1044827-59.2024.4.01.3400

Requer a concessão de tutela provisória recursal e, ao final, o provimento da apelação, para que seja determinada a imediata análise do requerimento administrativo. Não foram apresentadas contrarrazões.

É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO Gab.

28 - DESEMBARGADOR FEDERAL EULER DE ALMEIDA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198): 1044827-59.2024.4.01.3400

VOTO

O EXMO. SR. JUIZ HEITOR MOURA GOMES (RELATOR CONVOCADO): Presentes os pressupostos recursais (competência do relator e da turma julgadora, tempestividade, adequação, dialeticidade, congruência e observância das normas pertinentes a eventual preparo recursal). A controvérsia consiste em verificar se o sobrestamento do requerimento administrativo de seguro-desemprego do pescador artesanal, relativo ao ciclo 2015/2016, configura mora ilegal do INSS e autoriza a concessão da segurança para determinar a imediata conclusão de sua análise.

A apelante sustenta que o requerimento administrativo, identificado pela tarefa de protocolo nº 989322002 e aberto em 11/11/2022, permanece sem decisão por período excessivo. Afirma que a pendência da ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400 não afasta o dever da Administração de apreciar o pedido e requer a reforma da sentença que denegou a segurança.

II. Mérito

1. Origem do requerimento administrativo O ponto central da controvérsia reside na natureza específica do requerimento administrativo discutido nos autos. Não se trata de pedido ordinário de seguro-defeso formulado espontaneamente pela impetrante e submetido ao fluxo administrativo habitual do INSS. Segundo as informações prestadas pela Gerência-Executiva do INSS em Imperatriz, o requerimento relativo ao ciclo 2015/2016 foi aberto de ofício pela própria autarquia para dar cumprimento ao Termo de Conciliação nº 012/2022/CCAF/CGU/AGU-JDS-JRP.

O ajuste trata dos requerimentos atingidos pela Portaria Interministerial nº 192, de 5 de outubro de 2015, declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 5.447 e da ADPF nº 389. O INSS esclareceu, ainda, que o acordo foi celebrado no âmbito da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federal e homologado judicialmente em 03/11/2022, na ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400, pelo Centro Judiciário de Conciliação da Seção Judiciária do Distrito Federal.

Participaram do ajuste a Confederação Nacional dos Pescadores e Aquicultores, a União e o Instituto Nacional do Seguro Social. A abertura do requerimento da impetrante, portanto, não decorreu de iniciativa administrativa autônoma, mas constituiu etapa do procedimento criado para a execução do acordo judicial celebrado no âmbito da ação civil pública.

2. Acordo celebrado na ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400 O Termo de Conciliação estabeleceu solução coletiva para o pagamento do seguro-desemprego do pescador artesanal relativo ao ciclo 2015/2016. O acordo delimitou o universo de pescadores potencialmente abrangidos, fixou requisitos de elegibilidade, previu a realização de cruzamentos de dados pelo INSS e instituiu procedimento próprio para a formação das listas de beneficiários.

Nos termos do ajuste, foi elaborada lista prévia de pescadores que, em princípio, poderiam ser beneficiados. Essa relação seria processada pelo INSS em sistema próprio, com a realização de verificações destinadas a confirmar o preenchimento dos requisitos legais, prevenir pagamentos indevidos ou em duplicidade e identificar eventual necessidade de diligência complementar. Após o processamento, caberia ao INSS consolidar listas intermediárias e, posteriormente, elaborar a denominada “Lista Definitiva para Expedição de RPVs”, composta pelos pescadores considerados elegíveis e que tivessem formalizado adesão individual ao acordo.

O próprio termo estabelece que os compromissos dele decorrentes somente obrigariam as partes após a homologação judicial e que o ajuste não importaria reconhecimento automático do direito individual ao seguro-defeso do ciclo 2015/2016. Também foram previstas hipóteses de exclusão, entre elas o recebimento anterior dos valores, a existência de decisão judicial desfavorável transitada em julgado, a ausência de comprovação da condição de pescador artesanal, o não atendimento de exigências formuladas pelo INSS e a falta de assinatura do termo individual de adesão.

