PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 21ª Vara Federal Cível da SJDF
SENTENÇA
TIPO "A" PROCESSO: 1010007-77.2025.4.01.3400 CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) POLO ATIVO: SOCIEDADE EDUCACIONAL SANTA RITA S.A. REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO PAULO DE CAMPOS ECHEVERRIA - DF21695 POLO PASSIVO: SECRETARIA DE REGULAÇÃO E SUPERVISÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR-SERES e outros
SENTENÇA
Trata-se de mandado de segurança impetrado por SOCIEDADE EDUCACIONAL SANTA RITA S.A objetivando, em sede liminar, seja determinado à impetrada, por meio da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação – SERES/MEC, que se abstenha de utilizar os parâmetros previstos nos artigos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º e 8º, da Portaria SERES/MEC nº 531/2023, na análise do pedido de autorização do curso de medicina, utilizando as normas da época do protocolo e a decisão cautelar proferida na ADC nº
81. Requer a concessão da segurança reconhecendo como nulas os dispositivos de direito material da Portaria SERES/MEC 531/2023. Inicial instruída com documentos. O pedido liminar foi indeferido (Id. 2171703824). Informações prestadas no id. 2175085691. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu o pedido liminar. id. 2177630520. Intimado, o MPF emitiu parecer se manifestando pela denegação da segurança.
É o que importa relatar.
DECIDO.
2. Fundamentação. Defende o autor que a plausibilidade do direito está amparada na violação à decisão judicial em vigor (ADC 81/DF) e ao texto expresso da Lei 12.871/2013, em especial quanto aos dispositivos destacados e impostos ao MEC por meio da ADC 81/DF, além da afronta aos princípios do tempus regit actum, da moralidade, da confiança e da legalidade, bem como do descumprimento da Lei 9.784/1999.
Como é cediço, em razão da agressiva expansão de vagas e cursos de Medicina em determinadas regiões, o Ministério da Educação decretou moratória, por meio da Portaria nº 328/2018, vedando a abertura de novos chamamentos públicos e pedidos de aumento de vagas por 5 anos, visando o controle de qualidade do ensino. Ao apreciar essa temática no bojo da ADI 81, o STF decidiu pela constitucionalidade da Lei 12.871/2013 e da regras trazidas pela Portaria MEC nº 328/2018.
De todo modo, forçoso reconhecer que a autora teve o seu requerimento de abertura de curso de medicina processado pela União, via SERES/MEC, conforme requerido e, nos moldes do decidido pelo STF, tem direito à apreciação final, seja pelo deferimento ou pelo indeferimento. Nos termos do art. 3º da Lei nº 12.871/2013, a autorização de novos cursos de Medicina por instituições privadas passou a depender de chamamento público, vinculando-se a critérios de necessidade social, infraestrutura local, existência de programas de saúde, entre outros fatores de política pública.
Essa diretriz normativa teve sua constitucionalidade expressamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 81, que estabeleceu parâmetros objetivos e vinculantes para a aplicação da norma. A Portaria SERES nº 531/2023 consolidou diretrizes para o processamento de pedidos de autorização de cursos de Medicina no âmbito do Programa Mais Médicos, com base na Lei nº 12.871/2013.
E conforme o disposto no art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), há incidência de normas administrativas desde a sua entrada em vigor, salvo disposição expressa em contrário, o que não se verifica no presente caso. Logo, é certo que inexiste qualquer impedimento da aplicação da Portaria mencionada sobre processos administrativos que já estavam em andamento, seja para autorização de novos cursos de medicina, seja para aumento da oferta de vagas de cursos já existentes.
