PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Distrito Federal 1ª Vara Federal Cível da SJDF
SENTENÇA
TIPO "B" PROCESSO: 1069302-79.2024.4.01.3400 CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) POLO ATIVO: VIAGENS CHAPECO TRANSPORTE E TURISMO LTDA REPRESENTANTES POLO ATIVO: FLAVIO DE SOUZA SENRA - SP222294 POLO PASSIVO: SUPERINTENDENTE DE FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇO DE TRANSPORTE RODOVIARIO DE CARGAS E PASSAGEIROS DA AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES e outros
SENTENÇA
Trata-se de ação de mandado de segurança, em que figuram como partes as acima identificadas, com pedido de liminar, por meio da qual se pleiteia que a autoridade impetrada seja impedida de realizar apreensões nos ônibus da impetrante, fundadas em transporte clandestino, em todo território nacional, uma vez que a empresa autora é portadora de TAF válido, nos termos da Súmula 11 da ANTT. A liminar foi indeferida (id. 2147304048).
Informações prestadas. Ministério Público Federal apresentou parecer opinando pela denegação da segurança (id. 2170762104). Vieram os autos conclusos. É relatório necessário.
Fundamento e decido O cerne da controvérsia reside em saber se os arts. 3º e 4º, da Portaria nº 27, de 03/03/2022, da Superintendência de Fiscalização de Serviços de Transporte Rodoviário de Cargas e Passageiros – SUFIS, da ANTT, contrariam o disposto na Súmula nº 11, de 02/12/2022, da Diretoria Colegiada da própria Agência. Assim dispõem os dispositivos sob exame: Súmula nº 11, de 02/12/2022 O transporte clandestino de passageiros, na forma da Resolução nº 4.287, de 13 de março de 2014, é aquele realizado por pessoa física ou jurídica, sem qualquer autorização lavrada por parte da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, assim entendida a ausência de emissão válida e regular de:
I - Termo de Autorização de Serviços Regulares - TAR e da correspondente Licença Operacional - LOP, no caso da prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros; ou
II - Termo de Autorização de Fretamento - TAF, no caso da prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento. Parágrafo único. A constatação, por parte da fiscalização, do exercício da atividade de transporte coletivo de passageiros em desconformidade com os limites autorizados pelo ato de outorga, ou mesmo a execução do serviço fora dos limites da LOP ou da Licença de Viagem de Fretamento - LV, não autorizam a aplicação da Resolução nº 4.287, de 2014, sem prejuízo da imposição das sanções cabíveis diante da verificação da ocorrência de eventuais irregularidades.
Portaria SUFIS nº 27, de 03/03/2022 Art. 3º A empresa prestadora de serviço eventual sob regime de fretamento, que possui apenas Termo de Autorização (TAF) e respectiva Licença de Viagem (LV) válidas, no momento da fiscalização, que prestar serviço semelhante a serviço regular, sem TAR e respectiva LOP válidas, terá o serviço de transporte, se fiscalizado, flagrado como clandestino, será submetida ao procedimento previsto na Resolução nº 4.287, de 13 de março de 2014 e aplicadas as penalidades previstas na Resolução nº 233, de 25 de junho de 2003 e Resolução nº 4.777, de 6 de julho de 2015.
Art. 4º Na hipótese de operação com características de serviço regular, em circuito aberto, por empresa operadora de serviços eventuais sob regime de fretamento, será adotado o procedimento previsto na Resolução nº 4.287, de 13 de março de 2014, além do previsto na Resolução nº 4.777, de 6 de julho de 2015. A circunstância de possuir a autora autorização para a prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento não impede a constatação, pela fiscalização, de possível transporte clandestino.
A autorização para transporte em regime de fretamento não permite a realização de transporte em regime aberto, que, não raras vezes, é identificada pela fiscalização por meio da discrepância entre os passageiros identificados na licença de viagem então concedida e os efetivamente transportados. Registro abaixo os bem lançados fundamentos utilizados pela Desembargadora Federal Daniele Maranhão, em decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1023132-35.2022.4.01.0000, que adoto como razões de decidir (original sem grifos): "Com efeito, as viagens de fretamento eventual devem ser sempre realizadas em circuito fechado, ou seja, com os mesmos passageiros nos trajetos de ida e de volta.
