1126572-27.2025.4.01.3400

É o relatório.

Decido. Da Preliminar de Conexão A impetrante pleiteia a distribuição do presente feito por conexão ao Mandado de Segurança nº 1026255-21.2025.4.01.3400, em que se discute a legalidade da mesma resolução da ANTT. Entretanto, verifica-se que, embora semelhantes as matérias de fundo, qual seja, a Resolução ANTT n. 6.033/2023, as ações possuem partes distintas e tratam de pedidos relacionados a processos administrativos diferentes.

A conexão, nos termos do art. 55 do CPC, exige identidade de pedido ou causa de pedir, o que não se verifica de forma estrita. Portanto, firmo a competência para processar e julgar a presente demanda. Assim, superada a preliminar, passo a análise da tutela liminar requerida. A concessão de medida liminar em Mandado de Segurança exige a coexistência de dois requisitos autorizadores: a relevância dos fundamentos da impetração (fumus boni iuris) e o risco de ineficácia da medida caso concedida apenas ao final (periculum in mora), nos termos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009.

Em análise de cognição sumária, própria deste momento processual, não vislumbro a presença da probabilidade do direito invocado, necessária para a concessão da tutela de urgência. A controvérsia central reside na legalidade da Resolução ANTT nº 6.033/2023, que condiciona a outorga de novas autorizações a ciclos regulatórios ("janelas de abertura") e estudos de viabilidade. A impetrante alega que tal condicionamento fere a liberdade econômica e o regime de autorização.

Contudo, a atuação da Agência Reguladora encontra-se amparada no contexto fático-jurídico recente de reestruturação do setor. É cediço que a ANTT estava impedida de efetuar as análises de pedidos de mercados novos em razão de decisão proferida pelo TCU nos autos do processo TC 033.359/2020-2. O TCU determinou à autarquia que se abstivesse de outorgar novos mercados e novas autorizações de transporte coletivo rodoviário de passageiros interestadual e internacional até a prolação da decisão de mérito.

Tal decisão somente perdeu efeito após ser revogada pelo Acórdão 230/2023, proferido em 15.02.2023, restituindo à autarquia a possibilidade de publicar atos de outorga a novos mercados e autorizações,. Com efeito, compete ao TCU - no exercício do controle externo quanto à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (art. 70 da CF/88) – “assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade” (art. 71, IX, CF/88).

Nesse contexto, o TCU fez recomendações para a concessão de autorizações de mercados novos as quais foram chanceladas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade, quando do julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade - ADIs n. 5549 e 6270. Na oportunidade, o STF assentou a necessidade da ANTT formalizar os requisitos descritos pelo TCU e previstos na Lei n. 14.298/2022.

Confira-se: ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 13, INCISOS IV E V, ALÍNEA "E"; E 14, INCISO III, ALÍNEA "J", DA LEI 10.233, DE 5 DE JUNHO DE 2001, NA REDAÇÃO CONFERIDA PELO ARTIGO 3º DA LEI 12.996, DE 18 DE JUNHO DE 2014. TRANSPORTE COLETIVO INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS. DISPOSIÇÕES QUESTIONADAS QUE ALTERAM, DE PERMISSÃO PARA AUTORIZAÇÃO, O REGIME DE OUTORGA DA PRESTAÇÃO REGULAR DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE TERRESTRE COLETIVO DE PASSAGEIROS DESVINCULADOS DA EXPLORAÇÃO DE INFRAESTRUTURA.

ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 37, CAPUT E INCISO XXI, E 175, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. O USO DA AUTORIZAÇÃO PARA A OUTORGA DE SERVIÇOS PÚBLICOS POSSUI PREVISÃO CONSTITUCIONAL, INCLUSIVE NO QUE DIZ RESPEITO A SERVIÇOS DE TRANSPORTE INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS (ARTIGO 21, INCISO XII, ALÍNEA "C", DA CONSTITUIÇÃO). EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE LICITAÇÃO QUE NÃO SE EXIGE DA AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CABE AO LEGISLADOR INFRACONSTITUCIONAL ESTABELECER A FORMA DE DELEGAÇÃO DE DETERMINADOS SERVIÇOS PÚBLICOS, ADMITINDO-SE QUE A SUA EXPLORAÇÃO, QUANDO NÃO REALIZADA DIRETAMENTE, SEJA FEITA MEDIANTE CONCESSÃO, PERMISSÃO OU AUTORIZAÇÃO. AÇÃO CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO, DEVENDO O PODER EXECUTIVO E A ANTT PROCEDEREM À EDIÇÃO DE NOVOS DIPLOMAS, EM ATENÇÃO ÀS EXIGÊNCIAS DO

ACÓRDÃO

DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO E DA LEI 14.298/2022.

