÇÃO NO CUMPRIMENTO. ILEGALIDADE. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇMENTÁRTIA. INCABÍVEL. TEMA REPETITIVO 1.075 DO STJ. VIOLAÇÃO DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. CONFIGURAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA.
1. É possível o controle de constitucionalidade por via difusa no mandado de segurança, nos casos em que a controvérsia constitucional qualifique-se como questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal.
2. Os arts. 1º, 2º, II, e 4º da Lei Estadual nº 3.901/2022 devem ser interpretados de acordo ou conforme a Constituição Federal, no sentido de que se trata de diretrizes voltadas única exclusivamente para que a Administração Pública estadual possa colocar em ordem as progressões e o pagamento do retroativo não concedidas e pagos, respectivamente, aos seus servidores, quando aceita, por sua livre vontade e escolha, pelo servidor a ela se submeter, sendo certo que inexiste impedimento para que possa ele buscar perante o Judiciário a tutela de um direito subjetivo já incorporado ao seu patrimônio, sob pena de se violar os princípios da separação de poderes (art. 2º da CF/88), do acesso à Jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF/88) e da à irretroatividade da lei (art. 5º, XXXVI, da CF/88).
3. O art. 3º da Lei Estadual 3.901/2022, por outro lado, é materialmente inconstitucional, pois não pode a Administração Pública, sem adotar previamente as medidas de contenção de gastos estabelecidas na Constituição Federal, editar lei estadual prevendo, em flagrante violação ao art. 169, § 3º, da CF, a suspensão de direitos subjetivos incorporados ao patrimônio jurídico do servidor público sob o pretexto de reorganizar, pela consolidação de um déficit, seu quadro orçamentário e financeiro.
(...)
6. Os gastos com o implemento de progressões dos servidores já estão previstos em dotação orçamentária, razão pela qual a Administração não pode se negar a implementá-los, sob a justificativa de ausência de recursos orçamentários, sobretudo, porque tal atitude fere o direito subjetivo do servidor público diante do não recebimento de vantagens asseguradas por lei.
7. O Superior Tribunal de Justiça, no REsp nº 1.878.849/TO, sob a sistemática dos recursos representativos da controvérsia (Tema 1.075), assentou que a progressão não se confunde com extensão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação remuneratória a qualquer título e, por ser uma determinação legal, está contemplada na ressalva do art. 21, parágrafo único, I, da LRF, assim como o poder público, a pretexto de reorganizar suas finanças, não pode deixar de conceder e implementar a progressão devida, sem, antes, valer-se das medidas de contenção postas no art. 169, § 3º, da CF/1988), consistente, primeiro, na redução dos cargos comissionados e função de confiança; não surtindo efeito, na exoneração dos servidores não estáveis; e, por fim, a própria exoneração dos servidores estáveis.
8. Ordem concedida para o fim de, afastando as diretrizes da Lei Estadual nº 3.901/2022, em decorrência da interpretação conforme a Constituição dos arts. 1º, 2º, II, e 4º e do reconhecimento da inconstitucionalidade material pela via difusa do art. 3º, por ofensa ao art. 169, § 3º, da CF, ordenar que a autoridade coatora adote todas as providências administrativas necessárias e úteis à efetivação das progressões ora almejadas pelo impetrante.
Posteriormente, entrou em vigor a Lei Estadual nº 4.417/2024 que determina que a quitação do passivo retroativo das progressões funcionais, a conceder e concedidas até 31 de dezembro de 2020 se dará por meio de 96 parcelas mensais em folha de pagamento.
Entretanto, conforme já reiteradamente decidido, a Estado do Tocantins não pode impor o pagamento parcelado dos valores retroativos de progressão.
A propósito:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. OMISSÃO NA PUBLICAÇÃO DE PORTARIA. RECONHECIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO E DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL. RECURSO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de mandado de segurança com pedido liminar, impetrado por J. R. DA S. A. contra suposta omissão do Secretário de Administração do Estado do Tocantins em publicar portaria que implementa progressões funcionais horizontal e vertical, reconhecidas pelo Conselho Superior da Polícia Civil, com efeitos financeiros retroativos. A decisão recorrida negou a segurança pleiteada.