É o que se extrai do art. 3º, VI, VII, VIII e XIV da Resolução da ANTT n. 4.777/2015, senão vejamos:
VI - Fretamento turístico: o serviço prestado por autorizatária, para deslocamento de pessoas em circuito fechado, com exceção dos casos previstos nesta Resolução, em caráter ocasional, com relação de passageiros transportados e emissão de nota fiscal de acordo com as características da viagem, que deverá ser realizada conforme as modalidades turísticas definidas em legislação;
VII - Fretamento eventual: o serviço prestado por autorizatária, para deslocamento de pessoas em circuito fechado, com exceção dos casos previstos nesta Resolução, em caráter ocasional, com relação de passageiros transportados e emissão de nota fiscal de acordo com as características da viagem, que ocorrerá sem interesse turístico;
VIII - Fretamento contínuo: o serviço prestado por autorizatária, para deslocamento de pessoas em circuito fechado, por período determinado, com quantidade de viagens, frequência e horários pré-estabelecidos, com relação de passageiros transportados, firmado por meio de contrato registrado em cartório, destinado ao transporte de empregados ou colaboradores de pessoa jurídica, de docentes, discentes e técnicos de instituição de ensino, de associados de agremiação estudantil ou associação legalmente constituída e de servidores e empregados de entidade governamental que não estiver utilizando veículo oficial ou por ela arrendado;
XIV - Circuito fechado: viagem de um grupo de passageiros com motivação comum que parte em um veículo de local de origem a um ou mais locais de destino e, após percorrer todo o itinerário, observado os tempos de permanência estabelecidos nesta Resolução, este grupo de passageiros retorna ao local de origem no mesmo veículo que efetuou o transporte na viagem de ida;No caso, contudo, observa-se que a empresa agravante, utilizando plataforma tecnológica, busca fornecer serviço regular de transporte interestadual de passageiro, em circuito aberto, o que é vedado a ela." Ademais, em que pese a alegação da agravante no sentido de que o transporte clandestino seria aquele realizado sem qualquer autorização, o conceito de serviço clandestino está definido no art. 1° da Resolução 4.287/2014, sendo “o transporte remunerado de pessoas, realizado por pessoa física ou jurídica, sem autorização ou permissão do Poder Público competente”.
Desse modo, o termo “sem qualquer autorização” da Súmula 11 da ANTT, na verdade, deve ser entendido como a ausência de Termo de Autorização de Serviços Regulares - TAR e Licença Operacional – LOP, no caso de transporte regular, ou de Termo de Autorização de Fretamento –TAF, no caso de transporte na modalidade fretamento, até porque, mesmo que a empresa tenha o TAF, ela não poderia se valer desse Termo para prestar serviços de transporte regular de passageiros.
A clandestinidade/irregularidade, portanto, deve ser entendida como sendo a ausência de TAR/LOP ou TAF, bem como o exercício da atividade em desconformidade com a licença concedida, não havendo, ao contrário do alegado nas razões recursais, que se falar em manobra jurídica da Superintendência de Fiscalização. Além disso, conforme já exposto na decisão que indeferiu o pleito liminar, o STJ entende que o “fretamento colaborativo” consiste em prática irregular de serviço de transporte rodoviário de passageiros.
Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DA BUSER. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LEGITIMIDADE ATIVA DA PARTE AUTORA, FEDERAÇÃO DE EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS. CONFIGURAÇÃO. LEI DA LIBERDADE ECONÔMICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. PLATAFORMA DIGITAL DE VENDA DE PASSAGENS. MODELO DE FRETAMENTO EM CIRCUITO ABERTO. IRREGULARIDADE. CONCORRÊNCIA DESLEAL COM AS EMPRESAS DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS NA MODALIDADE REGULAR.
CONFIGURAÇÃO. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER EM PARTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, NEGAR-LHE. RECURSO ESPECIAL DA ANTT. OBRIGAÇÃO IMPOSTA À AGÊNCIA REGULADORA. AFASTAMENTO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
1. Na origem, a Federação das Empresas de Transporte de Passageiros dos Estados do Paraná e Santa Catarina (Fepasc) ajuizou demanda contra a União, a Buser Brasil Tecnologia Ltda e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), objetivando a procedência dos pedidos para (i) reconhecer e declarar, para todos os efeitos, a ilegalidade e invalidade do modelo do Buser de oferta de serviço de transporte regular intermunicipal de passageiros, (ii) ordenar à Buser que se abstenha de realizar a atividade em questão, sob pena de multa e outras medidas coercitivas e sub-rogatórias; e (iii) ordenar à União e à ANTT que exerçam efetivamente a fiscalização adequada do referido serviço público.
2. A sentença de parcial procedência dos pedidos foi reformada pelo Tribunal de origem para: (1) reconhecer e declarar, para todos os efeitos, a ilegalidade e invalidade do modelo da Buser, ao divulgar, comercializar e realizar as atividades de transporte rodoviário interestadual de passageiro, com ponto de partida ou de chegada no Estado do Paraná, sem a prévia autorização da ANTT para tal atividade, tratando-se de serviço irregular de fretamento; (2) ordenar à Buser que se abstenha de realizar a atividade ilegal em questão, sob pena de multa e outras medidas coercitivas ora determinadas; (3) ordenar à ANTT que exerça efetivamente a fiscalização adequada do serviço público.