1. A assimetria regulatória estabelecida no artigo 21, XII, e, da Constituição Federal assegurou a possibilidade de se outorgar a prestação de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (TRIIP) por autorização de serviço público, máxime em razão da inexistência de restrições à oferta que justifiquem a oposição de barreiras à entrada de concorrentes no setor; da descentralização à agência reguladora de poderes para assegurar a observância de aspectos qualitativos inerentes à adequada prestação do serviço; e de a abertura do mercado para novos entrantes contribuir para a universalização do serviço e demais benefícios à população usuária.

2. A escolha estratégica pela descentralização operacional do setor que se insere na esfera democraticamente reservada à deliberação política, porquanto concomitante à centralização normativa, confere maior normatividade ao comando constitucional contido no caput do artigo 174 da Constituição Federal, bem como aos princípios constitucionais que orientam à atuação da Administração Pública e a Ordem Econômica (BINENBOJM, Gustavo.

Assimetria regulatória no setor de transporte coletivo de passageiros. In O Direito Administrativo na Atualidade. Org. WALD, Arnold et al São Paulo: Malheiros, 2017. p. 510).

3. As finalidades precípuas de concretização dos princípios da isonomia, da moralidade e de obtenção da proposta mais vantajosa são perseguidas pela ampla concorrência na execução do serviço público, via competição no mercado, porquanto inexistentes restrições à oferta que justifiquem a oposição de barreiras à entrada, hipótese em que a competição para o mercado (competition for the market), via licitação, criaria uma exclusividade ineficiente e ilegítima, ao restringir o acesso dos possíveis interessados.

4. A previsão constitucional de prestação do TRIIP por meio de autorização (Art. 21, XI, “e”) afasta a incidência do artigo 175 da Constituição Federal, que impõe prévio procedimento licitatório especificamente às modalidades de outorga que pressupõem a excludência em razão da contratação pela Administração com determinado partícula

5. A descentralização normativa à Agência Nacional de Transportes Terrestres de poderes para assegurar a observância de aspectos qualitativos promove a eficiência, adequação e atualidade da prestação do serviço autorizado, ao se estabelecer requisitos técnicos e de regularidade para a habilitação dos interessados, assim como a uniformidade das condições de contratação ditadas pelo Poder Público, necessariamente homogêneas e previamente divulgadas.

6. O compromisso regulatório celebrado entre setor público e as empresas prestadores do serviço, que corresponde às amarras a que se cingem as partes, não se esgota nos termos de edital do poder concedente, a que se somam a expertise e a acuidade da regulação setorial e concorrencial, em atuação coordenada em prol da segurança jurídica, economicidade dos investimentos e defesa dos usuários (COUTINHO, Diogo R.

Direito e Economia Política na Regulação de Serviços Públicos . Saraiva: São Paulo, 2014. p. 91).

7. A abertura do setor de transporte rodoviário interestadual e internacional a novos entrantes amplia a concorrência em um serviço inegavelmente essencial, cuja relevância para os usuários e para o desenvolvimento nacional torna ainda mais expressivas as externalidades advindas da livre concorrência, como o incremento tecnológico, o aumento da qualidade e a redução dos custos.

8. Ex positis, o artigo 3º da Lei n. 12.996/2014, ao outorgar o serviço público de transporte rodoviário coletivo internacional e interestadual de passageiros por meio de autorização, insere-se no espaço de deliberação política delineado no artigo 21, XII, e, da Constituição, de modo que, observados os valores constitucionalmente tutelados, em especial os princípios que orientam a Administração Pública e a ordem econômica, não se reveste de inconstitucionalidade.

9. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado improcedente o pedido, devendo o Poder Executivo e a ANTT ajustarem-se às exigências do Tribunal de Contas da União e às novas disposições trazidas pela Lei 14.298/2022”. [grifei] Por sua vez, a Lei n. 14.298/2022, estabelece no art. 47-B: “Art. 47-B. Não haverá limite para o número de autorizações para o serviço regular de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, salvo no caso de inviabilidade técnica, operacional e econômica.” Desse modo, para o deferimento de novas autorizações, é imperativa a observância do disposto no art. 47-B da Lei n. 10.233/2001, referente à necessidade de se avaliar a viabilidade técnica, operacional e econômica, quando da análise das autorizações para o serviço regular de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.

A Resolução ANTT n. 6.033/2023 disciplinou a abertura de mercado no setor de transporte rodoviário interestadual de passageiros, estabelecendo critérios para o ingresso de novos operadores. Entre esses critérios, está a previsão das denominadas janelas de abertura, in verbis: “Art.

12. Não haverá limite para o número de autorizações para o serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros, salvo no caso de inviabilidade técnica, operacional ou econômica. Parágrafo único. A admissão de requerimentos de novas autorizações para mercados principais, subsidiários e não atendidos observará o procedimento de abertura progressiva estabelecido na Subseção III da Seção IV do Capítulo IV.” As “janelas de abertura” têm função regulatória central, pois permitem o planejamento e previsibilidade regulatória, a concorrência equilibrada, a estabilidade e a segurança jurídica além de preservar o interesse público e eficiência do serviço.