Aliás, nos embargos de declaração recentemente julgados nos autos da ADC 81 e da ADI 7.187 (Plenário Virtual, em 21/03/2025), o Ministro Gilmar Mendes (Relator) reafirmou e esclareceu pontos essenciais da decisão de mérito, os quais incidem diretamente sobre o caso em análise. Desse decisum, destaco o seguinte: “(...) Por meio da Portaria 531/2023, restou estabelecido procedimento administrativo voltado a propiciar o exame, em cada caso concreto, do preenchimento dos requisitos contidos nos §§ 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei 12.871/2013, assegurados mecanismos de observância ao contraditório e à razoável duração do processo.
Descabe a esta Suprema Corte, no ponto, promover a sindicância dos pormenores das escolhas administrativas realizadas pela administração pública no cumprimento de suas funções, sob pena de flagrante incursão no mérito administrativo. Em caso de eventual equívoco da Administração na condução de um dado processo administrativo ou na apreciação da situação particular de uma determinada instituição de ensino, surgirá questão jurídica a ser solucionada no âmbito de eventual pretensão individual e subjetiva – não no bojo da presente demanda, que versa, em âmbito estritamente objetivo, sobre parâmetros constitucionalmente adequados de aplicação da sistemática do chamamento público (Lei 12.871/2013, art. 3º) no contexto das práticas administrativas de criação, ampliação e controle de funcionamento de cursos de medicina no país.
Nessa linha, ressalto que a questão referente ao número de vagas a serem criadas em cada caso concreto e à porcentagem máxima de aumento de vagas para cursos existentes é questão que inequivocamente desborda dos limites cognitivos da presente demanda, bem como perfaz, a princípio, o mérito administrativo no âmbito da execução da política pública regulada pela Lei 12.871/2013, não havendo que se cogitar em intervenção judicial em âmbito de controle objetivo de constitucionalidade.
Além disso, registro que a definição de quantitativos máximos de cursos e vagas a serem abertos em determinada localidade é conduta igualmente observada no âmbito da criação/expansão de vagas por meio de atendimento ao chamamento público. Quanto à irresignação acerca de uma suposta consideração, no momento da análise de interesse social na abertura de novas vagas em cursos de medicina, da concentração de médico por habitante no âmbito do município, em detrimento da concentração de médico por habitante no âmbito da região de saúde, na forma do § 1º do art. 3º da Lei 12.871/2013, também aqui não assiste razão às entidades.
Sustenta-se, no particular, que o Ministério da Educação teria estabelecido ‘como critério para a deferimento do pedido administrativo[,] a concentração de médico por habitante NO MUNICÍPIO inferior à média dos países da OCDE (3,73) e/ou a inclusão daquele município no Edital de Chamamento Público nº 1, de 2023’, ao passo que a análise – segundo defendem as entidades – deveria se pautar na referida concentração no âmbito territorial da respectiva região de saúde, conforme estabelecido no §1º do art. 3º da Lei 12.871/2013.
Sobre o tema, a Lei do Mais Médicos de fato preceitua que, na pré seleção dos municípios que serão contemplados pelo chamamento público, deve ser considerada, ‘no âmbito da região de saúde’, a relevância e necessidade social da oferta de curso de medicina, (Lei 12.871/2013, art. 3º, § 1º, I). A opção legislativa se justifica pois, na maioria dos casos, a estrutura de saúde de um determinado município atende não apenas aos cidadãos da respectiva municipalidade, como também pacientes de uma área que engloba outros municípios.
Nesse contexto, a opção por estruturar os serviços e ações de saúde em torno de regiões de saúde confere à administração pública o instrumental necessário para melhor orientar a tomada de decisão, considerado, sobretudo, o caráter interfederativo que orienta a gestão do SUS (Lei 8.080/1990, art. 14-A). De fato, para fins de estruturação das políticas relacionadas às ações do Sistema Único de Saúde (SUS) – como é o caso da instalação de cursos de medicina –, deve ser considerado, idealmente, o critério das regiões de saúde.