O requerimento administrativo da impetrante integra, portanto, procedimento complexo e coletivo, cuja finalidade não se limita à simples apreciação de pedido isolado. Constitui parte do fluxo destinado à identificação dos pescadores elegíveis, à consolidação das listas definitivas e à posterior satisfação dos valores nos moldes estabelecidos judicialmente.

3. Forma de pagamento prevista no acordo A vinculação do requerimento ao acordo torna-se ainda mais evidente diante da forma de pagamento nele estabelecida. A cláusula quarta do Termo de Conciliação prevê que, após a juntada, pelo INSS, da “Lista Definitiva para Expedição de RPVs” aos autos da ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400, o juízo expedirá as respectivas requisições de pequeno valor em favor dos segurados integrantes da relação.

O pagamento não seria realizado diretamente pelo INSS no procedimento administrativo, mas pelo Poder Judiciário, mediante RPV, de acordo com o fluxo de execução coletiva definido no próprio acordo. Esse aspecto impede que o requerimento seja examinado como se estivesse inteiramente desvinculado da ação civil pública. A análise administrativa constitui apenas uma das etapas necessárias à formação do título executivo e à expedição dos requisitórios.

A conclusão isolada de determinado requerimento, sem observância do fluxo coletivo, poderia comprometer a uniformidade do procedimento, gerar risco de pagamentos em duplicidade e produzir tratamento desigual entre pessoas submetidas à mesma situação jurídica.

4. Informações prestadas pelo INSS acerca do sobrestamento A Gerência-Executiva do INSS informou que, após a homologação judicial do acordo, o Ministério Público Federal interpôs recurso com pedido de anulação do ajuste, conforme ID 427445505. Em razão dessa controvérsia, a autarquia comunicou que os efeitos do Termo de Conciliação não poderiam ser executados até o julgamento do recurso pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, razão pela qual foram sobrestados os requerimentos administrativos relativos ao ciclo 2015/2016.

O INSS informou também que o fluxo de análise e pagamento desses pedidos havia sido disciplinado pela Portaria PRES/INSS nº 1.525, de 22 de novembro de 2022, por meio da qual foram criados 398.054 requerimentos de seguro-desemprego do pescador artesanal destinados a posterior processamento automático. Esse dado confirma que o requerimento da impetrante não se encontra isoladamente paralisado. Ele integra conjunto expressivo de procedimentos instaurados de ofício, submetidos à mesma origem, ao mesmo fundamento e ao mesmo regime de processamento.

A paralisação, portanto, não decorreu de desídia administrativa direcionada à impetrante, mas de decisão uniforme adotada em relação aos requerimentos criados para a execução do acordo controvertido.

5. Inexistência de mora administrativa injustificada O art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal assegura a razoável duração dos processos judiciais e administrativos. O art. 49 da Lei nº 9.784/1999, por sua vez, estabelece que, concluída a instrução do processo administrativo, a Administração dispõe de prazo para decidir. Essas normas vedam a inércia injustificada e impõem à Administração o dever de conduzir os procedimentos com eficiência e celeridade.

Todavia, a caracterização da mora não pode decorrer exclusivamente do transcurso do tempo. É necessário examinar a natureza do procedimento, a fase em que se encontra e a existência de circunstância objetiva capaz de justificar sua paralisação. No caso, não se identifica abandono do requerimento nem simples omissão administrativa. O pedido foi criado de ofício pelo INSS como instrumento de execução do acordo homologado na ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400.

Seu processamento está diretamente vinculado às cláusulas do ajuste, à definição dos pescadores elegíveis, à formação das listas definitivas e à posterior expedição de RPVs no processo coletivo. A interposição de recurso pelo Ministério Público Federal introduziu controvérsia acerca do próprio título que fundamentou a abertura dos requerimentos. Embora não se tenha conhecimento de decisão judicial específica que tenha determinado expressamente a suspensão dos efeitos do acordo, essa circunstância não basta, por si só, para caracterizar mora do INSS.

A autarquia esclareceu que sobrestou os requerimentos em razão do recurso interposto contra o ajuste, aguardando definição judicial sobre a eficácia e a forma de execução do acordo. Trata-se de justificativa objetiva, relacionada à própria origem e ao regime jurídico dos procedimentos. Não seria razoável exigir que o INSS concluísse individualmente requerimentos criados para dar cumprimento a acordo judicial cuja execução se encontrava controvertida, sobretudo quando a análise administrativa se destina à formação de listas coletivas e o pagamento depende da expedição de RPVs pelo juízo da ação civil pública.