Em síntese, as janelas de abertura previstas na Resolução 6.033/2023 representam um instrumento regulatório de equilíbrio: conciliam a necessidade de abertura de mercado e promoção da concorrência com a preservação da eficiência, segurança e continuidade do serviço público de transporte interestadual de passageiros. No caso concreto, não há elementos nos autos aptos à corroborar a alegação da impetrante de que a exigência de submissão do pleito da impetrante à janela de abertura não possui respaldo legal.

Não se verifica, pois, a relevância nos fundamentos da impetração. Por ora, não há demonstração de que a autoridade impetrada tenha cometido ilegalidade ou abuso de poder ao indeferir o pedido formulado nos autos do processo n. 50505.023631/2025-51, já que a entrada em vigor da Resolução ANTT n. 6.033/2023, que, entre outras disposições, regulamentou o art. 47-B da Lei n. 10.233/2001, impõe a observância imediata dos seus termos, inclusive em relação aos requerimentos e às autorizações vigentes, por inexistir direito adquirido à manutenção das condições estipuladas, conforme dispõe expressamente o art. 47 da Lei n. 10.233/2001.

Nesse sentido: AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MODELO REGULATÓRIO. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. RESOLUÇÃO N. 6.023/2023. CARÁTER TRANSITÓRIO. REGULAMENTAÇÃO DO ART. 47-B DA LEI N. 10.233/2001. RESOLUÇÃO N. 6.033/2023. RETROATIVIDADE MÍNIMA. MORA ADMINISTRATIVA. INEXISTENTE. RECURSO PROVIDO.

1. A empresa autorizada a explorar o serviço de transporte interestadual e internacional de passageiros não tem direito adquirido à permanência das condições vigentes quando da outorga da autorização ou do início das atividades, devendo observar as novas condições impostas por lei e pela regulamentação, que lhe fixará prazo suficiente para adaptação (art. 47 da Lei n. 10.233/2001).

2. De acordo com o art. 47-B, caput e §1º, da Lei n. 10.233/2001, não há limite de autorizações para o serviço regular de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, salvo no caso de inviabilidade técnica, operacional e econômica. Incumbe ao Executivo definir os critérios objetivos de inviabilidade.

3. Como forma de mitigar os efeitos da lacuna normativa e viabilizar o desempenho do papel institucional da ANTT até a regulamentação do art. 47-B da Lei n. 10.233/2001, a agência reguladora publicou a Resolução n. 6.023/2023, norma transitória que possibilitou a análise de requerimentos, exclusivamente, para mercados que estivessem desatendidos.

4. A entrada em vigor da Resolução ANTT n. 6.033/2023, que, entre outras disposições, regulamentou o art. 47-B da Lei n. 10.233/2001, impõe a observância imediata dos seus termos, inclusive em relação aos requerimentos e às autorizações vigentes, por inexistir direito adquirido à manutenção das condições estipuladas, conforme dispõe expressamente o art. 47 da Lei n. 10.233/2001.

5. A Resolução ANTT n. 6.033/2023 assegurou período de transição de até 180 (cento e oitenta) dias, contados a partir da data de sua vigência (01.02.2024), com o objetivo, entre outros, de oportunizar a adequação dos requerimentos pendentes de análise ou decisão.

6. Diante da estipulação de período de transição, bem como tendo em vista a sistemática de abertura de janelas ordinárias e extraordinárias, não se vislumbra a mora administrativa apontada na decisão agravada.

7. Agravo de instrumento provido. (TRF1: 1008227-54.2024.4.01.0000, DJe 26/08/2024). Não se pode olvidar que a concessão liminar, nas circunstâncias apresentadas, implicaria ingerência indevida sobre ato discricionário de caráter regulatório da ANTT, cuja legitimidade deve ser examinada com maior profundidade na instrução do feito. Ausente o fumus boni iuris, resta prejudicada a análise do perigo da demora.

Ante o exposto, afasto a preliminar de conexão arguida pela impetrante e INDEFIRO a liminar requerida, por ausência dos requisitos legais. Notifique-se a autoridade impetrada para que preste as informações pertinentes em 10 (dez) dias. DÊ-se ciência ao representante judicial da pessoa jurídica interessada, nos termos do art. 7º, II, da Lei n. 12.016/2009. Em seguida, ao Ministério Público Federal (art. 12, Lei n. 12.016/2009).

Oportunamente, conclusos os autos. Brasília/DF, data da assinatura. Pollyanna Kelly Maciel Medeiros Martins Alves Juíza Federal Substituta

Órgão

1ª Vara Federal Cível da SJDF

Classe

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL

Destinatário

EMPRESAS REUNIDAS PAULISTA DE TRANSPORTES LTDA

Advogado

FABIO IZIQUE CHEBABI (OAB 184668/SP)