Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
ESTADO DE SAÚDE IDEOLOGICAMENTE FALSO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINITRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1.199. IMPUTAÇÃO GENÉRICA. ROL TAXATIVO. APELAÇÃO DO AUTOR PROVIDA. APELAÇÃO DO IFMA PREJUDICADA. 1. Trata-se de apelações interpostas pelo Instituto Federal de Ciência, Tecnologia e Educação do Maranhão IFMA, e pela parte requerida contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público federal em desfavor do segundo apelante, julgou parcialmente procedente o pedido para condenar o requerido na prática de ato ímprobo previsto noart. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, consubstanciado no ato de apresentar atestado médico falso no trabalho, para afastamento do serviço, aplicando-lhe a sanção de pagamento de multa civil. Já o IFMA pugna pela condenação também de ressarcimento ao erário. 2. Para a configuração de quaisquer das condutas ímprobas de enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de princípios da administração pública, previstas nos art. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, sempre deve estar presente o dolo específico, sendo insuficiente a culpa grave e até mesmo o dolo genérico, consoante inteligência dos §§ 2º e 3º do art. 1º do referido diploma, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Igualmente, é necessária a comprovação de que o agente público visava "obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade" (art. 11, § 2º). 3. Considerando a natureza sancionatória da Lei n. 8.429/92, e ante o entendimento de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, há que ser aplicada retroativamente a Lei n. 14.230/2021, no que diz com as condutas tidas por ímprobas e em relação às sanções a elas impostas, conforme já decidido pelo STF no Tema 1.199. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). 4. O art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, passou a dispor que "constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade", e desde que esteja caracterizada por uma das condutas descritas em um de seus incisos. 5. A imputabilidade, portanto, deve se embasar em algum dos tipos descritos nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, já que, agora, existe expressa previsão de ser o rol taxativo, por aludir à necessidade de estar caracterizada, de forma estrita, alguma das condutas listadas no supracitado artigo, não podendo, pois, apontar-se, de forma genérica, que houve transgressão aos princípios da administração pública. 6. No caso em apreço, a imputação está lastreada na conduta de apresentação de atestado médico supostamente falso junto ao IFMA com vistas ao afastamento do serviço. Contudo, a inicial enquadrou a conduta tão somente no caput do art. 11 da Lei 8.429/92, que atualmente não se adéqua a nenhum dos núcleos dos tipos descritos nos incisos do referido dispositivo, e por não ser admissível a adoção de interpretação extensiva para prejudicar o réu por meio da criação de uma nova modalidade de ato ímprobo, deve ser afastado o pedido de condenação por violação genérica aos princípios da administração pública. Logo, a ausência de vinculação a um tipo específico conduz a absolvição dos réus por atipicidade superveniente da conduta. 7. Apelação do réu a que se dá provimento para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido. 8. Apelação do IFMA prejudicada. (AC 0008418-57.2013.4.01.3701, DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHAO COSTA, TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 24/07/2024 PAG.) Oportuno ressaltar que, em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (grifos postos). Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF Por fim, ad argumentandum tantum, mesmo que o dolo estivesse robustamente demonstrado (o que, como visto, não é o caso), descaberia cogitar de uma continuidade típico-normativa, tal como sugestionado pelo MPF (id n. 263174630, Págs. 10/11), quando intimado para manifestação sobre as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa. Defende o MPF que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). Todavia, a recapitulação proposta não pode ser acolhida. O MPF, à época da propositura da ação (ano de 2016), fez a correta subsunção dos atos supostamente ímprobos às condutas capituladas no art. art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92 (antiga redação). Como visto, a despeito da imputação original com base nos citados dispositivos, o Magistrado de origem decretou a condenação dos Corréus, ora Apelantes, com base no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei nº 8.429/92 (redação original). É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves De Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. E, para além disso, no específico caso, há um agravante. Não é possível cogitar da imputação de uma conduta totalmente inexistente à época da propositura da ação (ano de 2016) e mesmo da prolação da sentença (junho/2019), sob pena de retroagir o novel diploma em prejuízo dos Apelantes. Observe-se, inclusive, que o inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. No atual panorama, portanto, e por se tratar de direito administrativo sancionador, de caráter punitivo, entende-se, na mesma lógica do Direito Penal, que deve prevalecer interpretação mais favorável aos acusados, em relação aos quais, repita-se, não é possível impingir qualquer condenação (cf. §11 do art. 17 da LIA, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021). Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. Nesse sentido, no específico caso dos autos, ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. Defere-se o pedido para concessão da assistência judiciária gratuita aos Apelantes MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ. Por fim, determina-se o levantamento de eventuais constrições que porventura remanesçam anotadas nos autos, em desfavor dos Réus. Ante o exposto: a. dá-se provimento à apelação interposta pelos Réus a fim de reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos deduzidos pelo MPF, nos termos do art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021; b. nega-se provimento à remessa necessária e às apelações interpostas pelo MPF e pela UNIÃO. É o voto. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002216-08.2016.4.01.4300 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A E M E N T A PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE MÉRITO. AFASTAMENTO. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. DISPENSA LICITAÇÃO. RECONHECIMENTO DE DESPESA. ART. 10, VIII E XII, DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO E DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO À TIPICIDADE FECHADA. CONDUTAS ÍMPROBAS MANIFESTAMENTE INEXISTENTES. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. PROVIMENTO DOS RECURSOS.
SENTENÇA
Processo: 0002216-08.2016.4.01.4300.
