Publicacao/Comunicacao
Intimação - Sentença
Ação Civil Pública Nº 0003244-95.2024.8.27.2740/TO
RÉU: MELQUISEDEC ALVES CABRAL
ADVOGADO(A): WERIK VINICIUS SANCHES LEAL (OAB TO012889)
RÉU: JOSÉ VICENTE BARBOSA
ADVOGADO(A): WERIK VINICIUS SANCHES LEAL (OAB TO012889)
RÉU: RONICLEI PEREIRA DE ARAUJO
ADVOGADO(A): WERIK VINICIUS SANCHES LEAL (OAB TO012889)
RÉU: MARIA GORETH DA SILVA BARBOSA
ADVOGADO(A): WERIK VINICIUS SANCHES LEAL (OAB TO012889)
SENTENÇA
Cuida-se de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO em desfavor do MUNICÍPIO DE LUZINÓPOLIS e OUTROS, todos identificados individualmente na peça inaugural.
Foram distribuídas oito ações civis públicas autônomas, todas vinculadas ao Inquérito Civil Público nº 2022.0006887, instaurado para apurar a alienação irregular de imóveis pertencentes ao patrimônio do Município de Luzinópolis, sem observância dos requisitos legais previstos na Lei nº 8.666/1993, notadamente quanto à obrigatoriedade de licitação e à avaliação prévia dos bens alienados.
Em todas as demandas, o Município de Luzinópolis figura como parte ré, ao lado de particulares e pessoas jurídicas que teriam se beneficiado das alienações tidas por ilegítimas.
As petições iniciais guardam idêntico núcleo argumentativo, diferenciando-se apenas quanto à individualização dos réus e aos imóveis descritos, bem como aos respectivos valores e registros imobiliários. O fundamento comum consiste na alegação de que a Lei Municipal nº 61/2002 (Luzinópolis), ao autorizar a alienação de imóveis urbanos mediante preço simbólico de R$ 15,00 (quinze reais), teria sido aplicada de forma lesiva ao erário, com alienações realizadas entre os anos de 2008 e 2015, em valores manifestamente inferiores às avaliações oficiais.
Diante desse contexto, o Ministério Público requer, em todas as ações, a declaração de nulidade das escrituras de compra e venda lavradas com base na mencionada lei municipal, bem como a reversão dos bens ao patrimônio público municipal, além da condenação solidária dos demandados à reparação integral do dano causado ao erário. Também pede a obrigação de não-fazer novas alienações com base na referida lei municipal.
Em diversas contestações apresentadas nas oito ações civis públicas, sustenta-se idêntica tese de prescrição quinquenal, invocando fundamentos convergentes quanto à natureza da ação e ao marco temporal do prazo prescricional.
Em todas as ações o Ministério Público apresentou uma impugnação uniforme à prejudicial de prescrição.
É o relato necessário.
Fundamento e decido.
1. DO RECONHECIMENTO DE CONEXÃO
Reconheço conexão entre as 8 (oito) ações civis públicas referidas no relatório, com autos de números: 0003239-73.2024.8.27.2740, 0003242-28.2024.8.27.2740, 0003244-95.2024.8.27.2740, 003246-65.2024.8.27.2740, 0003247-50.2024.8.27.2740, 0003249-20.2024.8.27.2740, 0003250-05.2024.8.27.2740 e 0003252-72.2024.8.27.2740.
Todas as demandas têm origem no Inquérito Civil Público nº 2022.0006887, instaurado pelo Ministério Público para apurar irregularidades na alienação de bens públicos municipais com fundamento na Lei Municipal nº 061/2002, por meio da qual teriam sido efetuadas diversas vendas diretas de imóveis urbanos entre os anos de 2008 e 2015, em valores simbólicos e sem prévia licitação.
