PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Subseção Judiciária de Oiapoque-AP Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Oiapoque-AP
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 0000076-35.2018.4.01.3102 CLASSE: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros POLO PASSIVO:ADRIANA DE PAULA FONTINELE e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: ALEXANDRE MARCONDYS RIBEIRO PORTILHO - AP3811
SENTENÇA
I -
RELATÓRIO
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou a presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, com pedido de liminar, em face de ADRIANA DE PAULA FONTINELE e MARIA ROSALINA SOUSA DE PAULA pela prática, em tese, de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9°, inciso XI, 10, inciso XII e, subsidiariamente, no art. 11, caput, todos da Lei n° 8.429/82, em relação a primeira requerida, e nos atos dispostos no art. 9°, inciso XI e, subsidiariamente, no art. 11, caput, também da Lei n° 8.429/82, na forma do art. 3°, em relação à MARIA ROSALINA.
Consta na petição inicial que ADRIANA ocupou o cargo de Diretora do Cadastro Único do Município de Oiapoque, no período compreendido entre 1º/2/2013 e 9/1/2015, e nessa condição inseriu no banco de dados do Programa Bolsa Família o seu cadastro e o de sua genitora, MARIA ROSALINA, com informações inverídicas, resultando no recebimento indevido do benefício do Governo Federal durante os anos de 2013 a 2015.
Afirma o Autor que ADRIANA recebeu a quantia de R$ 695,00 durante o período de 10/2014 a 1/2015, valor alterado para R$ 685,00 durante os meses que antecederam o bloqueio do benefício, que ocorreu em 8/2015, chegando a receber indevidamente o montante de R$ 6.087,00 (seis mil e oitenta e sete reais). A requerida MARIA ROSALINA beneficiou-se dos dados falsos supostamente inseridos no sistema por sua filha e recebeu a quantia de R$ 13.440,00 (treze mil quatrocentos e quarenta reais), entre os meses de dezembro de 2013 e outubro de 2016.
Assim, sustenta que, ao receberem benefício do Governo Federal voltado a famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza, sem que fizessem jus a ele, as requeridas violaram princípios da administração pública federal, em especial os deveres de honestidade e legalidade (art. 11, caput, da Lei n° 8.429/92). A petição inicial veio instruída com documentos. O pedido liminar de decretação da indisponibilidade de bens foi deferido em sua integralidade pela decisão de ID 207834360 (págs. 129-128), sem, contudo, ter resultado em efetiva constrição de bens ou valores.
A UNIÃO, por meio da petição de ID 207834360 (págs. 163-164), manifestou interesse em integrar a lide na condição de litisconsorte ativo. Apesar de devidamente notificadas (ID 207834360- págs. 168 e 182), as requeridas não apresentaram manifestação escrita, nos termos da certidão de ID 207834360 (pág. 183). Decisão de Id.248189455 recebeu a inicial bem como determinou a citação das requeridas para apresentarem contestação, nos termos do art. 17, § 9º, da Lei nº 8.429/92.
Embora devidamente citadas (Id. 341161391 e Id. 425104361), Adriana de Paula Fontinele e Maria Rosalina Sousa de Paula deixaram transcorrer o prazo para apresentação de defesa. Em despacho Id. 456943885, facultou-se às partes a especificação de provas, com as respectivas finalidades. O MPF, em parecer de Id. 460965883, informou não haver interesse na produção de outras provas. No mesmo sentido, a União em id. 461940391.
Por sua vez, as requeridas, mesmo intimadas, permaneceram inertes. Despacho de Id. 505832358, intimou o MPF a informar interesse em Acordo de Não Persecução Cível – ANPC, tendo se posicionado favoravelmente, apresentando proposta em Id. 529082387 e id. 529082388. Em ata de audiência (id. 587400369) marcada para formalização e possível homologação de Acordo de Não Persecução Cível com as requeridas, apenas ADRIANA DE PAULA FONTINELE aceitou a proposta, prosseguindo o feito em relação à MARIA ROSALINA SOUSA DE PAULA.