2. O impetrante alega que o Conselho Superior da Polícia Civil reconheceu o direito às progressões horizontal (referência "i" a partir de 19/09/2022 e referência "j" a partir de 19/09/2024) e vertical (Padrão III a partir da mesma data), com efeitos retroativos, e que a omissão da autoridade coatora em publicar as portarias gera prejuízos financeiros de natureza alimentar. Invoca o Tema 1075 do STJ, que reconhece a ilegalidade na não concessão de progressão funcional por alegação de limites orçamentários.
3. A autoridade coatora defende a ausência de interesse processual, sustentando que a suspensão das progressões está prevista na Lei Estadual nº 3.901/2022 e no Decreto Estadual nº 6.431/2022, condicionando o pagamento à existência de disponibilidade orçamentária. Afirma ainda que o Tema 1075 do STJ não se aplica à legislação estadual.
4. O Estado do Tocantins ratificou os argumentos da autoridade coatora, reforçando a inexistência de interesse processual e de direito líquido e certo. A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela denegação da segurança, alegando que a medida provisória nº 08/2024, convertida na Lei Estadual nº 4.417/24, manteve a suspensão das progressões e condicionou o pagamento de retroativos à viabilidade financeira.
II. Questão em discussão
5. A questão em discussão consiste em saber:(i) se a omissão na publicação das portarias reconhecendo a progressão funcional configura ato ilegal;(ii) se a suspensão das progressões funcionais, prevista na Lei Estadual nº 3.901/2022, é compatível com o entendimento firmado pelo STJ no Tema 1075, que reconhece o direito subjetivo à progressão funcional, independentemente de limites orçamentários.
III. Razões de decidir
1. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema 1075 (REsp nº 1.878.849/TO), firmou o entendimento de que é ilegal a não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de limitações orçamentárias, pois a progressão funcional constitui direito subjetivo do servidor público.
2. A Lei Estadual nº 3.901/2022 deve ser interpretada conforme a Constituição Federal, no sentido de que, embora o servidor possa aceitar a submissão ao cronograma de pagamento estabelecido pela Administração, tal adesão não impede a busca de tutela jurisdicional para a garantia de direito subjetivo já incorporado ao seu patrimônio jurídico.
3. O art. 3º da Lei Estadual nº 3.901/2022 é materialmente inconstitucional, por violar o art. 169, § 3º, da Constituição Federal, ao condicionar a concessão e o pagamento de progressões funcionais à realização de estudos orçamentários sem antes adotar medidas de contenção de gastos previstas na Carta Magna.
4. Verificada a omissão da autoridade coatora em implementar as progressões concedidas pelo Conselho Superior da Polícia Civil, configurando ilegalidade e violação de direito líquido e certo.
5. A justificativa de falta de disponibilidade orçamentária não pode ser invocada para negar direito subjetivo de servidor público, nos termos da jurisprudência pacífica do STJ e do STF.
IV. Dispositivo e tese
1. Recurso provido para conceder a segurança, determinando à autoridade coatora a adoção das providências administrativas necessárias para implementação das progressões reconhecidas pelo Conselho Superior da Polícia Civil, com efeitos financeiros retroativos.
2. Tese de julgamento: É ilegal a não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, sob a justificativa de superação dos limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 169, § 3º; LC nº 101/2000, art. 21, parágrafo único, I; Lei Estadual nº 3.901/2022, arts. 1º, 2º, 3º e 4º.Doutrina relevante citada: NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 12ª Edição, Salvador: JusPodivm, 2017, p. 2017.Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.878.849/TO, Rel. Min. Manoel Erhardt, 1ª Seção, DJe de 15/03/2022; STF, RE nº 201499, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 1ª Turma, DJ 29/05/1998.
Ementa redigida em conformidade com a Resolução nº 154/2024 do CNJ e com apoio de IA, programada para não fazer buscas na internet.
(TJTO, Mandado de Segurança Cível, 0000815-47.2025.8.27.2700, Rel. ADOLFO AMARO MENDES, julgado em 03/04/2025, juntado aos autos em 08/04/2025 14:48:05)
Ademais, o usual argumento utilizado pelo Estado do Tocantins, de que os gastos advindos com o pagamento da progressão ultrapassariam o valor delimitado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, é ineficiente quando esta própria prevê, de forma expressa, medidas a serem adotadas em casos tais, vejamos:
Lei Complementar 101/2000
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4 o do art. 169 da Constituição.