6. Segurança jurídica e uniformidade do procedimento A Administração Pública deve observar não apenas a celeridade, mas também a legalidade, a isonomia e a segurança jurídica. A conclusão individual do pedido da impetrante, antes da definição do regime de execução aplicável ao conjunto dos requerimentos, poderia gerar tratamento desigual em relação aos demais pescadores incluídos no mesmo fluxo administrativo.

Também poderia comprometer os mecanismos de prevenção de duplicidade e de conferência de dados expressamente previstos no acordo. A prudência administrativa, no caso, recomenda que os requerimentos instaurados sob o mesmo fundamento sejam processados de maneira uniforme e coordenada, após a definição judicial das questões relacionadas à execução do ajuste. A necessidade dessa atuação integrada foi posteriormente confirmada em reunião realizada no âmbito da ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400, em 18/03/2026, conforme ID 455855631, vinculado aos autos da ação civil pública.

Na ocasião, registrou-se que o INSS se encontrava em fase final de elaboração de lista inicial de aproximadamente 50.000 beneficiários já validados no sistema “Meu INSS”, destinada à implementação de projeto-piloto de expedição de requisitórios. A ata também consignou a necessidade de distribuição de ações de cumprimento de julgado vinculadas à ação civil pública, em lotes de até 500 beneficiários, com segmentação por faixa de valores e realização de dupla conferência dos dados, precisamente para evitar pagamentos em duplicidade e assegurar a correspondência entre as listas elaboradas pelo INSS e os beneficiários incluídos nos cumprimentos de sentença.

Essas informações demonstram que a execução do acordo exige procedimento coletivo, tecnológico e coordenado entre o INSS, a CNPA e o Tribunal, incompatível com a conclusão fragmentada e isolada dos requerimentos. A existência desse fluxo coletivo reforça a conclusão de que o sobrestamento não decorreu de simples inércia da Administração, mas da necessidade de compatibilizar a análise dos pedidos com a estrutura de execução judicialmente estabelecida.

7. Impossibilidade de tratamento autônomo do requerimento A apelante afirma que a existência da ação coletiva não impediria o exercício de pretensão individual. Em tese, a coexistência entre tutela coletiva e pretensões individuais é juridicamente possível. Essa premissa, contudo, não resolve a peculiaridade destes autos. O requerimento administrativo não foi formulado de maneira autônoma e independente do acordo.

Foi o próprio INSS que o instaurou, de ofício, como parte do procedimento concebido na ação civil pública. Não se cuida, portanto, de pedido individual que já tramitava regularmente antes da ação coletiva e que foi posteriormente suspenso apenas em razão da existência desta. O vínculo é mais estreito: o acordo constitui a causa imediata da própria abertura do requerimento. Além disso, o resultado da análise administrativa destina-se a integrar lista coletiva a ser submetida ao juízo da ação civil pública para a expedição das RPVs.

Determinar a conclusão imediata e isolada do pedido significaria desconsiderar a arquitetura procedimental instituída pelo acordo e antecipar etapa vinculada à execução coletiva.

8. Ausência de direito líquido e certo A concessão da segurança exige a demonstração de direito líquido e certo violado por ato ilegal ou abusivo da autoridade. No caso, não se demonstrou que o INSS tenha mantido o requerimento paralisado sem causa legítima. Ao contrário, as informações prestadas revelam que: a) o requerimento foi instaurado de ofício em cumprimento a acordo homologado na ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400; b) o acordo criou procedimento específico para a identificação dos pescadores elegíveis; c) a análise administrativa destina-se à formação das listas definitivas; d) os pagamentos serão realizados judicialmente, mediante RPV; e) o Ministério Público Federal interpôs recurso contra o ajuste; f) o INSS sobrestou, de forma uniforme, os requerimentos relativos ao ciclo 2015/2016; e g) a execução do acordo exige atuação coordenada entre a autarquia, as entidades representativas e o Poder Judiciário.

Diante desse quadro, não se constata mora administrativa injustificada, mas paralisação fundada em circunstância objetiva e diretamente relacionada ao regime jurídico do procedimento. A manutenção da sentença, portanto, é medida que se impõe.