Acórdão - JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A RELATOR(A):WILSON ALVES DE SOUZA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 R E L A T Ó R I O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa, movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros, julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. Na sentença recorrida, o magistrado entendeu pela caracterização de ato ímprobo, por ter identificado, nas provas acostadas dispensa indevida de licitação, contrato verbal, utilização do procedimento de reconhecimento de despesa sem observância das exigências legais que lhe são inerentes. Consignou, ademais, que o alegado superfaturamento das propostas apresentadas não foi demonstrado nos autos. Assim, concluiu pela caracterização dos atos de improbidades tipificados no art. 10, VIII e XII, da LIA (antiga redação), condenando: (a) os Réus JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA às seguintes sanções: (a.1) perda da função pública que o requerido estiver ocupando à época da execução; (a.2) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; (a.3) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (b) os Réus EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA às seguintes sanções: (b.1) perda da função comissionada ou cargo de confiança que o requerido estiver ocupando à época da execução; (b.2) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; Ademais, absolveu os Réus HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, e seus sócios, ADRIANO RAVELI DE GODOI e MATHEUS BARROS DA CUNHA, FARMÁCIA BIOVIDA LTDA- ME, e seus sócios, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA, JC DE BARROS e sua proprietária JOEUMA CALIXTO DE BARROS das imputações narradas na inicial da ação de improbidade administrativa. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL apresentou recurso de apelação, sustentando, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União, na qualidade de litisconsorte, reiterou o recurso de apelação interposto pelo MPF. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA apresentou apelação, aduzindo que: a) foi condenada apenas por assinar o parecer jurídico opinativo, na qualidade de Chefe da Assessoria Jurídica; b) após a emissão do parecer jurídico emitido “pela equipe de parecerista”, o processo era encaminhado para apreciação da Coordenadora do Jurídico e só após encaminhado para Apelante; c) o setor jurídico não faz o papel de controle interno, tampouco acompanhava cotação, compras ou aquisição, e sim emissão de parecer meramente opinativo; d) ausência de dano ao erário para caracterização do tipo; e) quanto alegação de emissão de parecer de forma ágil, os processos já chegavam com pedido de urgência preferencial estampado na capa. Requer a reforma da sentença, a fim de que a sentença de primeiro grau seja reformada para reconhecer a improcedência dos pedidos, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentaram apelação, sustentando que interpuseram recursos de apelação com os mesmos fundamentos. Preliminarmente, suscitaram a incompetência absoluta da Justiça Federal e o cerceamento de defesa. No mérito, defenderam: a) insuficiência de prova de autoria; b) ausência de dolo e de prejuízo ao erário para caracterização do tipo; c) não houve dispensa de licitação, e sim reconhecimento de dívida em razão da “urgência da ocasião”; d) a nota de empenho substitui o contrato; e) os medicamentos foram entregues “diretamente nos demais hospitais”, e o próprio auditor confessa “que não foram averiguados pelo DENASUS”. Acrescentaram que: (i) a SESAU/TO, após o processo de transição da gestação hospitalar, assumiu, em 31/01/2013, 17 hospitais sem estoque de medicamentos e insumos, e os processos licitatórios para aquisição ainda não havia finalizados; (ii) em 19/04/2011, foi decretado estado de calamidade hospitalar no Estado de Tocantins (Decreto n. 4.279/11), e, até a presente data, a situação da saúde pública nada mudou; (iii) apenas cumpriu as exigências que seu cargo exigia em razão da urgência caracterizada à época; (iv) ausência de aplicação dos dispositivos da Lei n. 13.655/2018; (v) não restou demonstrada a individualização das participações dos Réus; (vi) toda execução orçamentária e pagamentos são de responsabilidade da Secretaria de Fazenda de Tocantins (SEFAZ/TO). Pedem provimento do recurso para que sejam reconhecidas as preliminares ou para que os pedidos sejam julgados improcedentes, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, por intermédio da Defensoria Pública da União apresentaram apelação, afirmando que: a) nem sempre os servidores do estoque regulador tinham contato com os bens adquiridos pela SESAU, pois, em razão do caráter emergencial e da falta de produtos nas unidades de saúde do Estado, o material era entregue diretamente na unidade de saúde “necessitante”; b) parte das notas fiscais encaminhadas ao estoque regulador não possuía descrição precisas do produto, impossibilitando, assim, a conferência e a entrega dos produtos; c) ausência de dolo para caracterização do tipo; d) a fiscalização e o atesto nas notas não fazia parte das atribuições dos Apelantes; e) não possuíam poder de decisão e apenas assinaram as notas fiscais em estrita obediência hierárquica. Pedem o reconhecimento da improcedência dos pedidos formulados na inicial, ou adequação das sanções impostas. O MPF apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento dos recursos. A UNIÃO aderiu ao teor das contrarrazões apresentadas pelo MPF. ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., JC DE BARROS EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Em razão da notícia do falecimento do Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), foi determinada a intimação do MPF. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A PRR1 requereu a habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA SÁ na pessoa da administradora provisória RENATA LEITÃO GOMES SÁ. Proferido despacho para determinar a citação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Devidamente citado, o espólio quedou-se inerte (id nº 120784606, Pág. 1). Proferida sentença para acolher o pedido de habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ (id nº 120784607). ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A Procuradoria Regional da República (PRR1) manifestou-se pelo provimento do recurso do MPF, reiterado pela União e pelo desprovimento das apelações dos Réus. Baixados os autos à origem, a fim de que as partes fossem intimadas sobre o alcance/aplicação das alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa: a) MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS, EDINALDO ALVES DE LIMA, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER defenderam a retroatividade das inovações legislativas; b) a União rechaçou a aplicação retroativa da Lei n° 14.230/2021; e c) o Estado de Tocantins sustentou que as regras relativas à prescrição teriam eficácia prospectiva, e não retroativa. Por sua vez, o MPF (Procuradoria da República no Tocantins): a) pugnou pelo reconhecimento da irretroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021; b) “mesmo que se admita a indevida aplicação retroativa da Lei n.º 14.230/2021, ad argumentandum tantum, observa-se que as condutas dos réus, como narradas pelo MPF na peça introdutória, amoldam-se ao preceitos típicos ontidos no artigo 10, incisos VIII e XII da Lei n.º 8.429/92”; c) “Ainda que se entenda pela não aplicação do inciso VIII do artigo 10, em razão de não comprovação da “perda patrimonial efetiva”, o ato de improbidade consistente em fraude a licitação é capitulado no artigo 11, inciso V da Lei n.º 8.429/92”, ou seja, aplica-se o princípio da continuidade normativo-típica. Após o retorno dos autos a esta instância, a PRR1, em nova manifestação, opinou no sentido de “que as alterações da Lei 14.230/2021 apenas tem o condão de afetar as ações de improbidade administrativa em tramitação, salvo nas hipóteses onde as alterações legislativas revogaram condutas anteriormente tidas como ímprobas, a exemplo dos incisos I, II, IX, X, do art. 11 da Lei 8.429/92”. Ratificou o parecer anteriormente apresentado. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA requereu a expedição de alvará para o saque do valor bloqueado na conta nº 1867-8, agência nº 46437-6, via BACENJUD. É o relatório. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 V O T O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Cuida-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. 1. Preliminares Antes de adentrar no exame do mérito recursal, cumpre apreciar as questões de trato preliminar suscitadas pelos Apelantes. 1.1 Da incompetência absoluta da Justiça Federal Alegam os Requeridos JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a Justiça Federal é incompetente para julgar a demanda os recursos não são “provenientes do tesouro federal e nem poderiam ser auditados pelo DENASUS, sendo integralmente oriundos da receita estadual, o que afasta a competência tanto da auditoria do DENASUS”. Sem embargo, não lhe assiste razão. No caso dos autos,
trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. Ressalte-se que a União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Assim, considerando que há o interesse direto da União na fiscalização, nas quais à fiscalização dos órgãos de controle federais pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), a competência é a Justiça Federal. Inclusive, registre-se que, no caso dos autos, a União manifestou interesse em integrar a relação processual na qualidade de litisconsorte ativo, conforme id nº 120784540 (Pág. 92). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO OCORRÊNCIA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS NÃO DEMONSTRADO. AGRAVO PROVIDO. 1. A jurisprudência dos tribunais é pacífica no sentido de que compete à Justiça Federal processar e julgar as causas relativas a desvio e/ou malversação de recursos públicos repassados aos estados, DF e municípios no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), ainda que tais recursos tenham sido incorporados ao patrimônio de outro ente federativo, caso estejam sujeitos a prestação de contas perante órgão federal. (...) 6. Agravo de instrumento provido. (TRF-1, AI 00413686220164010000 0041368-62.2016.4.01.0000, Rel. Desembargadora Federal MONICA SIFUENTES, TERCEIRA TURMA, julgado em 31/01/2017, Data de Publicação: 17/02/2017 e-DJF1). Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal. Precedente: REsp n. 1.513.925/BA, Recurso Especial 2014/0213491-1, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 5/9/2017, Dje: 13/9/2017.” (AINTCC - AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA - 157073 2018.00.50180-1, Ministro FRANCISCO FALCÃO, STJ - Primeira Seção, DJE DATA: 22/03/2019). Portanto, este Foro Federal detém competência para processar e julgar o presente feito. Rejeita-se a preliminar. 