PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 14ª Vara Federal Cível da SJDF
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 1001956-77.2025.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: N.
I. D. A. E. E. A. S. REPRESENTANTES POLO ATIVO: FABIO PERES CAPOBIANCO - SP323906 POLO PASSIVO:
C. A. D. D. E. -.
C.
SENTENÇA
I - Relatório Cuida-se de ação de procedimento comum ajuizada por N.
I. D. A. E. E. A. S. contra o
C. A. D. D. E. -. C., objetivando a anulação de decisão administrativa que lhe impôs multa de R$ 1.832.011,87, pela suposta consumação antecipada (gun jumping) de operação de aquisição de imóvel rural. Sustenta que a operação somente se consumou após a aprovação definitiva da autarquia, com o consequente registro da escritura pública, de modo que a imputação de consumação prévia, fundada no pagamento antecipado do preço e na imissão de posse antes da chancela do CADE, seria indevida à luz da legislação civil e administrativa aplicável.
Postula, ainda, em caráter subsidiário, a redução da penalidade imposta, por considerá-la desproporcional e agravada indevidamente. Atribuiu à causa o valor de R$ 1.832.011,87, juntou procuração, documentos e recolheu custas (ID 2166344664). A parte autora apresentou pedido de tutela provisória de urgência para suspender a exigibilidade do crédito discutido, mediante caução por seguro-garantia judicial (ID 2168426173).
Instado a se manifestar sobre a suficiência do seguro apresentado pela parte autora, o CADE apresentou resposta no ID 2172838801. A tutela provisória de urgência foi deferida, para suspender a exigibilidade da multa, com base na suficiência da apólice de seguro-garantia judicial apresentada (ID 2192001566). Citado, o CADE apresentou contestação na qual suscitou, em preliminar, a existência de conexão - e, subsidiariamente, continência - com a ação nº 1001995-74.2025.4.01.3400, requerendo a reunião dos feitos para julgamento conjunto.
No mérito, defendeu a legalidade do ato e sustentando que houve consumação prévia por efeitos econômicos irreversíveis, com base no art. 88, § 3º, da Lei nº 12.529/2011 (ID 2204819996). A autora apresentou réplica (ID 2211283805). O Ministério Público Federal apresentou parecer e opinou pela improcedência do pedido (ID 2221649308). No ID 2224625533, a parte autora noticiou sua indevida inscrição no CADIN, requerendo providências para assegurar a efetividade da decisão liminar.
Em resposta, o CADE informou que a inscrição não se referia ao débito discutido nestes autos, tratando-se de registro relacionado a outra demanda, estando, de todo modo, suspensa a cobrança do crédito ora impugnado (ID 2231613969).
É o relatório.
II – Fundamentação Causa madura para julgamento (art. 355, I, do CPC/2015). Preliminar – Conexão ou continência A parte ré, em sede preliminar, alegou conexão - e, subsidiariamente, continência - entre esta demanda e a ação nº 1001995-74.2025.4.01.3400, sob fundamento de identidade subjetiva, semelhança fática e comunhão de fundamentos jurídicos voltados à anulação de sanções por suposto “gun jumping” (ID 2204819996).
Embora haja coincidência entre as partes e certa afinidade temática, os pedidos e os núcleos fáticos são distintos, pois referem-se a operações empresariais autônomas, analisadas em procedimentos administrativos diversos A mera semelhança no tipo infracional imputado (gun jumping) ou na metodologia sancionatória não é suficiente, por si, para atrair o disposto no art. 55 do CPC, sob pena de ampliação indevida do conceito de conexão.
Também não se verifica situação de continência, uma vez que os pedidos não são abarcados um pelo outro de forma integral, como exige o art. 56 do mesmo diploma legal. Não se verificando risco concreto de decisões inconciliáveis, e diante da autonomia das situações de fato, afasto a preliminar de conexão e, por consequência, de continência. Passo à análise do mérito A questão de fundo diz respeito à ausência ou não de vício no processo administrativo do CADE que resultou na aplicação de multa à autora por suposta consumação antecipada de ato de concentração, em descumprimento ao art. 88, § 3º, da Lei nº 12.529/2011.