III. CONCLUSÃO

Ante o exposto, nego provimento à apelação, mantendo integralmente a sentença que denegou a segurança. Incabível a majoração de honorários advocatícios. É como voto. PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO Gab.

28 - DESEMBARGADOR FEDERAL EULER DE ALMEIDA Processo Judicial Eletrônico CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) PROCESSO: 1044827-59.2024.4.01.3400 PROCESSO DE REFERÊNCIA: 1044827-59.2024.4.01.3400 RECORRENTE: MARIA DINETE FERREIRA ROCHA BARROS RECORRIDO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SEGURO-DEFESO. CICLO 2015/2016. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO INSTAURADO DE OFÍCIO. TERMO DE CONCILIAÇÃO Nº 012/2022/CCAF/CGU/AGU-JDS-JRP. ACP Nº 1044658-48.2019.4.01.3400. PROCEDIMENTO COLETIVO PARA FORMAÇÃO DE LISTAS E EXPEDIÇÃO DE RPVS. RECURSO CONTRA O ACORDO. SOBRESTAMENTO UNIFORME DOS REQUERIMENTOS. JUSTIFICATIVA OBJETIVA.

MORA ADMINISTRATIVA INJUSTIFICADA NÃO CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança destinado a compelir o INSS a concluir a análise de requerimento administrativo de seguro-defeso referente ao ciclo 2015/2016, instaurado de ofício em 11/11/2022 sob o protocolo nº 989322002. A apelante sustenta a existência de demora excessiva e afirma que a ação coletiva não afasta o dever administrativo de decidir.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se o sobrestamento do requerimento instaurado para a execução do acordo homologado na ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400 configura mora ilegal do INSS e autoriza a determinação judicial de sua imediata conclusão.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O requerimento não corresponde a pedido ordinário formulado espontaneamente pela impetrante. Foi instaurado de ofício pelo INSS em cumprimento ao Termo de Conciliação nº 012/2022/CCAF/CGU/AGU-JDS-JRP, celebrado para solucionar coletivamente os pedidos de seguro-defeso do ciclo 2015/2016 atingidos pela Portaria Interministerial nº 192/2015.

4. O acordo instituiu procedimento específico para delimitar os pescadores potencialmente beneficiários, promover o cruzamento de dados, verificar os requisitos de elegibilidade, prevenir pagamentos indevidos ou em duplicidade, formalizar adesões individuais e elaborar a lista definitiva destinada à expedição de requisições de pequeno valor.

5. A análise administrativa constitui apenas uma das etapas do fluxo coletivo. O pagamento não é realizado diretamente no requerimento individual, mas judicialmente, mediante RPV expedida nos autos vinculados à ação civil pública. A conclusão isolada do pedido poderia comprometer a uniformidade do procedimento e os mecanismos de controle previstos no acordo.

6. Após a homologação do ajuste, o Ministério Público Federal interpôs recurso. O INSS informou ter sobrestado, de modo uniforme, os 398.054 requerimentos criados para a execução do acordo, aguardando definição judicial acerca de sua eficácia e de sua forma de cumprimento. A paralisação não decorreu de desídia direcionada à impetrante, mas de circunstância objetiva relacionada à própria origem dos procedimentos.

7. O direito à razoável duração do processo administrativo não admite inércia indefinida. A caracterização da mora, contudo, exige o exame da natureza do procedimento e da existência de causa legítima para sua paralisação. Embora não tenha sido identificada ordem judicial expressa de suspensão, a controvérsia acerca do título que fundamentou a abertura dos requerimentos constitui justificativa objetiva para a atuação coordenada da Administração.

8. A reunião realizada em 18/03/2026, no âmbito da ação coletiva, confirmou a adoção de fluxo integrado para a validação dos beneficiários, a formação de lotes, a distribuição dos cumprimentos de julgado e a dupla conferência dos dados. O requerimento da impetrante, portanto, não pode ser destacado da estrutura coletiva que lhe deu origem.

9. Não se demonstrou a prática de ato ilegal ou abusivo, tampouco paralisação desprovida de causa legítima. Ausente mora administrativa injustificada, não há direito líquido e certo à conclusão imediata e autônoma do requerimento.