Em petição id. 659762992, requereu o MPF a decretação da REVELIA em desfavor de Maria Rosalina Sousa de Paula, nos termos do art. 344 e ss. do CPC. No mesmo sentido, a UNIÃO em id. 677566976. Decisão de saneamento id. 734928953 decretando a revelia da ré acima. Antes de encaminhar os autos a julgamento, chamou-se o feito à ordem para as partes se manifestarem sobre as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.
Com as petições de id. 867772579 e 926840187, em ambas se reiterando os termos da Exordial, vieram os autos conclusos para sentença. É o que importa relatar.
II - FUNDAMENTAÇÃO Considerando a sentença parcial homologando Acordo de Não Persecução Civil – ANPC em id. 587400369, segue o feito somente quanto à ré MARIA ROSALINA SOUSA DE PAULA. Assim, embora tenha havido a decretação de revelia da requerida através da decisão Id. 734928953, inaplicáveis são os efeitos materiais desta, segundo o que dispõe o Art. 17, § 19, I da Lei nº 8.429/92. Passo à análise do mérito.
II.1 – DA CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE Conforme exposto na Inicial, MARIA ROSALINA SOUSA DE PAULA foi diretamente beneficiada com o recebimento do valor de R$ 13.440,00 (treze mil quatrocentos e quarenta reais), entre os meses de dezembro de 2013 e outubro de 2016, oriundo da inserção de informações falsas no banco de dados do Programa Bolsa Família por ADRIANA DE PAULA FONTINELE. Nestes termos, o Autor imputa à ré a conduta tipificada no Art. 9º, XI e, subsidiariamente, art. 11 da lei nº 8.429/92, na forma do art. 3°, de acordo com o seguinte: Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. Art.
11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: Cabe ressaltar que, após as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, os referidos dispositivos passaram a vigorar com a seguinte redação: Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; Art. 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Art.
11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: Como assinalado pelo MPF, a requerida MARIA ROSALINA “enquadra-se no disposto no art. 3° do mesmo diploma legal, visto que foi diretamente beneficiada pelo ato praticado por sua filha ADRIANA, recebendo o benefício social do Governo Federal por quase três anos. ” Ocorre que, como visto acima, houve a supressão do “particular que se beneficia sob qualquer forma direta ou indireta” do referido dispositivo legal.
Por se tratar de norma de natureza material, bem como por constituir a presente demanda um processo em curso para o qual se aplicam as regras de direito intertemporal, oportuno enfatizar a possibilidade da retroatividade benéfica decorrente do direito administrativo sancionador que, inclusive, encontra amparo na própria Lei nº 8.429/92, Art. 1º, § 4º (já com as devidas alterações): Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.
Nesse sentido vem sendo o entendimento firmado nos recentes julgados proferidos pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, a exemplo do seguinte: PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, I, DA LEI 8.429/92. REVOGAÇÃO. ALTERAÇÕES DA LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO IMEDIATA DOS DISPOSITIVOS. ART. 1º § 4º DA LEI 14.230/2021. NÃO CONHECIMENTO DA APELAÇÃO DO ACUSADO. PREJUDICIALIDADE. ABSOLVIÇÃO.
ART. 10, CAPUT, DA LEI 8.429/92. RECURSO DO MPF. NÃO PROVIMENTO.
1. O apelante foi condenado pela prática do ato ímprobo previsto no art. 11, I da Lei 8.429/92, na redação anterior à Lei 14.230/2021.
2. A partir da alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal. O art. 11, I da Lei 8.429/92 foi revogado.
3. A referida norma se aplica ao caso concreto, eis que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa por beneficiar o réu.
4. Considerando que a partir da vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta pela qual o ora apelante foi condenado deixou de ser típica, deve ser reformada a sentença.