Na espécie, adoto como razões de decidir excertos da fundamentação exarada pelo Parquet Federal no parecer de ID 2221649308, que analisou com precisão os limites da revisão judicial das decisões do CADE, a caracterização da prática de gun jumping e a legalidade da dosimetria da multa aplicada. Verbis: ...
IV – CONFIGURAÇÃO DA PRÁTICA DE GUN JUMPING PELA AUTORA DE MODO A JUSTIFICAR A
DECISÃO
DO CADE A Autora, com objetivo de anular a decisão proferida no âmbito do Cade no Processo Administrativo n.º 08700.002241/2024-93, apresenta questões prejudiciais de mérito para afirmar que a decisão estaria eivada de nulidade, bem como discorre sobre o mérito do que fora apreciado por essa Corte Especializada. Na busca da proteção à concorrência, os órgãos administrativos podem impor aos agentes de mercado soluções estruturais ou comportamentais, com objetivo de promover a eficiência dos mercados, bem como sanções para repreender infrações contra a ordem econômica, orientada pelos ditames constitucionais de liberdade de iniciativa, livre concorrêcia, função social da propriedade, defesa dos consumidores e repressão ao abuso do poder econômico, nos termos do artigo 1º da Lei n. 12.529/2011.
Nesse ponto, antes de destacar a decisão do CADE diante da identificação de prática ilícita pela autora, necessário esclarecer os limites da revisão judicial dos julgamentos administrativos. Naturalmente, as decisões editadas pela CADE estão sujeitas à revisão e controle judiciais. Porém, ao Poder Judiciário não cabe rever decisões que sejam razoáveis, proporcionais, em conformidade com a apuração dos fatos, e que respeitem os ditames constitucionais e legais, principalmente o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório.
Isso porque sendo o CADE uma entidade autárquica do Poder Executivo, responsável por investigar e decidir acerca de matéria que adentra a discussão da livre concorrência de mercado, composta por conselheiros que evidentemente possuem a capacidade técnica para analisarem as consequências econômicas dos atos ali julgados, resta ao Poder Judiciário tão-somente adotar uma postura de autocontenção. Com efeito, só em raríssimas ocasiões é viabilizado o judicial review do ato administrativo discricionário.
HÁ de se comprovar cabalmente o equívoco da decisão impugnada. Nesse sentido, conforme firme jurisprudência da Suprema Corte ao analisar uma prática lesiva à concorrência: AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ECONÔMICO E ADMINISTRATIVO. CONCORRÊNCIA. PRÁTICA LESIVA TENDENTE A ELIMINAR POTENCIALIDADE CONCORRENCIAL DE NOVO VAREJISTA. ANÁLISE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE.
PRECEDENTES. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.
1. A capacidade institucional na seara regulatória, a qual atrai controvérsias de natureza acentuadamente complexa, que demandam tratamento especializado e qualificado, revela a reduzida expertise do Judiciário para o controle jurisdicional das escolhas políticas e técnicas subjacentes à regulação econômica, bem como de seus efeitos sistêmicos.
2. O dever de deferência do Judiciário às decisões técnicas adotadas por entidades reguladoras repousa na (i) falta de expertise e capacidade institucional de tribunais para decidir sobre intervenções regulatórias, que envolvem questões policêntricas e prognósticos especializados e (ii) possibilidade de a revisão judicial ensejar efeitos sistêmicos nocivos à coerência e dinâmica regulatória administrativa.
3. A natureza prospectiva e multipolar das questões regulatórias se diferencia das demandas comumente enfrentadas pelo Judiciário, mercê da própria lógica inerente ao processo judicial.
4. A Administração Pública ostenta maior capacidade para avaliar elementos fáticos e econômicos ínsitos à regulação. Consoante o escólio doutrinário de Adrian Vermeule, o Judiciário não é a autoridade mais apta para decidir questões policêntricas de efeitos acentuadamente complexos (VERMEULE, Adrian. Judging under uncertainty: An institutional theory of legal interpretation. Cambridge: Harvard University Press, 2006, p. 248– 251).