IV.

DISPOSITIVO

E TESE

10. Apelação desprovida, mantida integralmente a sentença que denegou a segurança. Incabível a majoração de honorários advocatícios. Tese de julgamento: “1. Não configura pedido administrativo autônomo o requerimento instaurado de ofício para a execução de acordo judicial celebrado em ação civil pública.

2. Quando o acordo institui procedimento coletivo para a identificação dos beneficiários, a formação de listas e o pagamento mediante RPV, a análise individual deve observar o fluxo coordenado nele previsto.

3. O sobrestamento uniforme dos requerimentos, motivado por recurso contra o acordo que lhes deu origem e pela necessidade de definição de sua forma de execução, constitui justificativa objetiva e afasta a caracterização de mora administrativa injustificada.

4. A possibilidade abstrata de coexistência entre tutela coletiva e pretensão individual não autoriza a conclusão isolada de requerimento cuja própria instauração decorreu do acordo coletivo.

5. Ausente ato ilegal ou abusivo, não se configura direito líquido e certo à imediata conclusão do procedimento.” Legislação relevante citada: Constituição Federal, art. 5º, LXXVIII; Lei nº 9.784/1999, art. 49; Lei nº 12.016/2009, art. 25; Portaria Interministerial nº 192/2015; Portaria PRES/INSS nº 1.525/2022. Jurisprudência e atos relevantes citados: STF, ADI 5.447; STF, ADPF 389; Termo de Conciliação nº 012/2022/CCAF/CGU/AGU-JDS-JRP; ACP nº 1044658-48.2019.4.01.3400.

ACÓRDÃO

Decide a Nona Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação interposta, nos termos do voto do Relator. Brasília/DF, data da assinatura eletrônica. Juiz Federal HEITOR MOURA GOMES Relator Convocado

ACÓRDÃO

A Turma, à unanimidade, negou provimento à apelação interposta, nos termos do voto do(a) Relator(a). OBSERVAÇÃO 1: DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS PROCESSUAIS - Sem prejuízo da observância da Lei n. 11.419/2006 e Lei n. 11.105/2015, deve ser seguida a aplicação da Resolução n. 455/2022, alterada pela Resolução CNJ n. 569/2024, notadamente a seguir elencados os principais artigos. Art. 11, § 3º Nos casos em que a lei não exigir vista ou intimação pessoal, os prazos processuais serão contados a partir da publicação no DJEN, na forma do art. 224, §§ 1º e 2º, do CPC, possuindo valor meramente informacional a eventual concomitância de intimação ou comunicação por outros meios.

Art. 20, § 3º-B. No caso de consulta à citação eletrônica dentro dos prazos previstos nos §§ 3º e 3º-A, o prazo para resposta começa a correr no quinto dia útil seguinte à confirmação, na forma do art. 231, IX, do CPC. Art. 20, § 4º Para os demais casos que exijam intimação pessoal, não havendo aperfeiçoamento em até 10 (dez) dias corridos a partir da data do envio da comunicação processual ao Domicílio Judicial Eletrônico, esta será considerada automaticamente realizada na data do término desse prazo, nos termos do art. 5º, § 3º, da Lei nº 11.419/2006, não se aplicando o disposto no art. 219 do CPC a esse período.

OBSERVAÇÃO 2: Quando da resposta a este expediente, deve ser selecionada a intimação a que ela se refere no campo “Marque os expedientes que pretende responder com esta petição”, sob pena de o sistema não vincular a petição de resposta à intimação, com o consequente lançamento de decurso de prazo. Para maiores informações, favor consultar o Manual do PJe para Advogados e Procuradores em http://portal.trf1.jus.br/portaltrf1/processual/processo-judicial-eletronico/pje/tutoriais.

Brasília-DF, 15 de setembro de 2026. (assinado digitalmente) Coordenadoria da 9ª Turma

Órgão

Gab. 28 - DESEMBARGADOR FEDERAL EULER DE ALMEIDA

Classe

APELAÇÃO CÍVEL

Destinatário

USUÁRIO DO SISTEMA 2

Advogados

JONAS DIEGO NASCIMENTO SOUSA (OAB 2262/AP), ALDER DOS SANTOS COSTA (OAB 2136/AP)