Verifico que as ações possuem idêntico fundamento jurídico e fático, distinguindo-se apenas pela individualização dos réus e dos imóveis objeto de cada alienação. O pedido formulado em todas é igualmente coincidente: declaração de nulidade das escrituras públicas de compra e venda, reversão dos bens ao patrimônio municipal e condenação solidária dos adquirentes à reparação do dano ao erário.
A similitude do objeto e da causa de pedir entre as ações é inequívoca, o que caracteriza a hipótese de conexão prevista no artigo 55, caput, do Código de Processo Civil, uma vez que “reputam-se conexas duas ou mais ações quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir”.
Reúno os processos para julgamento conjunto, nos termos do artigo 55, § 1º, do Código de Processo Civil, com vistas a evitar decisões conflitantes e assegurar a economia processual e a coerência jurisdicional.
No caso, a ação de número 0003239-73.2024.8.27.2740 foi a primeira distribuída, devendo, portanto, ser considerada a prevenção deste magistrado para apreciação conjunta das demais, conforme a regra interna de distribuição de feitos entre os três juízes atuantes neste Juízo.
2. DO RECONHECIMENTO DE PARCIAL AUSÊNCIA DO DO INTERESSE PROCESSUAL
No tocante ao pedido formulado pelo Ministério Público no sentido de condenar o Município de Luzinópolis a se abster de praticar quaisquer atos fundados na Lei Municipal nº 061/2002, em razão do reconhecimento de sua inconstitucionalidade incidental e consequente invalidade (item "a" das petições iniciais dos processos em julgamento), verifico inexistência de interesse processual.
Com efeito, conforme se extrai dos elementos constantes do Procedimento Extrajudicial nº 2022.0006887, a aplicação da mencionada lei municipal foi cessada há vários anos.
Destaco, em especial, a Ata da Audiência Pública realizada na Promotoria de Justiça de Tocantinópolis, em 17 de outubro de 2017, que teve por objeto a discussão da regularização fundiária no Município de Luzinópolis (inserida às fls. 296 a 302 do Procedimento Extrajudicial nº 2022.0006887 – Evento 1, anexo 12, páginas 303 a 309 do PDF).
A referida ata, subscrita por 44 participantes, registra a presença de diversas autoridades municipais dos Poderes Executivo e Legislativo, do Tabelião de Registro de Luzinópolis, de avaliador imobiliário e de interessados particulares, inclusive beneficiários das escrituras lavradas com base na Lei Municipal nº 61/2002.
Conforme consignado no documento, ficou convencionado entre os presentes que o Ministério Público não impugnaria as escrituras públicas já registradas, e que o Poder Público municipal, em conjunto com o Legislativo, adotaria as providências necessárias para elaboração de novo projeto de regularização fundiária em conformidade com a legislação federal. Ficou ainda expressamente determinado na ata que não seriam realizados novos registros imobiliários com fundamento na Lei Municipal nº 61/2002, inexistindo, desde o ano de 2015, qualquer notícia de novas escrituras lavradas sob sua égide.
Dessa forma, o pedido de condenação do Município a se abster de praticar atos com base na referida norma não encontra respaldo em situação fática atual, pois a conduta já foi cessada há quase uma década e não há indícios de reiteração. De igual modo, o pleito de reconhecimento incidental da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 61/2002 mostra-se destituído de interesse prático, uma vez que esta ação não se presta ao controle concentrado de constitucionalidade, limitando-se à análise de atos concretos praticados sob a égide da norma.
Ante o exposto, RECONHEÇO a parcial inexistência de interesse processual, especificamente quanto ao pedido de condenação do Município de Luzinópolis a abster-se de praticar atos fundados na Lei Municipal nº 61/2002 (item "a" das petições iniciais dos processos em julgamento), extinguindo o processo, nesse ponto, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.