5. Para a configuração da improbidade administrativa capitulada no art. 10 da Lei nº 8.429/92, com as alterações da Lei 14.230/21 é necessária a demonstração do elemento subjetivo doloso, bem como a comprovação do efetivo dano acarretado ao erário do Poder Público, sob pena de inadequação típica.
6. A improbidade administrativa pune a violação da confiança, isto é, o gestor público que usa desta qualidade para lesar o patrimônio da Administração a que está vinculado. Os acusados, na qualidade de Prefeito e secretário municipal representam o município, não são gestores da Caixa Econômica Federal.
7. O ilícito deve ser praticado no âmbito da atividade funcional do servidor público e dizer respeito à gestão dos bens e verbas públicos para poder ser qualificado como improbidade administrativa.
8. À míngua de elementos concretos que indiquem a malversação dolosa de recursos públicos não há que se reformar a sentença recorrida.
9. Os equívocos que não comprometem a moralidade ou que não atinjam o erário, não se enquadram no raio de abrangência da Lei 8.429/92.
10. Apelação de Ruy Adriano Borges Muniz não conhecida.
11. De ofício, reformar a sentença para absolver Ruy Adriano Borges Muniz da prática do ato ímprobo previsto no art. 11, I da Lei 8.429/92, em razão de sua revogação pela Lei 14.230/21.
12. Apelação do MPF não provida.(AC 1003840-94.2019.4.01.3807, JUIZ FEDERAL MARLLON SOUSA (CONV.), TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 17/03/2022 PAG.) Visando corroborar o disposto acima, convém salientar que, embora apenas agora expressamente, o instituto do direito administrativo sancionador já era utilizado pela doutrina e jurisprudência anteriormente à vigência da nova lei de improbidade administrativa, conforme a seguir: ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARACTERIZAÇÃO. CARGO OCUPADO SEM REMUNERAÇÃO. BASE DE CÁLCULO PARA FIXAÇÃO DA MULTA. SALÁRIO MÍNIMO. CABIMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. ANALOGIA IN MALAM PARTEM. IMPOSSIBILIDADE.
1. Verifica-se que o acórdão recorrido analisou todas as questões necessárias ao desate da controvérsia. Logo, não padece de vícios de omissão, contradição ou obscuridade, a justificar sua anulação por esta Corte. Frise-se que ao julgador cabe apreciar a questão de acordo com o que entender atinente à lide. Não está obrigado a julgar a matéria posta a seu exame de acordo com o pleiteado pelas partes, mas sim com o seu livre convencimento (art. 131 do CPC).
Dessarte, merece ser repelida a tese de violação do art. 535 do CPC.
2. No mérito, tem-se que o recorrido foi condenado, em sentença, pelo cometimento de ato ímprobo, tendo-lhe sido imputada, dentre outras coisas, a pena de multa com base na última remuneração percebida. Após acolhimento dos embargos de declaração opostos, alterou-se o valor da multa. JÁ em grau de apelação, o recorrido esclareceu que permanecia equivocada a sentença, pois o cargo que ocupava é honorífico, ou seja, sem percepção de remuneração.
O Tribunal de origem reformou a sentença para estabelecer como base de cálculo da pena de multa, o salário mínimo. É sobre a fixação desta base de cálculo - o salário mínimo - que o Ministério Público Federal, ora recorrente, insurge-se.
3. No entanto, não há como prosperar as razões expendidas pelo recorrente. De fato, a pena de multa prevista no art. 12, inc. III, da Lei de improbidade não se baseia no salário mínimo. Conforme pode-se depreender de simples leitura, a apuração da multa é feita com base na última remuneração percebida pelo agente ímprobo.
4. Ocorre que o recorrido já esclareceu, e isto é incontroverso nos autos, que ocupava cargo não remunerado. A pretensão do recorrente é de estabelecer como base da pena de multa o vencimento básico mais elevado dos cargos de nível superior da estrutura remuneratória da Anvisa.