3. O acórdão recorrido não merece reparos ao reconhecer a legitimidade ativa da Fepasc, mormente porque "as empresas que atuam no setor de transporte interestadual no Paraná não possuem sindicato organizado - hipótese em que, dada a ausência de sindicato representativo da categoria, ao menos no âmbito territorial do Estado do Paraná, verificar-se-ia a legitimidade subsidiária da FEPASC".
4. O recurso especial não pode ser conhecido relativamente aos dispositivos da Lei de Liberdade Econômica, pois a matéria neles veiculada não foi objeto de debate pelo acórdão recorrido e nem invocada nos embargos de declaração opostos na origem.
5. O caso concreto envolve a prestação de serviços de fretamento realizado sob iniciativa da ora recorrente - Buser Brasil Tecnologia Ltda -, em circuito aberto; ou seja, por meio da utilização de plataforma eletrônica, os passageiros adquirem viagens para destinos de seu interesse, normalmente em rotas consideradas lucrativas pelas empresas de transporte de passageiros em geral.
6. A legislação exige que o serviço de fretamento, para ser autorizado, deve ser praticado somente em "circuito fechado" (viagens de ida e de volta realizadas com os mesmos passageiros), o que não é o caso de pelo menos grande parte dos serviços oferecidos pela ora recorrente.
7. O serviço oferecido pela Buser de fretamento em circuito aberto implica, na realidade, a prestação irregular de serviço de transporte rodoviário de passageiros. Tanto é assim que, conforme delineado no acórdão recorrido: (i) são disponibilizados diversos trajetos diários, com preço individual e horários fixos, em circuito aberto (só ida e até previsões de paradas), e muitas vezes sem informação quanto à empresa responsável pelo transporte; (ii) a regularidade na oferta dos serviços (viagens diárias, nos mesmos horários), a venda de bilhetes individuais e a compra facultativa da passagem de volta (circuito aberto) revelam que não se trata de serviço de caráter ocasional, mas sim de "estabelecimento de serviços regulares ou permanentes"; e (iii) as empresas cadastradas na plataforma da ré possuem apenas autorização para fretamento no circuito fechado.
Configurada, portanto, atuação em situação de concorrência desleal com as empresas que prestam regular serviço de transporte interestadual de passageiros.
8. Quanto ao recurso especial da ANTT, tem razão a recorrente. Ora, a fim de assegurar o cumprimento da decisão judicial de ilegalidade da venda de serviços de fretamento em circuito aberto, basta a multa diária mantida no acórdão recorrido em relação à Buser, nos termos seguintes: "a) à BUSER, multa diária por descumprimento da decisão judicial, que ora fixo em definitivo R$ 50.000 (cinquenta mil reais), reduzindo, portanto, a majoração pelo dobro anteriormente deferida, visto que objetivou atender circunstância particular e temporal na presente ação; b) aos dirigentes e administradores da empresa BUSER, multa adicional, correspondente a 20% do montante devido pela empresa".
Como a Buser, por suas características, não é uma empresa que presta diretamente o serviço de fretamento, ou seja, não se enquadra como agente regulado da ANTT.
9. Nos termos da legislação atualmente em vigor, está a agência reguladora limitada a fiscalizar as empresas autorizadas no regime de fretamento, independentemente se os passageiros foram captados pela Buser; e, constatando a prestação indevida de serviço em circuito aberto, aplicar as medidas previstas nos intrumentos normativos pertinentes.
10. Agravo da Buser Brasil Tecnologia Ltda conhecido para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. Recurso especial da ANTT provido. (REsp n. 2.093.778/PR, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 18/6/2024, DJe de 2/7/2024.) Diante do exporto, confirmo a decisão de id. 2147304048 e DENEGO A SEGURANÇA pleiteada, extinguindo o feito com resolução de mérito nos termos do art. 487, III, do CPC.
Custas pela impetrada. Sem condenação da impetrante em honorários advocatícios considerando a vedação de tais honorários em ações mandamentais (art. 25 da Lei nº 12.016/2009; Enunciado nº 512 da Súmula da jurisprudência dominante do STF; e Enunciado nº 105 da Súmula da jurisprudência dominante do STJ). No caso de eventuais apelações interpostas pelas partes, caberá à i. Secretaria intimar a parte contrária para contrarrazões, observado o disposto nos artigos 1.009, § 2º e 1.010, § 2º, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015).
Em seguida, remetam-se os autos ao e. Tribunal Regional Federal da 1ª Região, independentemente de juízo de admissibilidade, inclusive no que se refere à regularidade do preparo, nos termos do artigo 1.010, § 3º, do mesmo diploma legal. Certificando o transito em julgado, arquivem-se. Intimem-se. Brasília/DF. POLLYANNA KELLY MACIEL MEDEIROS MARTINS ALVES Juíza Federal Substituta