3. DO RECONHECIMENTO DE PRESCRIÇÃO
Em relação ao pedido de anular ou a declarar a nulidade, com efeitos ex tunc, de todos os atos de alienação de imóveis fundados na Lei Municipal n. 061/2002 e dos atos subsequentes, ou, em caráter subsidiário, de condenação dos adquirentes a indenizar o Município (item "b" das petições iniciais dos processos em julgamento), reconheço prescrição.
As partes rés sustentam, em suma, a ocorrência da prescrição quinquenal da pretensão deduzida pelo Ministério Público, sob o argumento de que as alienações impugnadas ocorreram entre os anos de 2008 e 2015, ao passo que as ações civis públicas foram ajuizadas apenas em 31 de outubro de 2024, quando já decorrido lapso superior a cinco anos.
Defendem que, por ausência de prazo específico na Lei nº 7.347/1985, deve-se aplicar, por analogia, o prazo previsto no artigo 21 da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), integrante do mesmo microssistema de tutela de direitos difusos.
Assim, sustentam que o prazo prescricional iniciou-se na data da lavratura das escrituras públicas de compra e venda, inexistindo causa de suspensão ou interrupção, e que os atos administrativos questionados não configuram ilegalidade continuada, devendo, portanto, ser reconhecida a extinção do feito com resolução de mérito em razão da prescrição.
O Ministério Público, por sua vez, impugna a prejudicial de prescrição, aduzindo que não se aplica prazo prescricional às ações civis públicas que visam à tutela do patrimônio público e à moralidade administrativa, porquanto a pretensão ministerial tem por objeto a anulação de atos administrativos nulos de pleno direito, insuscetíveis de convalidação pelo decurso do tempo.
Sustenta que as alienações questionadas consubstanciam nulidades absolutas, declaráveis a qualquer tempo, e que, ainda que se admitisse a incidência de prazo prescricional, o termo inicial deveria corresponder ao momento em que o Ministério Público tomou ciência das irregularidades por meio do Inquérito Civil nº 2022.0006887, não havendo, portanto, prescrição a ser reconhecida.
Acolho a tese da prescrição.
A ação Civil Pública integra, juntamente com a Ação Popular e demais instrumentos de tutela de direitos difusos e coletivos, um microssistema processual coletivo, cujas normas se comunicam de modo a assegurar coerência e unidade na proteção do interesse público. Nesse contexto, aplica-se o prazo prescricional quinquenal previsto no artigo 21 da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular, aplicável por analogia), segundo o qual as ações voltadas à anulação de atos lesivos ao patrimônio público devem ser ajuizadas em até cinco anos.
Impende inicialmente consignar que o artigo 37, §4º e § 5º, da Constituição Federal, foi objeto de uniformização de interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, cuja jurisprudência consolidada diferencia claramente a natureza do ato que causou o dano:
a) a pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de ilícito civil sem a caracterização de ato doloso de improbidade administrativa é prescritível, conforme tese fixada no Tema 666 do STF: "É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.");
b) a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em ato doloso tipificado como improbidade administrativa é imprescritível, conforme tese fixada no Tema 897 do STF: "São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.");
c) a pretensão de reparação civil por dano ambiental é imprescritível (tese fixada no Tema 999 do STF: "É imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental.").
Necessário, pois, verificar se no caso concreto se está diante de um ilícito civil sem caracterização de ato doloso de improbidade administrativa ou diante de dano decorrente de ato doloso de improbidade administrativa.
No caso dos autos, o Ministério Público Estadual sustenta que a reparação civil pleiteada guarda correspondência direta com a prática de atos de improbidade administrativa, porquanto as alienações de imóveis públicos, realizadas entre os anos de 2008 e 2015 com base na Lei Municipal nº 061/2002, teriam ocorrido sem licitação, em valores simbólicos e com violação aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, atraindo a incidência do artigo 10, inciso IV, e do artigo 11, inciso V, da Lei nº 8.429/1992. Assim, argumenta que a pretensão de ressarcimento ao erário teria natureza imprescritível, à luz da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal.