Ou seja, não procedem as alegações de que o MEC estaria desconsiderando o critério da região de saúde no momento de aferição de interesse social na oferta de novas vagas em cursos de medicina. Nada obstante, ressalto que a utilização da concentração, no âmbito do município, de médico por habitante inferior à média dos países da OCDE como critério auxiliar para fins de aferição de relevância e necessidade social na oferta de novas vagas em cursos de medicina não configura comportamento a priori inadequado por parte do Ministério da Educação.
Pelo contrário, trata-se de índice, ao que tudo indica, apropriado para ser utilizado a título de parâmetro. Sobre o tema, registro que dados do estudo “Demografia Médica no Brasil 2023”, elaborado pela Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo em conjunto com a Associação Médica Brasileira, dão conta que, em junho de 2022, o Brasil apresentava concentração de 2,41 médicos por mil habitantes – número consideravelmente inferior à média dos países da OCDE (3,73).
Quando considerada a distribuição de médicos por estado, apenas duas unidades da federação (DF – 5,53 e RJ – 3,77) apresentavam concentração superior à média dos países da OCDE, enquanto todas as demais ostentavam concentração inferior. Quando considerada a distribuição de médicos entre capitais, regiões metropolitanas e municípios do interior, apenas as capitais apresentavam concentração superior (6,13) à média dos países da OCDE (3,73), ao passo que tanto os municípios que integravam regiões metropolitanas (1,14), quanto os municípios do interior (1,84) apresentavam, em média, concentrações consideravelmente inferiores.
O próprio estudo bem destaca que ‘a localização de médicos em uma RM [região metropolitana] deve ser relativizada, uma vez que é comum o trânsito de profissionais entre capitais e cidades adjacentes’, mas os números obtidos autorizam afirmar que ‘embora a densidade de médicos por 1.000 habitantes tenha aumentado no país – alcançando a taxa de 2,60 em 2023 –, prevalecem a concentração geográfica e a força de atração dos grandes centros’ (SCHEFFER, Mario [et. al.], Demografia Médica no Brasil 2023.
São Paulo: FMUSP, AMB. p. 43 e 197.). Assim sendo, uma vez que a concentração de médico por habitante do Brasil como um todo (2,41 em 2022; 2,60 em 2023) é consideravelmente inferior à média dos países da OCDE (3,73), e considerada igualmente a notória desigualdade na distribuição geográfica desses profissionais, com grande concentração nas capitais e grandes centros, pode-se afirmar que a maioria dos municípios brasileiros atenderá ao critério aludido, de modo que a metodologia auxiliar adotada pelo Ministério da Educação, longe de excessivamente restritiva, se mostra proporcional e razoável, não se justificando a realização de qualquer reprimenda ou reparo a nível de controle objetivo de constitucionalidade da política pública.
Eventual acolhimento da pretensão das entidades requerentes, por outro lado, é que se mostra potencialmente atentatório aos propósitos da Lei 12.871/2013 e das deliberações emanadas destes autos. Isso porque, considerada a baixa concentração de médico por habitante a nível nacional, é razoável supor que pouquíssimas regiões de saúde (em número ainda menor que os municípios), apresentarão concentração superior à média dos países da OCDE, o que faria letra morta da determinação contida no provimento acautelatório de aferição concreta de eventual relevância e necessidade social na oferta de novas vagas em cursos de medicina (praticamente todos os pedidos atenderiam ao parâmetro pretendido).
Como já dito, a determinação de prosseguimento dos processos administrativos pendentes que ultrapassaram a fase inicial de análise documental (Decreto 9.235/2017, arts. 19, § 1º, e
42) não significa que a pretensão da instituição de ensino nessa situação deverá ser necessariamente acolhida pelo Ministério da Educação. Em suma, trata-se, também aqui, de decisão técnico-administrativa de incumbência do Ministério da Educação no âmbito da execução da política pública regulada pela Lei 12.871/2013, não havendo que se cogitar intervenção judicial em âmbito de controle objetivo de constitucionalidade.
