PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL 3ª Vara Federal Cível da SJDF PROCESSO nº : 1027346-83.2024.4.01.3400 CLASSE : PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) AUTOR : MUNICIPIO DE PAULO RAMOS e outros RÉU : UNIAO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL) e outros
SENTENÇA
TIPO: B
I –
RELATÓRIO
Trata-se de AÇÃO ORDINÁRIA ajuizada pelo MUNICÍPIO DE ENTRE RIOS/BA em face da UNIÃO FEDERAL, na qual se postula provimento jurisdicional para condenar a ré a ressarcir a autora pelos procedimentos indevidamente glosados, a serem apurados em momento oportuno em cumprimento de sentença, a fim de resgatar o equilíbrio contratual, bem como para que seja a ré obrigada a adimplir os atendimentos realizados pela autora sem a incidência de glosa.
Sustentou a parte autora, em síntese, que presta procedimentos ambulatoriais e hospitalares à população por meio do Sistema Único de Saúde e que a União, de forma unilateral, arbitrária e imotivada, censura, suprime e glosa repasses financeiros relativos a atendimentos efetivamente realizados e previamente aprovados. Afirmou competir à União, com exclusividade, a definição dos critérios e valores para a remuneração dos serviços prestados, nos termos do art. 26, caput e §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.080/90, de modo que somente ela responderia pela glosa praticada, sem qualquer ingerência dos gestores estaduais e municipais.
Registrou que o objeto da demanda não se confunde com a pretensão de equiparação da Tabela de Procedimentos Ambulatoriais e Hospitalares do SUS aos valores da TUNEP/IVR, limitando-se ao ressarcimento de procedimentos aprovados e posteriormente glosados, extraídos do Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA/SUS) e do Sistema de Informações Hospitalares (SIH/SUS). Aduziu, ainda, a defasagem histórica dos valores da Tabela SUS desde a conversão monetária de 1994 e o consequente desequilíbrio econômico-financeiro da relação jurídica, a impor a remuneração integral dos atendimentos prestados, sob pena de enriquecimento sem causa do Estado.
A inicial veio acompanhada de procuração e documentos. Isento de custas o ente municipal, na forma do , da . Determinada a citação, a UNIÃO apresentou contestação (ID 2162061175). Intimada, a parte autora ofereceu réplica (ID 2168477795), na qual reiterou os termos da inicial, refutou as preliminares e pugnou pelo julgamento antecipado do mérito, nos termos do , do CPC.
II – FUNDAMENTAÇÃO II.1 – Do julgamento antecipado do mérito A controvérsia é preponderantemente de direito e, no que remanesce de fato, comporta solução à luz da prova documental já produzida, cuja apresentação incumbia à parte autora no momento da propositura da demanda (arts. 320 e 434 do CPC). As partes, ademais, não requereram a produção de outras provas úteis ao deslinde da causa. Impõe-se, pois, o julgamento antecipado do mérito, na forma do art. 355, I, do CPC.
II.2 – Das questões preliminares a) Da capacidade processual e representação do Município A petição inicial fez menção a unidades municipais de saúde (Hospital Dr. Carlos Macieira, Centro de Especialidades Médicas e Unidades Básicas de Saúde), as quais constituem órgãos e estabelecimentos públicos desprovidos de personalidade jurídica própria, integrando a estrutura administrativa direta do Município de Paulo Ramos/MA.
Todavia, constata-se que a procuração acostada aos autos foi formalmente outorgada pelo próprio MUNICÍPIO DE PAULO RAMOS, representado por seu Prefeito Municipal no regular exercício do mandato eletivo, com aposição do CNPJ correspondente da pessoa jurídica de direito público (ID 2123957666). Desse modo, inexistindo dúvida de que o titular da pretensão deduzida em juízo é o ente federativo municipal, dotado de personalidade jurídica e capacidade processual, afasta-se a alegação de ilegitimidade ativa decorrente da mera nominação dos seus estabelecimentos de atendimento.
Outrossim, a procuração foi subscrita pelo chefe do Poder Executivo local, inexistindo óbice formal à constituição de mandatário para a defesa dos interesses do ente municipal em juízo. Eventuais questionamentos relativos ao procedimento de contratação do causídico refogem aos limites da lide e não infirmam a validade formal do instrumento de mandato (art. 75, III, e art. 104 do CPC). Rejeito as preliminares correlatas. b) Da ilegitimidade passiva ad causam da União A parte ré invoca que, em decorrência da diretriz da descentralização, não celebra contrato com prestadores de serviços de saúde, cabendo tal atribuição aos gestores municipais e estaduais, razão pela qual sustenta sua ilegitimidade para figurar no polo passivo.