Refuto, contudo, a tese ministerial, pelas razões que passo a expor quanto à ausência de enquadramento dos fatos narrados nas hipóteses de improbidade administrativa.
Constitui requisito obrigatório para caracterização de ato de improbidade administrativa o dolo específico (vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado como improbidade administrativa, não bastando a voluntariedade), conforme artigo 1º, § 2º, da Lei 8.429/1992, com redação dada pela Lei 14.230/2021.
Outra relevante alteração operada pela Lei 14.230/2021 é a de que somente haverá improbidade administrativa, em relação a quaisquer atos de improbidade tipificados na Lei 8.429/1992 e em leis especiais, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade (§§1º e 2º do artigo 11 da Lei 8.429/1992).
Por consequência, a lei de improbidade administrativa deixou de punir o mal administrador, o administrador inábil e a mera irregularidade, para punir exclusivamente o administrador desonesto, desleal, que age de má-fé.
Ressalto que eventuais irregularidades à luz do artigo 17 da Lei 8.666/1993 (vigente à época dos fatos), por si só, não configura ato de improbidade, conforme texto expresso da Lei 8.429/1992:
Art. 17-C (...)
§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
No caso concreto, embora possa ter existido, em tese, irregularidades à luz do artigo 17 da Lei 8.666/1993 (vigente à época dos fatos), não vislumbro existência de dolo específico de alcançar o resultado ilícito tipificado na Lei 8.429/92.
Isso porque existe lei municipal vigente à época dos fatos, que autorizava o Poder Executivo a dispor de imóveis pertencentes ao Município de Luzinópolis. Trata-se da Lei Municipal nº 61/2002, que é o fundamento utilizado nas transferências imobiliárias realizadas entre os anos de 2008 a 2015 (inclusive, as escrituras públicas juntadas no inquérito civil consignam expressamente a referência à Lei Municipal nº 61/2002).
Ressalto que não cabe, nesta sede, examinar a constitucionalidade ou validade formal da referida lei municipal, limitando-se a análise à presença ou não de desonestidade funcional capaz de caracterizar ato ímprobo.
Estabelece a Lei Municipal nº 61/2002 (inserida às fls. 24 e 25 do Procedimento Extrajudicial 2022.0006887 - Evento 1, anexo 2, páginas 29 e 30 do PDF):
Art. 1º - Fica o Chefe do Poder Executivo Municipal autorizado de dispor da propriedade, na forma estabelecida pela Legislação Federal, dos imóveis urbanos do Município de Luzinópolis e ainda, no que couber, obedecidos os termos desta Lei.
Art. 2º - O exercício do direito de titulação de imóvel urbano sem benfeitorias na cidade de Luzinópolis/TO, sob forma de Regularização de Posse, mediante processo administrativo especial e ao preço simbólico de R$ 15,00 (quinze reais), somente poderá ser postulado uma vez pelo cidadão.
§ 1º - Poderá exercitar o mesmo direito, por mais de uma vez, o detentor de posse sobre imóvel que nele já tenha edificado benfeitorias irremovíveis, até a promulgação desta Lei.
§ 2º - Considera-se, para fins de aplicação desta Lei, como benfeitoria irremovível, edificação em alvenaria, coberta de telhas, com no mínimo 24 m² (vinte e quatro metros quadrados).
Art. 3º - A escritura do imóvel conterá obrigatoriamente, cláusula de retrovenda, direito este que será exercido pelo Município em caso de inobservância do Artigo 2º.
Art. 4º - Poderá o adquirente do imóvel, nos termos desta Lei, participar para edificação da área exigida, de programas habitacionais ou de mutirões.
Ainda que se possa questionar a validade jurídica do procedimento adotado, é patente que os atos administrativos praticados sob a égide da Lei Municipal nº 61/2002 foram norteados pela boa-fé e voltados à regularização das posses urbanas exercidas pelos habitantes daquele pequeno município (uma atípica forma de regularização fundiária, mas peculiar da cultura imobiliária da região composta por pequenos municípios, como é o caso de Luzinópolis).