1.2 Do cerceamento de defesa Aduzem os Apelantes JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a negativa dos pedidos para a produção de provas prejudicou o direito de defesa. É cediço que a oportunidade de requerer a produção de prova é direito fundamental da defesa, com expressa previsão constitucional (art. 5º, inciso LV, CF/88). Assim, à luz do quanto dispõe o art. 369 do CPC, o réu tem o direito de valer-se dos meios de prova que lhe são admitidos, não apenas com o escopo de influenciar a formação da verdade que se quer alcançar no curso do processo, mas também em razão do legítimo interesse de reforçar a sua estratégia de defesa com as provas que pretende produzir. Por outro lado, é consabido que, ao examinar as postulações probatórias, é permitido ao magistrado indeferir a produção provas inadmissíveis, impertinentes, ou mesmo irrelevantes – destituídos de utilidade ou mesmo protelatórios. Assim, o magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso dos autos, rejeitam-se as alegações de cerceamento de defesa, uma vez que, na linha do quanto considerado pelo magistrado de piso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. 2. Do mérito recursal Registre-se, no ponto que interessa à análise do presente recurso, que o MPF (autor da ação) sustentou, na peça vestibular, que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, sem a realização de procedimento licitatório e contrato e sem a observância do regime jurídico de despesa pública (prévio empenho, liquidação e pagamento), medicamentos e produtos hospitalares a pretexto de situação de urgência e emergência. Alegou que: a) houve dissimulação na apresentação das cotações; e b) sem prévia requisição dos produtos, a empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA entregava medicamento e insumos, e, para “regularizar” a despesa realizada, a SESAU adotava o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas apresentadas sem a certeza da efetiva entrega do produto. Asseverou que foram praticadas diversas irregularidades na gestão de recursos públicos, bem como desvio de verba pública. Imputou-lhes, pois, condutas do art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, em sua redação original. O Juízo de primeiro grau sentenciou a demanda na vigência da legislação pretérita (id nº 120784549- pág. 02-43). No ensejo, entendeu que os ora Apelantes praticaram as condutas previstas no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação. É contra esse entendimento que recaem as insurgências recursais. Como é cediço, a Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do “Direito Administrativo Sancionador”. Eis o teor do dispositivo (art.1°, §4° da Lei n° 8.429/92). Nessa perspectiva, afigura-se absolutamente plausível a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. Daí que as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. No ponto, cumpre atentar para o fato de que, no novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). Feito esse esclarecimento prévio e, embora a capitulação original realizada pelo MPF (autor da ação) tenha abrangido art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, o Juízo sentenciante, em relação aos ora Apelantes, considerou a caracterização, tão somente, do tipo previsto nos incisos VIII e XII do art. 10 da Lei 8.429/92. De acordo com o novo regramento, a partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, além do animus doloso, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in reipsa – cf. art. 21, I, da LIA). Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerusclausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. Ademais, o §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. Nessa perspectiva, o exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Isso posto, passa-se à análise individualizada de cada recurso. 2.1 Do recurso de apelação interposta por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA Em relação à referida Ré, o sentenciante consignou que, como Chefe da Assessoria Jurídica da SESAU, acolheu de ato administrativo ilegal, consistente no reconhecimento de despesa do exercício corrente, com o intuito de imprimir ares de legalidade a conduta contra legem do administrador. Sucede que a simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. No caso dos autos, não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de concluio com terceiros para fraudar a administração. Em verdade, o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Quanto ao elemento subjetivo, nos termos do §2° do art. 1º da LIA, “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. À vista de tais circunstâncias, o capítulo condenatório da sentença deve ser reformado, a fim de julgar improcedentes os pedidos deduzidos pela acusação. 2.2 Dos recursos de apelação interpostos por EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA Nos termos da sentença proferida, os Requeridos eram servidores lotados no almoxarifado da SESAU, sendo responsáveis pelo controle do fluxo de entradas e saídas de materiais e medicamentos no “Estoque Regulador” da Secretaria de Saúde do Estado. E, nessa qualidade, praticaram declarações “ideologicamente” falsas ao receberem produtos constantes de notas fiscais apresentadas pela empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, em desrespeito às atribuições inerentes ao cargo e inobservância à legislação de compras e da Administração Pública. Em verdade, o exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou na distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 2.3 Do recurso de apelação interposta por LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER De início, convém registrar que há comunicação, nos autos, de falecimento Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), atualmente representado pelo seu Espólio, cf. decisão de id n. 120784607. Cabe registrar que os citados Requeridos foram condenados como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII, da LIA em razão de (id nº 173805631- pág. 14-38): a. LUIZ RENATO PEDRA SÁ, na qualidade de Diretor de Apoio à Gestão Hospitalar, ter assinado a Solicitação de saldo orçamentário e financeiro (solicitação de pagamento) e o despacho que determinou o pagamento das despesas; b. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, na qualidade de Secretário Executivo de Saúde do Estado de Tocantins, ter assinado a Nota de Empenho nº 2013NE11424 e a Autorização para Pagamento nº 02185/2013. Segundo o MPF (autor da ação) a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, por meio de procedimento de “reconhecimento de despesa”, medicamentos e produtos hospitalares da empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, acarretando um prejuízo ao erário no valor de R$ 30.126,02. Acrescentou que, sem prévia requisição dos produtos (Termo de Referência), a partir de 2014, os fornecedores entregavam medicamentos e insumos diretamente nos hospitais e nas dependências do estoque regulador da SESAU (almoxarifado). Posteriormente, a SESAU adotada o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas fiscais. Sucede que, no Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, sendo decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar no referido Estado, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. Portanto, o que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. Outrossim, como dito, as condutas pautadas em dolo genérico ou “culpa grave” não podem mais ser sancionadas como ato de improbidade. É dizer, ausente o animus doloso, não há enquadrar a conduta com ímproba. 2.4 Dos recursos de apelação interposta pelo MPF (à qual aderiu a UNIÃO) O MPF pede a condenação: (i) dos Réus ADRIANO RAVELI DE GODOI, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, JOEUMA CALIXTA DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA e das empresas HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., FARMÁCIA BIO VIDA LTDA-ME e JC DE BARROS EP, nas sanções do artigo 12, incisos II e III, da Lei n° 8.429192 - todos absolvidos pelo Juízo singular; e (ii) JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES DE ALMEIDA nas sanções de natureza patrimonial, consistente no ressarcimento ao erário, de forma solidária com os demais requeridos. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. A UNIÃO aderiu ao apelo. Quanto ao mérito recursal, a caracterização de ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA (que importe em prejuízo ao erário) exige o comprovado prejuízo ao erário, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Por outras palavras, embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). Por outro lado, para além da ausência de comprovação do dolo específico, o próprio MPF (autor da ação), tanto na petição inicial, quanto em sede de apelação, defende que, no caso dos autos, deve haver reconhecimento do dano in re ipsa. Nesse sentido, segue trecho da exordial: “III. DA NECESSIDADE DE QUANTIFICAÇÃO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO EM DEMANDAS FUNDADAAS NO ART. 10 DA LEI N. 8.429/92; A CONFIGURAÇÃO DO PREJUÍZO IN RE IPSA E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. (...) 76. Quando a causa de pedir remota da ação de improbidade administrativa é inobservância das regras de licitação, e os pedidos vêm fundados no art. 10 da Lei n. 8.429/92, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 100. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784536, Pág. 29-30) – grifos postos. Na apelação, sustenta: “117. A sentença também deve ser reformada no ponto: 118. A uma, porque em casos de contratação direta ilícita, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 119. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784549, Pág. 75/76) – grifos postos. Sucede que, nos termos do caput do art. 10, da Lei nº 8.429/92, como visto, a caracterização de ato de improbidade administrativa, que importe em prejuízo ao erário, exige o comprovado desvio de recursos, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Demais disso, destaca-se que o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. É dizer, não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. Assim, é absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. Rememore-se que a Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. Ademais, ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação as princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. (AC 0004883-23.2013.4.01.3701, JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA (CONV.), TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 05/10/2023). Ainda sobre a necessária observância à tipicidade fechada, oportuna a transcrição de recente julgado desta Corte: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. APRESENTAÇÃO DE AT SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. RECUROS DE APELAÇÃO DO MPF E DA UNIÃO DESPROVIDOS. 1.