A preliminar não prospera. Nos termos do art. 26, caput e respectivos §§ 1º e 2º, c/c o art. 9º, I, da Lei nº 8.080/90, compete à União Federal, por intermédio do Ministério da Saúde, estabelecer os critérios e os valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial no âmbito do Sistema Único de Saúde. Como o eventual acolhimento da pretensão deduzida na inicial implicaria a imposição de obrigação à União, afigura-se manifesta sua legitimidade para responder aos termos da demanda, sem prejuízo da análise, no mérito, da procedência das alegações.
Rejeito a preliminar. c) Da alegada ausência de litisconsórcio passivo necessário Também não merece acolhida a preliminar de ausência de citação de litisconsortes passivos necessários. Na hipótese em que se discute a remuneração de procedimentos no âmbito do Sistema Único de Saúde a partir de critérios e valores fixados pela direção nacional do sistema, afigura-se manifesta a legitimidade passiva ad causam exclusiva da União Federal, não se vislumbrando, por conseguinte, a necessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário com as demais unidades da federação, tal como reiteradamente decidido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
Rejeito a preliminar. II.3 – Do mérito No mérito, assiste razão à parte demandada, pois não há lastro jurídico nem probatório capaz de amparar a pretensão de que o Poder Judiciário imponha à União o ressarcimento de procedimentos alegadamente glosados. a) Da imprescindibilidade da prova documental no processo de conhecimento Cumpre assentar, de início, uma distinção decisiva. Diversamente do que ocorre nas demandas em que se postula a correção dos valores da Tabela de Procedimentos Ambulatoriais e Hospitalares do SUS nas quais a controvérsia é normativa e o quantum pode ser remetido à liquidação, aqui a causa de pedir é a falta de pagamento de procedimentos concretos, alegadamente aprovados e depois glosados.
Ora, se a parte autora afirma que a União deixou de pagar, é no processo de conhecimento, mediante prova documental, que tal situação deve ser demonstrada, sob pena de afronta ao próprio contraditório. Não se admite relegar à fase de liquidação ou de cumprimento de sentença a própria verificação do fato constitutivo do direito alegado, a liquidação presta-se a apurar o valor de uma obrigação já reconhecida, e não a suprir a ausência de demonstração de sua existência (arts. 324, 491 e 509, § 2º, do CPC).
Acresce que os atos administrativos gozam de presunção juris tantum de legitimidade e veracidade, atributo que transfere a quem alega a invalidade o ônus de demonstrá-la cabalmente. Nos termos do art. 373, I, do CPC, incumbia à parte autora comprovar o fato constitutivo do direito invocado, o que pressupunha, no mínimo a identificação individualizada dos procedimentos tidos por glosados, com o respectivo código, competência e valor; a demonstração de que foram efetivamente realizados e regularmente apresentados à base de dados nacional; a indicação do ato administrativo de rejeição ou bloqueio e de sua autoria; e a demonstração da ilegalidade do motivo que o embasou.
Relatórios extraídos dos sistemas de informação que se limitam a listar registros rejeitados, sem revelar o autor da rejeição, o motivo técnico correspondente e a irregularidade do procedimento adotado, não elidem a presunção de legitimidade do ato administrativo, tampouco comprovam a alegada supressão indevida de repasses. No caso, a parte autora não indicou um único procedimento concretamente glosado, nem apontou o ato administrativo correspondente, discorrendo de forma vaga sobre o tema e mesclando à causa de pedir fundamentos relativos à alegada defasagem da Tabela SUS, matéria estranha ao pedido deduzido.
Não tendo a autora se desincumbido do ônus que lhe competia, prevalece a presunção de legitimidade dos atos administrativos impugnados. b) Da competência dos gestores estaduais e municipais quanto ao processamento da produção A conclusão acima é reforçada pelo regime normativo de alimentação e processamento das bases de dados nacionais do SUS, que atribui aos gestores locais, e não à União, a gestão da informação e o processamento da produção ambulatorial e hospitalar dos estabelecimentos sob sua gestão.
Nesse sentido, dispõe a Portaria de Consolidação GM/MS nº 1, de 28 de setembro de 2017 (grifei): Art. 293. Estabelecer critérios para alimentação dos Bancos de Dados Nacionais dos Sistemas de Informação da Atenção à Saúde. (Origem: PRT MS/GM 3462/2010, Art. 1º) Art. 294. Fica definido a obrigatoriedade de alimentação mensal e sistemática dos Bancos de Dados Nacionais dos Sistemas: Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (SCNES), Sistema de Informação Ambulatorial (SIA/SUS), Sistema de Informação Hospitalar (SIH/SUS), Comunicação de Internação Hospitalar e Ambulatorial (CIHA), Serviço de Atendimento Médico de Urgência (SAMU), Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (SISVAN), Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica (SISAB) e Conjunto Mínimo de Dados (CMD). § 1º A alimentação dos Bancos de Dados Nacionais dos sistemas de que trata o caput deste artigo é de responsabilidade dos estados, municípios e do Distrito Federal, conforme a gestão dos estabelecimentos.