Destaco a Ata da Audiência Pública realizada na Promotoria de Justiça de Tocantinópolis, em 17 de outubro de 2017, que teve por objeto a discussão da regularização fundiária em Luzinópolis (inserida às fls. 296 a 302 do Procedimento Extrajudicial 2022.0006887 - Evento 1, anexo 12, páginas 303 a 309 do PDF).
A ata registra 44 assinaturas, com presença de diversas autoridades do Poder Público municipal (executivo e legislativo), do Tabelião de Registro de Luzinópolis, avaliador imobiliário e interessados diversos, inclusive vários beneficiários da regularização possessória às avessas.
O longo registro da ata evidencia a profundidade e a seriedade como o assunto foi tratado. A ata registra que, por mais de uma vez, o Promotor de Justiça Celsimar Custódio Silva (que presidiu a audiência pública) ressaltou aos presentes que os registros imobiliários já realizados com base na Lei Municipal nº 61/2002 não seriam anulados, mas que era necessário interromper a utilização da referida lei para criar uma legislação municipal válida para a regularização fundiária.
Legenda: Recortes da Ata /Resumo da Audiência Pública realizada na 1ª Promotoria de Justiça de Tocantinópolis em 17/10/2017 (fls. 296 a 302 do Procedimento Extrajudicial 2022.0006887 - Evento 1, anexo 12, páginas 303 a 309 do PDF destes autos).
Ao final da audiência pública, ficou convencionado entre os presentes que o Ministério Público não impugnaria as escrituras públicas já registradas e que o Poder Público municipal (executivo e legislativo) adotariam as providências necessárias para elaborar um projeto válido de regularização fundiária.
Os elementos documentais seguintes, constantes do procedimento extrajudicial 2022.0006887, evidenciam ações concretas para a devida regularização fundiária, não havendo notícias nos autos de ulterior utilização da Lei Municipal 61/2002.
No caso concreto, não vislumbro a presença do dolo específico exigido pelo § 2º do artigo 1º da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, e pelos parâmetros interpretativos firmados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1199 (ARE 843.989).
As circunstâncias documentadas nos autos evidenciam que as alienações impugnadas decorreram da aplicação de lei municipal vigente à época dos fatos, editada com o declarado propósito de regularização fundiária e de incentivo à ocupação urbana, em contexto de pequena municipalidade e carência de estrutura técnica.
Ausente prova de que os agentes públicos tenham atuado com desonestidade, má-fé ou intenção deliberada de lesar o patrimônio público, não há como subsumir a conduta ao regime sancionatório da improbidade administrativa.
Consequentemente, reconheço tratar-se de mera irregularidade administrativa ou erro de gestão, sem o elemento subjetivo qualificado exigido pela atual legislação de improbidade. Assim, incide, no caso, o prazo prescricional quinquenal do artigo 21 da Lei nº 4.717/1965 (microssistema de tutela coletiva) e o entendimento delineado no Tema 666 do Supremo Tribunal Federal.
Por último, quanto à alegação subsidiária do Ministério Público, no sentido de que, ainda que se admitisse a incidência de prazo prescricional, o termo inicial deveria corresponder ao momento em que o órgão ministerial tomou ciência das irregularidades por meio do Procedimento Extrajudicial nº 2022.0006887, também afasto tal argumento.
Com efeito, o termo inicial da prescrição deve ser fixado à luz do princípio da actio nata, segundo o qual o prazo prescricional somente tem início quando o titular do direito dispõe de condições jurídicas de exercer a pretensão, isto é, a partir do conhecimento do fato e da extensão de suas consequências.
No entanto, verifico que o Ministério Público Estadual tinha ciência dos fatos desde 19 de maio de 2016, data da autuação do Inquérito Civil Público nº 9/2016, posteriormente registrado em seu sistema eletrônico sob o nº 2022.0006887. Inclusive, a referida audiência pública foi realizada em 17 de outubro de 2017.