5. A intervenção judicial desproporcional no âmbito regulatório pode ensejar consequências negativas às iniciativas da Administração Pública. Em perspectiva pragmática, a invasão judicial ao mérito administrativo pode comprometer a unidade e coerência da política regulatória, desaguando em uma paralisia de efeitos sistêmicos acentuadamente negativos.
6. A expertise técnica e a capacidade institucional do CADE em questões de regulação econômica demanda uma postura deferente do Poder Judiciário ao mérito das decisões proferidas pela Autarquia. O controle jurisdicional deve cingir-se ao exame da legalidade ou abusividade dos atos administrativos, consoante a firme jurisprudência desta Suprema Corte. Precedentes: ARE 779.212-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 21/8/2014; RE 636.686-AgR, Rel.
Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013; RMS 27.934 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe de 3/8/2015; ARE 968.607 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 15/9/2016; RMS 24.256, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 18/10/2002; RMS 33.911, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 20/6/2016 (...)
9. In casu, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, após ampla análise do conjunto fático e probatório dos autos do processo administrativo, examinou circunstâncias fáticas e econômicas complexas, incluindo a materialidade das condutas, a definição do mercado relevante e o exame das consequências das condutas das agravantes no mercado analisado. No processo, a Autarquia concluiu que a conduta perpetrada pelas agravantes se enquadrava nas infrações à ordem econômica previstas nos artigos 20, I, II e IV, e 21, II, IV, V e X, da Lei 8.884/1994 (Lei Antitruste).
10. O Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE detém competência legalmente outorgada para verificar se a conduta de agentes econômicos gera efetivo prejuízo à livre concorrência, em materialização das infrações previstas na Lei 8.884/1994 (Lei Antitruste).
11. As sanções antitruste, aplicadas pelo CADE por força de ilicitude da conduta empresarial, dependem das consequências ou repercussões negativas no mercado analisado, sendo certo que a identificação de tais efeitos anticompetitivos reclama expertise, o que, na doutrina, significa que “é possível que o controle da “correção” de uma avaliação antitruste ignore estas decisões preliminares da autoridade administrativa, gerando uma incoerência regulatória. (...) (RE 1083955 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-122 DIVULG 06-06- 019 PUBLIC 07-06-2019) [g.n.] Pois bem, quanto à questão posta nos autos, observa-se que as matérias ora suscitadas pela empresa autora foram analisadas pelo CADE ao longo da instrução do processo administrativo (cita-se o teor da Nota Técnica nº Nota Técnica nº 16/2024/CADE) e consideradas no voto do Relator (ID 2166344427), culminando na decisão condenatória.
Não se pode olvidar ainda que, mesmo não sendo o caso concreto dos autos, conforme entendimento da jurisprudência pátria, mesmo com a vigência do CPC de 2015, o julgador não está obrigado a responder todas as questões suscitadas pelas partes, quando já se tenha encontrado motivo para proferir a decisão (EDcl no MS n. 21.315-DF, STJ). In casu, observa-se que a própria escritura de transferência do imóvel evidencia o pagamento, a posse e a irreversibilidade do negócio jurídico.
Nesse sentido, pedimos vênia para transcrever trecho do voto do Relator, que demonstra a ilicitude praticada pela autora (ID 2166344427 - Pág. 4): "[...]
24. No presente caso, a Operação foi notificada ao CADE no dia 31.01.2024. Contudo, o Compromisso de Compra e Venda, assinado pelas partes em 24.11.2023, continha em sua Cláusula 1.1 (d) e (e) a obrigação de que o pagamento fosse feito até o dia 31.12.2023, com a consequente transferência da posse do bem imóvel pelos compradores estimada para ocorrer até o dia 01.01.2024 [ACESSO RESTRITO ÀS REPRESENTADAS E AO CADE]: (d) Preço de Aquisição do Bem Imóvel O preço total, certo e ajustado, para a Compra e Venda do Bem Imóvel, bem como de suas respecvas benfeitorias, pertenças e acessões, de quaisquer natureza, é de R$ 22.000.000,00 (vinte e dois milhões de reais), que deverá ser pago em dinheiro pelos PROMITENTES COMPRADORES à N|A, até 31.12.2023.