Art. 295. Definir a sistemática de alimentação dos Bancos de Dados Nacionais dos Sistemas de Informação em Saúde SIA, SIH e SCNES, conforme descrito a seguir:
I - cabe ao gestor municipal, estadual e do Distrito Federal, após a transmissão das bases de dados da competência processada sob sua gestão, verificar a situação de envio e situação carga definitiva da remessa na base de dados (...) a fim de verificar se a base de dados foi enviada e carregada com sucesso no Banco de Dados Nacional;
II - havendo qualquer falha no envio das remessas ou na carga definitiva da remessa da competência vigente, na Base de Dados Nacional o gestor deverá obrigatoriamente: a) identificar e efetuar a correção dos erros apresentados de envio ou carga definitiva; b) gerar novo arquivo de remessa para a competência nos sistemas de produção; c) transmitir novamente a base de dados da competência usando o Módulo Transmissor; d) repetir o processo de verificação de situação de envio e carga definitiva da remessa da competência.
VÊ-se, pois, que a análise, o controle e a avaliação das internações e dos atendimentos apresentados, bem como a identificação e a correção de erros de remessa, competem ao próprio gestor local. Nesse contexto, a rejeição ou o bloqueio de registros no sistema descentralizado não pode ser automaticamente imputado à União como ato de glosa arbitrária, sobretudo quando não demonstrada, individualizadamente, a origem e a ilegalidade do lançamento. c) Da inexistência de relação contratual entre a União e o ente municipal e da destinação da Tabela SUS Ainda que superado o óbice probatório, a pretensão não encontra respaldo jurídico.
A Lei nº 8.080/90 estabelece que cabe à direção nacional do SUS a definição de critérios e valores de remuneração dos serviços prestados, no contexto da participação complementar da iniciativa privada: Art.
24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada. Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público. Art.
26. Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), aprovados no Conselho Nacional de Saúde. § 1° Na fixação dos critérios, valores, formas de reajuste e de pagamento da remuneração aludida neste artigo, a direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS) deverá fundamentar seu ato em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a efetiva qualidade de execução dos serviços contratados. § 2° Os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS), mantido o equilíbrio econômico e financeiro do contrato.
De outro lado, a mesma lei atribui aos gestores estadual e municipal a obrigação de prestar assistência à respectiva população, inclusive celebrando contrato com os prestadores de serviços: Art.
17. À direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) compete:
III - prestar apoio técnico e financeiro aos Municípios e executar supletivamente ações e serviços de saúde; (...)
IX - identificar estabelecimentos hospitalares de referência e gerir sistemas públicos de alta complexidade, de referência estadual e regional; Art.
18. À direção municipal do Sistema de Saúde (SUS) compete:
I - planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde; (...)
X - observado o disposto no art. 26 desta Lei, celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços privados de saúde, bem como controlar e avaliar sua execução. Desse arcabouço extrai-se que o Ministério da Saúde não realiza pagamentos ou transferências de recursos diretamente aos estabelecimentos de saúde próprios, conveniados ou contratados integrantes da rede do SUS. Os recursos financeiros federais são transferidos e depositados nos fundos de saúde dos gestores locais (repasse fundo a fundo), competindo a cada gestor, por meio do processo de planejamento, definir e quantificar as ações e serviços de saúde no respectivo território - consoante a diretriz da descentralização (art. 198, I, da Constituição Federal), o art. 33 da Lei nº 8.080/90 e a Lei Complementar nº 141/2012.
Nessa moldura, avulta a peculiaridade decisiva do caso: a pretensão é veiculada por ente municipal, integrante da Federação e do próprio Sistema Único de Saúde, e não por entidade privada que atue de forma complementar ao SUS mediante contrato ou convênio. O Município não presta serviços ao SUS na condição de particular contratado, sua função é executar diretamente ações e serviços públicos de saúde em favor da população local.
A única relação jurídica existente entre o ente municipal e a União envolve repasses na modalidade "fundo a fundo", ou seja, relação entre entes federativos, sem qualquer conotação contratual. Daí decorre que a Tabela de Procedimentos, Medicamentos, Órteses, Próteses e Materiais Especiais (OPME) do SUS destina-se à remuneração da iniciativa privada quando atuante de forma complementar ao Sistema, não sendo o ente municipal destinatário das verbas dela oriundas.