Considerando que as oito ações civis públicas ora reunidas foram ajuizadas apenas em 31 de outubro de 2024, RECONHEÇO O TRANSCURSO DO PRAZO PRESCRICIONAL, razão pela qual acolho a prejudicial de prescrição.
4. DO DISPOSITIVO
Ante o exposto:
a) RECONHEÇO PARCIAL AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL, especificamente quanto ao pedido de condenação do Município de Luzinópolis a abster-se de praticar atos fundados na Lei Municipal nº 61/2002 (item "a" das petições iniciais dos processos em julgamento), e, como consequência, nesse ponto, JULGO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, o que faço com amparo no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.
b) ACOLHO A PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO e reconheço o decurso do prazo quinquenal previsto no artigo 21 da Lei nº 4.717/1965 (por analogia, ante o microssistema de tutela coletiva), especificamente quanto ao pedido de anular ou a declarar a nulidade, com efeitos ex tunc, de todos os atos de alienação de imóveis fundados na Lei Municipal n. 61/2002, e dos atos subsequentes, ou, em caráter subsidiário, de condenação dos adquirentes a indenizar o Município (item "b" das petições iniciais dos processos em julgamento), e, como consequência, nesse ponto, JULGO EXTINTO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, o que faço com amparo no artigo 487, inciso II, do Código de Processo Civil.
c) SEM ÔNUS SUCUMBENCIAIS, por aplicação do artigo 18 da Lei nº 7.347/1985 e da jurisprudência consolidada do STJ, segundo a qual se a Ação Civil Pública é proposta pelo Ministério Público ou por outro órgão estatal, descabem honorários advocatícios e consectários, exceto quando comprovada má-fé (STJ - EDcl no REsp: 1820164/ES, DJe 1/7/2021).
SENTENÇA SUJEITA A REEXAME NECESSÁRIO, por aplicação do artigo 19 da Lei nº 4.717/1965 (por analogia, ante o microssistema de tutela coletiva) e da jurisprudência consolidada do STJ (STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 1745210/MG, DJe 23/08/2024).
5. DAS PROVIDÊNCIAS CARTORÁRIAS
INTIMEM-SE as partes para ciência desta sentença.
Opostos embargos de declaração INTIME-SE/CITE-SE a parte embargada para manifestar-se no prazo de 5 (cinco) dias - dobrar para a Fazenda Pública, nos termos do artigo 1.023, § 2º, do CPC, e, após, devolvam-se os autos à conclusão para julgamento.
Oferecido recurso de apelação, INTIME-SE/CITE-SE a parte recorrida/apelada para, no prazo de 15 (quinze) dias - dobrar para a Fazenda Pública, oferecer contrarrazões. Após, com ou sem resposta, e não havendo preliminar(es) de apelação e/ou apelação adesiva PROCEDA-SE conforme o artigo 1.010, § 3º, do CPC.
Nas contrarrazões, havendo preliminar(es) de apelação e/ou apelação adesiva, suscitada(s) pelo recorrido(a)/apelado(a), INTIME-SE a parte apelante/recorrente para, no prazo de 15 (quinze) dias - dobrar para a Fazenda Pública, manifestar-se/apresentar contrarrazões e, após, PROCEDA-SE conforme o artigo 1.010, § 3º, do CPC.
Com ou sem recurso voluntário, REMETAM-SE os autos ao Tribunal de Justiça do Tocantins (duplo grau de jurisdição obrigatório).
Com o trânsito em julgado, BAIXEM-SE os autos e CUMPRA-SE o disposto no Provimento nº 2/2023 - CGJUS/ASJCGJUS.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Tocantinópolis, 23 de outubro de 2025.
FRANCISCO VIEIRA FILHO
Juiz de Direito