Constituição Federal
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
(...)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
Nesse cenário, forçoso concluir que a alegada insuficiência de dotação orçamentária é frágil diante das soluções apontadas pela própria lei cogente, de políticas financeiras para reajustar-se ao limite prudencial, a fim de readequar o gasto com pessoal. Vejamos:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. POLICIAL CIVIL. PROGRESSÃO FUNCIONAL IMPLEMENTADA. DIREITO AOS VALORES RETROATIVOS. ALEGAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA. TESE INSUBSISTENTE. JUSTIFICATIVA NA LIMITAÇÃO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. INOPONÍVEL. DIREITO ADQUIRIDO. PRECEDENTES STJ. INAPLICABILIDADE DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº02/2019, CONVERTIDA NA LEI ESTADUAL 3.462/2019. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.
1. O autor, ora apelado, objetiva cobrança de diferença salarial referente à progressão funcional já concedida; de maneira que, estando o ente estatal inadimplente no pagamento, e não tendo justificativa plausível a escusar sua obrigação em pagar o vindicado pelo servidor público, são devidas as verbas retroativas pleiteadas.
2. Com efeito, é devida a condenação do Estado ao pagamento retroativo de progressão já reconhecida e implementada, não servindo para afastar o direito do servidor público, as alegações fundadas em indisponibilidade financeira e nas limitações oriundas da Lei de Responsabilidade Fiscal. Frisa-se que, a LRF excetua expressamente as decisões judiciais da limitação (art. 22, I, da LRF).
3. A progressão funcional decorrente de lei há muito tempo editada gera presunção de reserva de valores, o que afasta a invocação da lei de responsabilidade fiscal. (STJ. RMS 53.719/RN, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/05/2017, DJe 19/05/2017). No caso, o direito do requerente encontra-se amparado em lei, fazendo jus, portanto, ao pagamento dos valores retroativos. Logo, tendo a Administração Pública implementado a progressão, não pode se furtar à obrigação, sob alegação de extrapolação do limite previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Precedentes do STJ e desta Corte de Justiça.
4. Não se aplica à demanda a Medida Provisória nº 02/2019, convertida na Lei Estadual 3.462/2019, pois o manejo da ação originária ocorreu em data anterior à sua edição. Além disso, não se tratar de concessão de progressão, mas de cobrança de diferenças vencimentais de evolução funcional já concedida ao servidor, com publicação no Diário Oficial em período anterior à citada legislação estadual, evidenciando sua inaplicabilidade.
5. Recurso conhecido e não provido.
6. Sentença mantida. (TJTO, Apelação Cível, 0010309-87.2018.8.27.2729, Rel. EURÍPEDES DO CARMO LAMOUNIER, 4ª TURMA DA 2ª CÂMARA CÍVEL, julgado em 15/09/2021, DJe 22/09/2021 17:37:11)
Assim, o fato de o Estado do Tocantins estar enfrentando uma crise econômica não pode ser utilizado como aval à não implementação de direitos adquiridos pelos servidores.
É importante ressaltar que os gastos com o implemento de progressões dos servidores já estão previstos em dotação orçamentária. Portanto, a Administração não pode se negar a aplicá-los, tampouco, deixar de efetivar o pagamento decorrente de sua implementação, sob a justificativa de ausência de recursos orçamentários.
O Superior Tribunal de Justiça, no REsp nº 1.878.849/TO, sob a sistemática dos recursos representativos da controvérsia (Tema 1.075), assentou que a progressão não se confunde com extensão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação remuneratória a qualquer título, fixando a seguinte tese:
É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000. (original sem grifo)
A ausência do pagamento de progressão funcional já concedida fere o direito subjetivo do servidor público diante do não recebimento de vantagens asseguradas por lei, não havendo motivo para a reforma da sentença.
Pelo exposto, CONHEÇO do recurso e NEGO PROVIMENTO, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos, acrescidos dos aqui alinhavados. O Recorrente arcará com o pagamento dos honorários, estes arbitrados em 15% da condenação, nos termos do art. 55 da Lei nº 9.099/95.