5. Como se trata de aplicação de penalidades, é se utilizar de um princípio geral de direito, que cuida da vedação da analogia em desfavor do sancionado. No Direito Penal, ramo em que esta norma foi melhor trabalhada, distinguem-se dois subtipos de analogia: a analogia in malan partem e a analogia in bonan partem. A primeira agrava a pena em pressupostas hipóteses não abrangidas pela lei. JÁ a segunda utiliza-se de situações semelhantes para solucionar o caso sem agravar a pena.
6. Ora, diante da lacuna da Lei de Improbidade Administrativa frente ao caso apresentado, pode-se utilizar da analogia para a determinação da base da pena de multa. No entanto, a analogia não pode ser aplicada in malam partem, porque no âmbito do Direito Administrativo sancionador.
7. O acórdão, de forma coerente com os princípios regentes do direito, estabeleceu como base da pena de multa a menor remuneração do país, o que se coaduna com a função honorífica realizada pelo recorrido. Neste raciocínio, não há como prosperar a alegação do recorrente segundo a qual deve ser aplicada multa com base no vencimento mais elevado dos cargos de nível superior da estrutura remuneratória de autarquia, pois estar-se-ia operando analogia desabonadora.
8. Recurso especial não provido. ..EMEN: (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1216190 2010.01.89647-2, MAURO CAMPBELL MARQUES, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:14/12/2010 ..DTPB:.) Portanto, em razão da induvidosa vinculação das ações de improbidade administrativa ao direito administrativo sancionador, as normas de natureza material alteradas pela Lei nº 14.230/2021, dependendo de cada caso, podem ser aplicadas às demandas em curso, especialmente se favoráveis ao réu.
Na hipótese dos autos, à MARIA ROSELINA SOUSA DE PAULA foi imputada conduta ímproba praticada na forma do antigo Art. 3º da Lei nº 8.429/92 por ter sido diretamente beneficiada pelo ato praticado por sua filha Adriana de Paula Fontinele, a qual, inclusive, chegou a confessar ter sido a responsável pela realização de seu cadastro para recebimento do programa social, tendo incluído em seu grupo familiar pessoas que sequer conhecia, assim como fez constar no grupo familiar de sua mãe integrantes que com ela não residiam, declarações corroboradas pela vasta documentação apresentada pela parte autora.
Nota-se pelos documentos acostados aos autos que a participação da requerida limitou-se a exatamente isso: mera beneficiária. Assim, por não mais constituir uma espécie de sujeito ativo, no âmbito da lei de improbidade administrativa, tal situação consiste em verdadeiro “abolitio improbitatis” em relação ao particular beneficiário, tornando-se incabível a responsabilização por ato de improbidade. III-DISPOSITIVO
Ante o exposto, com fulcro na aplicação da regra do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, resolvo o mérito julgando improcedentes os pedidos formulados em relação à MARIA ROSELINA SOUSA DE PAULA. Deixo de condenar em custas judiciais, dada a isenção prevista no art. 23-B da Lei nº 8.429/92. Não comprovada a má-fé na propositura do presente feito, incabível a condenação ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, nos termos do Art. 23-B, § 2º da lei nº 8.429/92.
Sentença não sujeita ao reexame necessário em razão do disposto no Art. 17, § 19, IV da Lei 8.429/92. Havendo interposição de recurso, lavre-se certidão quanto ao adequado recolhimento das custas, conforme o caso. Não havendo desconformidade, intime-se a parte adversa para oferecimento de contrarrazões no prazo legal e, ao fim, remetam-se os autos ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com as homenagens de praxe.
Sentença registrada eletronicamente. Servirá este ato judicial como mandado de intimação, dispensando a expedição por expediente próprio.
Publique-se. Oiapoque-AP, data da assinatura eletrônica. MARIA CAROLINA VALENTE DO CARMO Juíza titular da Subseção Judiciária de Oiapoque