As Partes se responsabilizarão pelos impactos tributários existentes na transação, assumindo os encargos atribuídos ao sujeito passivo conforme definido na legislação tributária. (e) Posse Os PROMITENTES COMPRADORES serão imitidos na posse do Bem Imóvel após a quitação total do Preço e subsequente lavratura da escritura, sendo certo que a parr de tal data, correrão por conta dos PROMITENTES COMPRADORES todos os tributos, tarifas, taxas, encargos e demais despesas correlatas que incidam ou venham a incidir sobre o Bem Imóvel.
A N|A é responsável pelo pagamento de todos os tributos, tarifas, taxas, encargos e demais despesas correlatas que incidiram sobre o Bem Imóvel até a efeva transmissão da posse aos PROMITENTES COMPRADORES, mesmo que venham a ser cobradas posteriormente. A estimativa para a transferência da Posse é 01.01.2024. (SEI 1370838) [ACESSO RESTRITO ÀS REPRESENTADAS E AO CADE]
25. Nos termos do disposto no Compromisso de Compra e Venda, as Representadas relataram, no formulário de notificação (SEI 1370834) e em resposta ao Ofício nº 4309/2024 (SEI 1388058), que o pagamento do valor integral da Operação foi efetivado no dia 28.12.2023 [ACESSO RESTRITO ÀS REPRESENTADAS E AO CADE], tendo o grupo Irmãos Gatto assumido a posse do imóvel e as responsabilidades tributárias inerentes a ele no mesmo dia. [...]
27. Assim, ainda que as Representadas não tenham reconhecido expressamente a consumação prematura da Operação, fato é que ela ocorreu. Isso porque, a parr do pagamento do valor pelos compradores e da transmissão da posse do imóvel pela vendedora aos compradores no dia 28.12.2023 o grupo econômico formado pelos Representados pôde usufruir do bem objeto da Operação, antes mesmo da noficação ao CADE.
28. A Operação, então, produziu seus efeitos e consumou-se mais de um mês antes de ser noficada ao CADE, em 31.01.2024, e meses antes de ter sido aprovada pelo CADE em 01.03.2024 (SEI 1354766) e de ter transitado em julgado no dia 20.03.2024 (SEI 1363413).
29. Apesar de os Representados argumentarem que a Escritura Pública de Compra e Venda do Imóvel ter sido outorgada às pessoas naturais integrantes do grupo econômico apenas em 02.05.2024, ou seja, após o trânsito em julgado da aprovação da Operação, o pagamento integral antecipado do valor do imóvel e a transferência da posse ocorreram no dia 28.12.2023. Neste momento, inclusive, houve a transmissão das responsabilidades tributárias relacionadas ao imóvel.
Logo, verifica-se que o Ato de Concentração foi consumado em data anterior à aprovação pelo CADE, o que é suficiente para caracterizar a infração de gun jumping." (g.n.). Como bem destacado no voto, antes mesmo da notificação ao CADE, a autora pôde usufruir do bem objeto da operação, a partir do pagamento do valor pelos compradores e da transmissão da posse do imóvel pela vendedora, sendo o registro da escritura, portanto, mero ato formal.
Dessa forma, o CADE tem autoridade legal para punir atos materiais que possam acarretar em danos à concorrência, como o fez no caso em apreço, ao aplicar a penalidade de multa à autora, após regular processo administrativo que identificou a prática de gun jumping na aquisição do imóvel rural. Inexistentes as ilegalidade apontadas pela parte autora, resta clara a necessidade de manutenção da decisão impugnada.
V – LEGALIDADE NOS CRITÉRIOS UTILIZADOS NA DOSIMETRIA DA PENA DE MULTA Em relação à sanção de multa e os critérios adotados, tem-se que a insurgência da autora não possui qualquer amparo. A análise da decisão proferida pelo CADE permite identificar os critérios estabelecidos para a definição do quantum da pena, considerando os casos de condenação por gun jumping, nos termos de seu art. 21 da Lei 12.529/2011, tendo resultado em lesão à livre concorrência, à economia nacional e aos consumidores, bem como efeitos negativos produzidos no mercado.