Ressalto, mais uma vez, que o intuito da determinação contida no acórdão embargado foi o de facultar às instituições de ensino cuja pretensão de abertura de vagas superou a fase de análise de documentos a oportunidade de provar, por todos os meios de prova em direito admitidos, a relevância e a necessidade social da oferta de novas vagas pleiteada, esteja a instituição de ensino contemplada ou não por qualquer dos dois critérios de pré-seleção de municípios (região de saúde abarcada pelo Edital 1/2023 ou concentração de médico por habitante inferior à média dos países da OCDE). (...)" - grifos e destaques no original Verifica-se, por conseguinte, que uma das premissas da Suprema Corte é de que não há direito adquirido à abertura ou ampliação de cursos de Medicina, sendo imprescindível o cumprimento dos requisitos da Lei nº 12.871/2013.
O STF tem se manifestado no sentido de que o modelo normativo em vigor não constitui simples manifestação burocrática, mas política pública de organização da oferta de formação médica nacional, com base em critérios de relevância social, déficit de cobertura médica, concentração populacional e estrutura do SUS. Assim, a judicialização de tais decisões, sem observância dos requisitos legais e institucionais, compromete a coerência e a sustentabilidade do sistema educacional e sanitário brasileiro.
E é assente o entendimento de que cabe exclusivamente ao Ministério da Educação avaliar, caso a caso, o atendimento aos critérios técnicos e à existência de interesse público comprovado, sendo vedada a substituição do juízo técnico-administrativo por decisão judicial; Noutro giro, não há dúvida de que a Portaria SERES nº 531/2023 é plenamente compatível com os parâmetros estabelecidos na ADC 81, servindo como instrumento legítimo de concretização da política pública educacional e sanitária nacional.
A fixação do número de vagas e dos limites de expansão em cursos de medicina insere-se no mérito administrativo e não implica, por si só, descumprimento das decisões judiciais proferidas, desde que respeitados os parâmetros legais e processuais. No que se refere à crítica quanto ao uso da concentração de médicos por habitante no âmbito do município, em vez da região de saúde, como critério para aferição de interesse social, verifica-se que tal parâmetro é utilizado de forma subsidiária.
O critério primário continua sendo a análise por região de saúde, conforme previsto no § 1º, do art. 3º, da Lei nº 12.871/2013, sendo o critério municipal aplicado apenas quando o município não integra regiões de saúde contempladas pelo edital de chamamento público para a seleção de propostas para autorização de funcionamento de cursos de Medicina, ou de acréscimo de vagas. Na prática, a lei determina que a análise da necessidade social de novos cursos de medicina deve considerar a realidade da região de saúde, uma vez que os serviços de saúde de um município costumam atender também à população de cidades vizinhas.
Essa lógica regional é fundamental para a gestão integrada e eficiente do Sistema Único de Saúde (SUS). Contudo, o STF tem ressaltado que essa exigência legal se aplica especificamente à fase de pré-seleção de municípios realizada no âmbito de editais de chamamento público promovidos pelo governo como parte da política pública do Mais Médicos. Destarte, tendo em vista a fundamentação acima, outra não pode ser a conclusão senão pela improcedência de todos os pedidos formulados na inicial.
Ressalte-se, por fim, que foram analisados todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão aqui adotada.
3. Dispositivo. Pelo exposto, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS da inicial, com fundamento no art. 487, inciso I, do CPC, e DENEGO A SEGURANÇA REQUESTADA, nos termos da fundamentação. Sem honorários, tendo em vista que incabíveis na espécie (art. 25 da Lei nº 12.016/2009). Custas ex lege. Dispensada a intimação do MPF. Interposta eventual apelação, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões e remetam-se os autos ao TRF da 1ª Região, com as cautelas de estilo.
Após o trânsito em julgado, nada mais havendo a prover, arquivem-se os autos. Sentença registrada eletronicamente. Intimem-se. Brasília/DF, data da assinatura digital.