E a Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos - TUNEP tem por objetivo o ressarcimento ao SUS pelos serviços prestados aos clientes das operadoras de plano de saúde (art. 32, § 8º, da Lei nº 9.656/1998), inexistindo respaldo jurídico para sua utilização nos repasses fundo a fundo da União para o ente municipal. Não se ignora que este Juízo reconhece, em outras hipóteses, o direito à revisão dos valores dos itens da Tabela de Procedimentos Ambulatoriais e Hospitalares do SUS comprovadamente defasados, com aplicação das tabelas utilizadas pela ANS (TUNEP, IVR ou outra), a fim de resgatar o equilíbrio contratual.
Sucede que os fundamentos que amparam esse entendimento pressupõem relação jurídico-contratual entre o Poder Público e a unidade hospitalar privada, pressuposto ausente na presente demanda. Nesse exato sentido é a orientação da Corte Regional: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. CORREÇÃO DO VALOR DA TABELA DE PROCEDIMENTOS AMBULATORIAIS E HOSPITALARES DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE SUS.
PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO FEDERAL E FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO AFASTADAS. ILEGITIMIDADE ATIVA DO ENTE MUNICIPAL. ACOLHIMENTO. REMESSA NECESSÁRIA PROVIDA. APELAÇÃO DA UNIÃO PROVIDA.
1. Nos termos do Art. 26, caput, e respectivos §§1º e 2º, c/c o Art. 9º, I, da Lei nº 8.080/90, compete à União Federal, por intermédio do Ministério da Saúde, estabelecer os critérios e os valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
2. Na hipótese dos autos, em que se busca a correção da tabela de procedimentos ambulatoriais e hospitalares do referido sistema, afigura-se manifesta a legitimidade passiva ad causam exclusiva da União Federal, não se vislumbrando, por conseguinte, a necessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário com as demais unidades da federação. Precedentes. Preliminares rejeitadas.
3. A Tabela de Procedimentos, Medicamentos, Órteses, Próteses e Materiais Especiais (OPME) do SUS destina-se unicamente a remunerar a iniciativa privada, quando atuante de forma complementar ao SUS. O ente municipal não é o destinatário das verbas oriundas da Tabela de Procedimentos, Medicamentos, Órteses, Próteses e Materiais Especiais (OPME) do SUS, razão pela qual não possui interesse e legitimidade para pleitear a sua revisão, tampouco para auferir supostas diferenças financeiras.
4. A Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos - TUNEP tem por objetivo o ressarcimento ao SUS pelos serviços prestados aos clientes das operadoras de plano de saúde (artigo 32, § 8º, da Lei n° 9.656/1998), inexistindo respaldo jurídico para a sua utilização nos repasses fundo a fundo da União para o ente municipal. Preliminar acolhida.
5. Remessa necessária provida. Apelação da União provida para reformar a sentença e reconhecer a ilegitimidade ativa do ente municipal. (AC 1025100-22.2021.4.01.3400, JUIZ FEDERAL ALYSSON MAIA FONTENELE (CONV.), TRF1 - DÉCIMA-SEGUNDA TURMA, PJe 12/09/2023 PAG.) (g.n.)
Registre-se, por fim, que a definição dos critérios e valores de remuneração dos serviços prestados no âmbito do SUS constitui matéria afeta ao mérito administrativo, de natureza técnica e complexa, cujo reexame, em regra, não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de esvaziar a atuação da área técnica especializada competente em setor particularmente sensível. d) Conclusão Em síntese, a parte autora não se desincumbiu do ônus de comprovar, documentalmente e de forma individualizada, os procedimentos alegadamente glosados, a autoria e a ilegalidade dos respectivos atos; o processamento da produção ambulatorial e hospitalar e a alimentação das bases de dados nacionais competem aos gestores locais; e o ente municipal não é destinatário das verbas oriundas da Tabela de Procedimentos do SUS, inexistindo relação contratual com a União apta a sustentar a pretensão de reequilíbrio econômico-financeiro, tampouco respaldo jurídico para a utilização da TUNEP/IVR nos repasses fundo a fundo.
Não há, portanto, outra conclusão senão a rejeição dos pedidos.
III –
DISPOSITIVO
Forte em tais razões, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS e resolvo o mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Condeno a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, inciso I, do Código de Processo Civil. Sem custas, ante a isenção de que goza o ente municipal. Sentença não sujeita ao reexame necessário (art. 496, § 3º, do CPC).
Interposta eventual apelação, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões e, após, remetam-se os autos ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Intimem-se. Brasília/DF. Rafael Leite Paulo Juiz Federal