Nesse sentido, os critérios utilizados na dosimetria da pena de multa foram descritos pormenorizadamente (itens 34 a 47 do voto do Conselheiro Relator – ID 2166344427), o que demonstra a efetiva motivação da sanção imposta. A aplicação da multa à autora no presente caso, considerou, além da pena base no valor de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais), as majorantes de decurso do prazo, no valor equivalente a 0,01% do valor da operação por dia de atraso e a intencionalidade, sendo fixada a alíquota de 0,03% do faturamento médio do grupo econômico, vez que foram identificadas duas agravantes e duas atenuantes.
Não há razão para modificação do fundamento esposado quanto à aplicação das majorantes, tal como quer a autora, vez que restou devidamente fundamentada. Consoante se extrai do voto do Relator, a notificação de atos de concentração pretéritos pelos grupos econômicos da autora e da pessoa jurídica "Irmãos Gatto", demonstra que tinham ciência da necessidade de notificação obrigatória de ato de concentração, além do que restam ausentes justificativas externas para a consumação antecipada.
Nesse sentido, conforme destacou o Conselheiro Relator (itens 40 a
42 – ID 2166344427), "as Representadas não foram capazes de justificar a consumação antecipada por motivos externos. Pelo contrário, a NovaAgri e o grupo Irmãos Gatto estabeleceram expressamente no Compromisso de Compra e Venda o dever dos compradores de pagarem o valor integral do imóvel até o dia 31.12.2023, com sua imissão na posse do imóvel adquirido prevista para ocorrer logo após o pagamento, como de fato aconteceu, sem considerar o período necessário para análise do Ato de Concentração pelo CADE".
Ademais, em seu voto, o Conselheiro Relator considerou ainda a redução no valor de 50% sobre a pena base acrescida das majorantes, considerando a notificação espontânea do Ato de Concentração, na forma do art. 21, III, a, da Resolução nº 24/2019, antes que ocorresse o recebimento de denúncia ou representação, ou mesmo a instauração de ofício pela Superintendência-Geral ou por determinação de quaisquer membros do Tribunal Administravo do CADE.
Em sua contestação, o CADE argumentou, ainda, a razão de ter sido estabelecido o percentual de 0,03% na majorante aplicada e destacou que o coeficiente foi compensado pelo redutor de 50% sobre a pena base, diante da notificação espontânea, veja- se: "A alíquota de 0,03% harmoniza-se com a prática decisória: diferentemente de hipóteses com 0,01% (equívoco objetivo de threshold e notificação imediata) e 0,02% (lapso maior, porém com menor densidade de implemento ou neutralizadores parciais), aqui houve adiantamento de 88,75% sem escrow/break-up fee e posse/uso do ativo antes da aprovação.
O coeficiente traduz negligência consciente quanto ao dever de aguardar o crivo prévio e foi compensado pelo redutor de 50% decorrente da notificação espontânea". Com isso, não merece amparo a pretensão de revisão jurisdicional em relação à multa aplicada, de modo que deve prevalecer o mérito administrativo. Conclui-se, portanto, que ficou demonstrado os critérios técnicos que nortearam a decisão administrativa do CADE, de modo que não há que se falar em ausência de racionalidade da decisão, não merecendo reforma por este juízo.
Com efeito, o simples fato de não ter havido escritura ou registro não descaracteriza a antecipação dos efeitos econômicos da operação, tampouco neutraliza o descumprimento da obrigação legal de submeter previamente o ato à aprovação do CADE. Não se evidenciam, nos autos, ilegalidade manifesta, desvio de finalidade ou vício de proporcionalidade que justifiquem a invalidação do ato administrativo. Também não há elementos que imponham a revisão da dosimetria aplicada, conduzida nos termos regulamentares e com motivação suficiente.
III - Dispositivo
Ante o exposto, rejeito o pedido autoral. Condeno a parte autora ao pagamento das custas e honorários advocatícios, os quais fixo no mínimo legal (CPC, art. 85, § 3º c/c § 5º); Intimem-se. Oportunamente, arquivem-se. Brasília-DF, data da assinatura. Assinado digitalmente pelo(a) Magistrado(a) (nome gerado automaticamente ao final do documento