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por Corréus contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Recorrentes nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos demais Corréus. 2. O MPF sustenta, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União aderiu ao recurso de apelação interposto pelo MPF. 3. Os Réus/Apelantes suscitam preliminares de incompetência da Justiça Federal e de cerceamento de defesa. No mérito, defendem, em suma, ausência de má-fé e dolo para caracterização do tipo, além da inexistência da prática de ato ímprobo. Pedem a reforma da sentença, a fim de que os pedidos sejam julgados improcedentes. 4. Preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal.
Trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. A União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Considerando que há o interesse direto da União na causa, pelo acima exposto e por conta do dever de fiscalização dos órgãos de controle federais (Departamento Nacional de Auditoria do SUS - DENASUS), a competência é a Justiça Federal. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal” (Precedente no voto). Preliminar afastada. 5. Preliminar de cerceamento de defesa. O magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. Preliminar afastada. 6. Mérito. A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 7. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 8. A partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). 9. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 10. De acordo com o §1° do art. 11 da LIA, aplicável aos atos de improbidade previstos no art. 10 da LIA, por força do §2° do art. 11 da LIA: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 11. O legislador ordinário, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 12. O exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. 13. Do recurso de apelação interposto por M. L. F. DE A. C. A simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. Não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de conluio com terceiros para fraudar a administração. 14. Dos recursos de apelação interpostos por E. A. DE L., M. A. V. D. e M. A. A. O exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. 15. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto ou por aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou a distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 16. Do recurso de apelação interposto por L. P. S. e J. G. A. N. No Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, tendo lá sido decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. 17. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. 18. O que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 19. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. 20. Do recurso de apelação interposto pelo MPF (ao qual aderiu a UNIÃO). O MPF pede a condenação dos Corréus absolvidos, bem como a condenação de todos os Réus à obrigação solidária de ressarcimento ao erário. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. 21. Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 22. Embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). 23. Demais disso, o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. 24. Não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. É absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. 25. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 26. Ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação aos princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. 27. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. Precedente no voto. 28. Em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Precedente no voto. 29. Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF. Defende o MPF, quando instado sobre as alterações promovidas na LIA, que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). 30. É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves de Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. 31. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. 32. Para além disso, no específico caso, há um agravante. O inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. 33. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. 34. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. 35. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. 36. Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. 37. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. 38. Recursos de apelação dos Réus providos para reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos. Apelação do MPF, da UNIÃO e remessa necessária desprovidas. A C Ó R D à O Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, por unanimidade, dar provimento aos recursos de apelação dos Réus e negar provimento às apelações do MPF e da UNIÃO e à remessa necessária, nos termos do voto do Relator. Brasília, data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)
11/07/2025, 00:00
Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
ESTADO DE SAÚDE IDEOLOGICAMENTE FALSO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINITRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1.199. IMPUTAÇÃO GENÉRICA. ROL TAXATIVO. APELAÇÃO DO AUTOR PROVIDA. APELAÇÃO DO IFMA PREJUDICADA. 1. Trata-se de apelações interpostas pelo Instituto Federal de Ciência, Tecnologia e Educação do Maranhão IFMA, e pela parte requerida contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público federal em desfavor do segundo apelante, julgou parcialmente procedente o pedido para condenar o requerido na prática de ato ímprobo previsto noart. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, consubstanciado no ato de apresentar atestado médico falso no trabalho, para afastamento do serviço, aplicando-lhe a sanção de pagamento de multa civil. Já o IFMA pugna pela condenação também de ressarcimento ao erário. 2. Para a configuração de quaisquer das condutas ímprobas de enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de princípios da administração pública, previstas nos art. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, sempre deve estar presente o dolo específico, sendo insuficiente a culpa grave e até mesmo o dolo genérico, consoante inteligência dos §§ 2º e 3º do art. 1º do referido diploma, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Igualmente, é necessária a comprovação de que o agente público visava "obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade" (art. 11, § 2º). 3. Considerando a natureza sancionatória da Lei n. 8.429/92, e ante o entendimento de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, há que ser aplicada retroativamente a Lei n. 14.230/2021, no que diz com as condutas tidas por ímprobas e em relação às sanções a elas impostas, conforme já decidido pelo STF no Tema 1.199. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). 4. O art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, passou a dispor que "constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade", e desde que esteja caracterizada por uma das condutas descritas em um de seus incisos. 5. A imputabilidade, portanto, deve se embasar em algum dos tipos descritos nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, já que, agora, existe expressa previsão de ser o rol taxativo, por aludir à necessidade de estar caracterizada, de forma estrita, alguma das condutas listadas no supracitado artigo, não podendo, pois, apontar-se, de forma genérica, que houve transgressão aos princípios da administração pública. 6. No caso em apreço, a imputação está lastreada na conduta de apresentação de atestado médico supostamente falso junto ao IFMA com vistas ao afastamento do serviço. Contudo, a inicial enquadrou a conduta tão somente no caput do art. 11 da Lei 8.429/92, que atualmente não se adéqua a nenhum dos núcleos dos tipos descritos nos incisos do referido dispositivo, e por não ser admissível a adoção de interpretação extensiva para prejudicar o réu por meio da criação de uma nova modalidade de ato ímprobo, deve ser afastado o pedido de condenação por violação genérica aos princípios da administração pública. Logo, a ausência de vinculação a um tipo específico conduz a absolvição dos réus por atipicidade superveniente da conduta. 7. Apelação do réu a que se dá provimento para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido. 8. Apelação do IFMA prejudicada. (AC 0008418-57.2013.4.01.3701, DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHAO COSTA, TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 24/07/2024 PAG.) Oportuno ressaltar que, em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (grifos postos). Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF Por fim, ad argumentandum tantum, mesmo que o dolo estivesse robustamente demonstrado (o que, como visto, não é o caso), descaberia cogitar de uma continuidade típico-normativa, tal como sugestionado pelo MPF (id n. 263174630, Págs. 10/11), quando intimado para manifestação sobre as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa. Defende o MPF que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). Todavia, a recapitulação proposta não pode ser acolhida. O MPF, à época da propositura da ação (ano de 2016), fez a correta subsunção dos atos supostamente ímprobos às condutas capituladas no art. art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92 (antiga redação). Como visto, a despeito da imputação original com base nos citados dispositivos, o Magistrado de origem decretou a condenação dos Corréus, ora Apelantes, com base no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei nº 8.429/92 (redação original). É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves De Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. E, para além disso, no específico caso, há um agravante. Não é possível cogitar da imputação de uma conduta totalmente inexistente à época da propositura da ação (ano de 2016) e mesmo da prolação da sentença (junho/2019), sob pena de retroagir o novel diploma em prejuízo dos Apelantes. Observe-se, inclusive, que o inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. No atual panorama, portanto, e por se tratar de direito administrativo sancionador, de caráter punitivo, entende-se, na mesma lógica do Direito Penal, que deve prevalecer interpretação mais favorável aos acusados, em relação aos quais, repita-se, não é possível impingir qualquer condenação (cf. §11 do art. 17 da LIA, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021). Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. Nesse sentido, no específico caso dos autos, ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. Defere-se o pedido para concessão da assistência judiciária gratuita aos Apelantes MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ. Por fim, determina-se o levantamento de eventuais constrições que porventura remanesçam anotadas nos autos, em desfavor dos Réus. Ante o exposto: a. dá-se provimento à apelação interposta pelos Réus a fim de reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos deduzidos pelo MPF, nos termos do art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021; b. nega-se provimento à remessa necessária e às apelações interpostas pelo MPF e pela UNIÃO. É o voto. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002216-08.2016.4.01.4300 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A E M E N T A PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE MÉRITO. AFASTAMENTO. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. DISPENSA LICITAÇÃO. RECONHECIMENTO DE DESPESA. ART. 10, VIII E XII, DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO E DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO À TIPICIDADE FECHADA. CONDUTAS ÍMPROBAS MANIFESTAMENTE INEXISTENTES. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. PROVIMENTO DOS RECURSOS.
SENTENÇA
Processo: 0002216-08.2016.4.01.4300.
Acórdão - JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A RELATOR(A):WILSON ALVES DE SOUZA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 R E L A T Ó R I O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa, movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros, julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. Na sentença recorrida, o magistrado entendeu pela caracterização de ato ímprobo, por ter identificado, nas provas acostadas dispensa indevida de licitação, contrato verbal, utilização do procedimento de reconhecimento de despesa sem observância das exigências legais que lhe são inerentes. Consignou, ademais, que o alegado superfaturamento das propostas apresentadas não foi demonstrado nos autos. Assim, concluiu pela caracterização dos atos de improbidades tipificados no art. 10, VIII e XII, da LIA (antiga redação), condenando: (a) os Réus JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA às seguintes sanções: (a.1) perda da função pública que o requerido estiver ocupando à época da execução; (a.2) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; (a.3) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (b) os Réus EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA às seguintes sanções: (b.1) perda da função comissionada ou cargo de confiança que o requerido estiver ocupando à época da execução; (b.2) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; Ademais, absolveu os Réus HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, e seus sócios, ADRIANO RAVELI DE GODOI e MATHEUS BARROS DA CUNHA, FARMÁCIA BIOVIDA LTDA- ME, e seus sócios, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA, JC DE BARROS e sua proprietária JOEUMA CALIXTO DE BARROS das imputações narradas na inicial da ação de improbidade administrativa. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL apresentou recurso de apelação, sustentando, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União, na qualidade de litisconsorte, reiterou o recurso de apelação interposto pelo MPF. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA apresentou apelação, aduzindo que: a) foi condenada apenas por assinar o parecer jurídico opinativo, na qualidade de Chefe da Assessoria Jurídica; b) após a emissão do parecer jurídico emitido “pela equipe de parecerista”, o processo era encaminhado para apreciação da Coordenadora do Jurídico e só após encaminhado para Apelante; c) o setor jurídico não faz o papel de controle interno, tampouco acompanhava cotação, compras ou aquisição, e sim emissão de parecer meramente opinativo; d) ausência de dano ao erário para caracterização do tipo; e) quanto alegação de emissão de parecer de forma ágil, os processos já chegavam com pedido de urgência preferencial estampado na capa. Requer a reforma da sentença, a fim de que a sentença de primeiro grau seja reformada para reconhecer a improcedência dos pedidos, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentaram apelação, sustentando que interpuseram recursos de apelação com os mesmos fundamentos. Preliminarmente, suscitaram a incompetência absoluta da Justiça Federal e o cerceamento de defesa. No mérito, defenderam: a) insuficiência de prova de autoria; b) ausência de dolo e de prejuízo ao erário para caracterização do tipo; c) não houve dispensa de licitação, e sim reconhecimento de dívida em razão da “urgência da ocasião”; d) a nota de empenho substitui o contrato; e) os medicamentos foram entregues “diretamente nos demais hospitais”, e o próprio auditor confessa “que não foram averiguados pelo DENASUS”. Acrescentaram que: (i) a SESAU/TO, após o processo de transição da gestação hospitalar, assumiu, em 31/01/2013, 17 hospitais sem estoque de medicamentos e insumos, e os processos licitatórios para aquisição ainda não havia finalizados; (ii) em 19/04/2011, foi decretado estado de calamidade hospitalar no Estado de Tocantins (Decreto n. 4.279/11), e, até a presente data, a situação da saúde pública nada mudou; (iii) apenas cumpriu as exigências que seu cargo exigia em razão da urgência caracterizada à época; (iv) ausência de aplicação dos dispositivos da Lei n. 13.655/2018; (v) não restou demonstrada a individualização das participações dos Réus; (vi) toda execução orçamentária e pagamentos são de responsabilidade da Secretaria de Fazenda de Tocantins (SEFAZ/TO). Pedem provimento do recurso para que sejam reconhecidas as preliminares ou para que os pedidos sejam julgados improcedentes, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, por intermédio da Defensoria Pública da União apresentaram apelação, afirmando que: a) nem sempre os servidores do estoque regulador tinham contato com os bens adquiridos pela SESAU, pois, em razão do caráter emergencial e da falta de produtos nas unidades de saúde do Estado, o material era entregue diretamente na unidade de saúde “necessitante”; b) parte das notas fiscais encaminhadas ao estoque regulador não possuía descrição precisas do produto, impossibilitando, assim, a conferência e a entrega dos produtos; c) ausência de dolo para caracterização do tipo; d) a fiscalização e o atesto nas notas não fazia parte das atribuições dos Apelantes; e) não possuíam poder de decisão e apenas assinaram as notas fiscais em estrita obediência hierárquica. Pedem o reconhecimento da improcedência dos pedidos formulados na inicial, ou adequação das sanções impostas. O MPF apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento dos recursos. A UNIÃO aderiu ao teor das contrarrazões apresentadas pelo MPF. ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., JC DE BARROS EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Em razão da notícia do falecimento do Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), foi determinada a intimação do MPF. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A PRR1 requereu a habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA SÁ na pessoa da administradora provisória RENATA LEITÃO GOMES SÁ. Proferido despacho para determinar a citação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Devidamente citado, o espólio quedou-se inerte (id nº 120784606, Pág. 1). Proferida sentença para acolher o pedido de habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ (id nº 120784607). ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A Procuradoria Regional da República (PRR1) manifestou-se pelo provimento do recurso do MPF, reiterado pela União e pelo desprovimento das apelações dos Réus. Baixados os autos à origem, a fim de que as partes fossem intimadas sobre o alcance/aplicação das alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa: a) MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS, EDINALDO ALVES DE LIMA, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER defenderam a retroatividade das inovações legislativas; b) a União rechaçou a aplicação retroativa da Lei n° 14.230/2021; e c) o Estado de Tocantins sustentou que as regras relativas à prescrição teriam eficácia prospectiva, e não retroativa. Por sua vez, o MPF (Procuradoria da República no Tocantins): a) pugnou pelo reconhecimento da irretroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021; b) “mesmo que se admita a indevida aplicação retroativa da Lei n.º 14.230/2021, ad argumentandum tantum, observa-se que as condutas dos réus, como narradas pelo MPF na peça introdutória, amoldam-se ao preceitos típicos ontidos no artigo 10, incisos VIII e XII da Lei n.º 8.429/92”; c) “Ainda que se entenda pela não aplicação do inciso VIII do artigo 10, em razão de não comprovação da “perda patrimonial efetiva”, o ato de improbidade consistente em fraude a licitação é capitulado no artigo 11, inciso V da Lei n.º 8.429/92”, ou seja, aplica-se o princípio da continuidade normativo-típica. Após o retorno dos autos a esta instância, a PRR1, em nova manifestação, opinou no sentido de “que as alterações da Lei 14.230/2021 apenas tem o condão de afetar as ações de improbidade administrativa em tramitação, salvo nas hipóteses onde as alterações legislativas revogaram condutas anteriormente tidas como ímprobas, a exemplo dos incisos I, II, IX, X, do art. 11 da Lei 8.429/92”. Ratificou o parecer anteriormente apresentado. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA requereu a expedição de alvará para o saque do valor bloqueado na conta nº 1867-8, agência nº 46437-6, via BACENJUD. É o relatório. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 V O T O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Cuida-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. 1. Preliminares Antes de adentrar no exame do mérito recursal, cumpre apreciar as questões de trato preliminar suscitadas pelos Apelantes. 1.1 Da incompetência absoluta da Justiça Federal Alegam os Requeridos JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a Justiça Federal é incompetente para julgar a demanda os recursos não são “provenientes do tesouro federal e nem poderiam ser auditados pelo DENASUS, sendo integralmente oriundos da receita estadual, o que afasta a competência tanto da auditoria do DENASUS”. Sem embargo, não lhe assiste razão. No caso dos autos,
trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. Ressalte-se que a União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Assim, considerando que há o interesse direto da União na fiscalização, nas quais à fiscalização dos órgãos de controle federais pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), a competência é a Justiça Federal. Inclusive, registre-se que, no caso dos autos, a União manifestou interesse em integrar a relação processual na qualidade de litisconsorte ativo, conforme id nº 120784540 (Pág. 92). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO OCORRÊNCIA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS NÃO DEMONSTRADO. AGRAVO PROVIDO. 1. A jurisprudência dos tribunais é pacífica no sentido de que compete à Justiça Federal processar e julgar as causas relativas a desvio e/ou malversação de recursos públicos repassados aos estados, DF e municípios no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), ainda que tais recursos tenham sido incorporados ao patrimônio de outro ente federativo, caso estejam sujeitos a prestação de contas perante órgão federal. (...) 6. Agravo de instrumento provido. (TRF-1, AI 00413686220164010000 0041368-62.2016.4.01.0000, Rel. Desembargadora Federal MONICA SIFUENTES, TERCEIRA TURMA, julgado em 31/01/2017, Data de Publicação: 17/02/2017 e-DJF1). Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal. Precedente: REsp n. 1.513.925/BA, Recurso Especial 2014/0213491-1, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 5/9/2017, Dje: 13/9/2017.” (AINTCC - AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA - 157073 2018.00.50180-1, Ministro FRANCISCO FALCÃO, STJ - Primeira Seção, DJE DATA: 22/03/2019). Portanto, este Foro Federal detém competência para processar e julgar o presente feito. Rejeita-se a preliminar. 1.2 Do cerceamento de defesa Aduzem os Apelantes JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a negativa dos pedidos para a produção de provas prejudicou o direito de defesa. É cediço que a oportunidade de requerer a produção de prova é direito fundamental da defesa, com expressa previsão constitucional (art. 5º, inciso LV, CF/88). Assim, à luz do quanto dispõe o art. 369 do CPC, o réu tem o direito de valer-se dos meios de prova que lhe são admitidos, não apenas com o escopo de influenciar a formação da verdade que se quer alcançar no curso do processo, mas também em razão do legítimo interesse de reforçar a sua estratégia de defesa com as provas que pretende produzir. Por outro lado, é consabido que, ao examinar as postulações probatórias, é permitido ao magistrado indeferir a produção provas inadmissíveis, impertinentes, ou mesmo irrelevantes – destituídos de utilidade ou mesmo protelatórios. Assim, o magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso dos autos, rejeitam-se as alegações de cerceamento de defesa, uma vez que, na linha do quanto considerado pelo magistrado de piso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. 2. Do mérito recursal Registre-se, no ponto que interessa à análise do presente recurso, que o MPF (autor da ação) sustentou, na peça vestibular, que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, sem a realização de procedimento licitatório e contrato e sem a observância do regime jurídico de despesa pública (prévio empenho, liquidação e pagamento), medicamentos e produtos hospitalares a pretexto de situação de urgência e emergência. Alegou que: a) houve dissimulação na apresentação das cotações; e b) sem prévia requisição dos produtos, a empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA entregava medicamento e insumos, e, para “regularizar” a despesa realizada, a SESAU adotava o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas apresentadas sem a certeza da efetiva entrega do produto. Asseverou que foram praticadas diversas irregularidades na gestão de recursos públicos, bem como desvio de verba pública. Imputou-lhes, pois, condutas do art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, em sua redação original. O Juízo de primeiro grau sentenciou a demanda na vigência da legislação pretérita (id nº 120784549- pág. 02-43). No ensejo, entendeu que os ora Apelantes praticaram as condutas previstas no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação. É contra esse entendimento que recaem as insurgências recursais. Como é cediço, a Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do “Direito Administrativo Sancionador”. Eis o teor do dispositivo (art.1°, §4° da Lei n° 8.429/92). Nessa perspectiva, afigura-se absolutamente plausível a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. Daí que as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. No ponto, cumpre atentar para o fato de que, no novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). Feito esse esclarecimento prévio e, embora a capitulação original realizada pelo MPF (autor da ação) tenha abrangido art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, o Juízo sentenciante, em relação aos ora Apelantes, considerou a caracterização, tão somente, do tipo previsto nos incisos VIII e XII do art. 10 da Lei 8.429/92. De acordo com o novo regramento, a partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, além do animus doloso, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in reipsa – cf. art. 21, I, da LIA). Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerusclausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. Ademais, o §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. Nessa perspectiva, o exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Isso posto, passa-se à análise individualizada de cada recurso. 2.1 Do recurso de apelação interposta por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA Em relação à referida Ré, o sentenciante consignou que, como Chefe da Assessoria Jurídica da SESAU, acolheu de ato administrativo ilegal, consistente no reconhecimento de despesa do exercício corrente, com o intuito de imprimir ares de legalidade a conduta contra legem do administrador. Sucede que a simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. No caso dos autos, não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de concluio com terceiros para fraudar a administração. Em verdade, o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Quanto ao elemento subjetivo, nos termos do §2° do art. 1º da LIA, “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. À vista de tais circunstâncias, o capítulo condenatório da sentença deve ser reformado, a fim de julgar improcedentes os pedidos deduzidos pela acusação. 2.2 Dos recursos de apelação interpostos por EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA Nos termos da sentença proferida, os Requeridos eram servidores lotados no almoxarifado da SESAU, sendo responsáveis pelo controle do fluxo de entradas e saídas de materiais e medicamentos no “Estoque Regulador” da Secretaria de Saúde do Estado. E, nessa qualidade, praticaram declarações “ideologicamente” falsas ao receberem produtos constantes de notas fiscais apresentadas pela empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, em desrespeito às atribuições inerentes ao cargo e inobservância à legislação de compras e da Administração Pública. Em verdade, o exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou na distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 2.3 Do recurso de apelação interposta por LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER De início, convém registrar que há comunicação, nos autos, de falecimento Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), atualmente representado pelo seu Espólio, cf. decisão de id n. 120784607. Cabe registrar que os citados Requeridos foram condenados como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII, da LIA em razão de (id nº 173805631- pág. 14-38): a. LUIZ RENATO PEDRA SÁ, na qualidade de Diretor de Apoio à Gestão Hospitalar, ter assinado a Solicitação de saldo orçamentário e financeiro (solicitação de pagamento) e o despacho que determinou o pagamento das despesas; b. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, na qualidade de Secretário Executivo de Saúde do Estado de Tocantins, ter assinado a Nota de Empenho nº 2013NE11424 e a Autorização para Pagamento nº 02185/2013. Segundo o MPF (autor da ação) a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, por meio de procedimento de “reconhecimento de despesa”, medicamentos e produtos hospitalares da empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, acarretando um prejuízo ao erário no valor de R$ 30.126,02. Acrescentou que, sem prévia requisição dos produtos (Termo de Referência), a partir de 2014, os fornecedores entregavam medicamentos e insumos diretamente nos hospitais e nas dependências do estoque regulador da SESAU (almoxarifado). Posteriormente, a SESAU adotada o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas fiscais. Sucede que, no Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, sendo decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar no referido Estado, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. Portanto, o que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. Outrossim, como dito, as condutas pautadas em dolo genérico ou “culpa grave” não podem mais ser sancionadas como ato de improbidade. É dizer, ausente o animus doloso, não há enquadrar a conduta com ímproba. 2.4 Dos recursos de apelação interposta pelo MPF (à qual aderiu a UNIÃO) O MPF pede a condenação: (i) dos Réus ADRIANO RAVELI DE GODOI, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, JOEUMA CALIXTA DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA e das empresas HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., FARMÁCIA BIO VIDA LTDA-ME e JC DE BARROS EP, nas sanções do artigo 12, incisos II e III, da Lei n° 8.429192 - todos absolvidos pelo Juízo singular; e (ii) JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES DE ALMEIDA nas sanções de natureza patrimonial, consistente no ressarcimento ao erário, de forma solidária com os demais requeridos. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. A UNIÃO aderiu ao apelo. Quanto ao mérito recursal, a caracterização de ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA (que importe em prejuízo ao erário) exige o comprovado prejuízo ao erário, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Por outras palavras, embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). Por outro lado, para além da ausência de comprovação do dolo específico, o próprio MPF (autor da ação), tanto na petição inicial, quanto em sede de apelação, defende que, no caso dos autos, deve haver reconhecimento do dano in re ipsa. Nesse sentido, segue trecho da exordial: “III. DA NECESSIDADE DE QUANTIFICAÇÃO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO EM DEMANDAS FUNDADAAS NO ART. 10 DA LEI N. 8.429/92; A CONFIGURAÇÃO DO PREJUÍZO IN RE IPSA E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. (...) 76. Quando a causa de pedir remota da ação de improbidade administrativa é inobservância das regras de licitação, e os pedidos vêm fundados no art. 10 da Lei n. 8.429/92, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 100. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784536, Pág. 29-30) – grifos postos. Na apelação, sustenta: “117. A sentença também deve ser reformada no ponto: 118. A uma, porque em casos de contratação direta ilícita, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 119. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784549, Pág. 75/76) – grifos postos. Sucede que, nos termos do caput do art. 10, da Lei nº 8.429/92, como visto, a caracterização de ato de improbidade administrativa, que importe em prejuízo ao erário, exige o comprovado desvio de recursos, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Demais disso, destaca-se que o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. É dizer, não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. Assim, é absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. Rememore-se que a Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. Ademais, ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação as princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. (AC 0004883-23.2013.4.01.3701, JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA (CONV.), TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 05/10/2023). Ainda sobre a necessária observância à tipicidade fechada, oportuna a transcrição de recente julgado desta Corte: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. APRESENTAÇÃO DE AT SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. RECUROS DE APELAÇÃO DO MPF E DA UNIÃO DESPROVIDOS. 1.
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por Corréus contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Recorrentes nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos demais Corréus. 2. O MPF sustenta, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União aderiu ao recurso de apelação interposto pelo MPF. 3. Os Réus/Apelantes suscitam preliminares de incompetência da Justiça Federal e de cerceamento de defesa. No mérito, defendem, em suma, ausência de má-fé e dolo para caracterização do tipo, além da inexistência da prática de ato ímprobo. Pedem a reforma da sentença, a fim de que os pedidos sejam julgados improcedentes. 4. Preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal.
Trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. A União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Considerando que há o interesse direto da União na causa, pelo acima exposto e por conta do dever de fiscalização dos órgãos de controle federais (Departamento Nacional de Auditoria do SUS - DENASUS), a competência é a Justiça Federal. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal” (Precedente no voto). Preliminar afastada. 5. Preliminar de cerceamento de defesa. O magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. Preliminar afastada. 6. Mérito. A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 7. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 8. A partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). 9. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 10. De acordo com o §1° do art. 11 da LIA, aplicável aos atos de improbidade previstos no art. 10 da LIA, por força do §2° do art. 11 da LIA: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 11. O legislador ordinário, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 12. O exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. 13. Do recurso de apelação interposto por M. L. F. DE A. C. A simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. Não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de conluio com terceiros para fraudar a administração. 14. Dos recursos de apelação interpostos por E. A. DE L., M. A. V. D. e M. A. A. O exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. 15. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto ou por aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou a distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 16. Do recurso de apelação interposto por L. P. S. e J. G. A. N. No Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, tendo lá sido decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. 17. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. 18. O que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 19. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. 20. Do recurso de apelação interposto pelo MPF (ao qual aderiu a UNIÃO). O MPF pede a condenação dos Corréus absolvidos, bem como a condenação de todos os Réus à obrigação solidária de ressarcimento ao erário. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. 21. Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 22. Embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). 23. Demais disso, o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. 24. Não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. É absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. 25. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 26. Ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação aos princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. 27. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. Precedente no voto. 28. Em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Precedente no voto. 29. Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF. Defende o MPF, quando instado sobre as alterações promovidas na LIA, que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). 30. É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves de Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. 31. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. 32. Para além disso, no específico caso, há um agravante. O inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. 33. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. 34. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. 35. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. 36. Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. 37. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. 38. Recursos de apelação dos Réus providos para reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos. Apelação do MPF, da UNIÃO e remessa necessária desprovidas. A C Ó R D à O Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, por unanimidade, dar provimento aos recursos de apelação dos Réus e negar provimento às apelações do MPF e da UNIÃO e à remessa necessária, nos termos do voto do Relator. Brasília, data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)
11/07/2025, 00:00
Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
ESTADO DE SAÚDE IDEOLOGICAMENTE FALSO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINITRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1.199. IMPUTAÇÃO GENÉRICA. ROL TAXATIVO. APELAÇÃO DO AUTOR PROVIDA. APELAÇÃO DO IFMA PREJUDICADA. 1. Trata-se de apelações interpostas pelo Instituto Federal de Ciência, Tecnologia e Educação do Maranhão IFMA, e pela parte requerida contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público federal em desfavor do segundo apelante, julgou parcialmente procedente o pedido para condenar o requerido na prática de ato ímprobo previsto noart. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, consubstanciado no ato de apresentar atestado médico falso no trabalho, para afastamento do serviço, aplicando-lhe a sanção de pagamento de multa civil. Já o IFMA pugna pela condenação também de ressarcimento ao erário. 2. Para a configuração de quaisquer das condutas ímprobas de enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de princípios da administração pública, previstas nos art. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, sempre deve estar presente o dolo específico, sendo insuficiente a culpa grave e até mesmo o dolo genérico, consoante inteligência dos §§ 2º e 3º do art. 1º do referido diploma, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Igualmente, é necessária a comprovação de que o agente público visava "obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade" (art. 11, § 2º). 3. Considerando a natureza sancionatória da Lei n. 8.429/92, e ante o entendimento de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, há que ser aplicada retroativamente a Lei n. 14.230/2021, no que diz com as condutas tidas por ímprobas e em relação às sanções a elas impostas, conforme já decidido pelo STF no Tema 1.199. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). 4. O art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, passou a dispor que "constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade", e desde que esteja caracterizada por uma das condutas descritas em um de seus incisos. 5. A imputabilidade, portanto, deve se embasar em algum dos tipos descritos nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, já que, agora, existe expressa previsão de ser o rol taxativo, por aludir à necessidade de estar caracterizada, de forma estrita, alguma das condutas listadas no supracitado artigo, não podendo, pois, apontar-se, de forma genérica, que houve transgressão aos princípios da administração pública. 6. No caso em apreço, a imputação está lastreada na conduta de apresentação de atestado médico supostamente falso junto ao IFMA com vistas ao afastamento do serviço. Contudo, a inicial enquadrou a conduta tão somente no caput do art. 11 da Lei 8.429/92, que atualmente não se adéqua a nenhum dos núcleos dos tipos descritos nos incisos do referido dispositivo, e por não ser admissível a adoção de interpretação extensiva para prejudicar o réu por meio da criação de uma nova modalidade de ato ímprobo, deve ser afastado o pedido de condenação por violação genérica aos princípios da administração pública. Logo, a ausência de vinculação a um tipo específico conduz a absolvição dos réus por atipicidade superveniente da conduta. 7. Apelação do réu a que se dá provimento para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido. 8. Apelação do IFMA prejudicada. (AC 0008418-57.2013.4.01.3701, DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHAO COSTA, TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 24/07/2024 PAG.) Oportuno ressaltar que, em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (grifos postos). Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF Por fim, ad argumentandum tantum, mesmo que o dolo estivesse robustamente demonstrado (o que, como visto, não é o caso), descaberia cogitar de uma continuidade típico-normativa, tal como sugestionado pelo MPF (id n. 263174630, Págs. 10/11), quando intimado para manifestação sobre as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa. Defende o MPF que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). Todavia, a recapitulação proposta não pode ser acolhida. O MPF, à época da propositura da ação (ano de 2016), fez a correta subsunção dos atos supostamente ímprobos às condutas capituladas no art. art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92 (antiga redação). Como visto, a despeito da imputação original com base nos citados dispositivos, o Magistrado de origem decretou a condenação dos Corréus, ora Apelantes, com base no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei nº 8.429/92 (redação original). É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves De Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. E, para além disso, no específico caso, há um agravante. Não é possível cogitar da imputação de uma conduta totalmente inexistente à época da propositura da ação (ano de 2016) e mesmo da prolação da sentença (junho/2019), sob pena de retroagir o novel diploma em prejuízo dos Apelantes. Observe-se, inclusive, que o inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. No atual panorama, portanto, e por se tratar de direito administrativo sancionador, de caráter punitivo, entende-se, na mesma lógica do Direito Penal, que deve prevalecer interpretação mais favorável aos acusados, em relação aos quais, repita-se, não é possível impingir qualquer condenação (cf. §11 do art. 17 da LIA, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021). Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. Nesse sentido, no específico caso dos autos, ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. Defere-se o pedido para concessão da assistência judiciária gratuita aos Apelantes MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ. Por fim, determina-se o levantamento de eventuais constrições que porventura remanesçam anotadas nos autos, em desfavor dos Réus. Ante o exposto: a. dá-se provimento à apelação interposta pelos Réus a fim de reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos deduzidos pelo MPF, nos termos do art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021; b. nega-se provimento à remessa necessária e às apelações interpostas pelo MPF e pela UNIÃO. É o voto. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002216-08.2016.4.01.4300 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A E M E N T A PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE MÉRITO. AFASTAMENTO. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. DISPENSA LICITAÇÃO. RECONHECIMENTO DE DESPESA. ART. 10, VIII E XII, DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO E DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO À TIPICIDADE FECHADA. CONDUTAS ÍMPROBAS MANIFESTAMENTE INEXISTENTES. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. PROVIMENTO DOS RECURSOS.
SENTENÇA
Processo: 0002216-08.2016.4.01.4300.
Acórdão - JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A RELATOR(A):WILSON ALVES DE SOUZA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 R E L A T Ó R I O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa, movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros, julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. Na sentença recorrida, o magistrado entendeu pela caracterização de ato ímprobo, por ter identificado, nas provas acostadas dispensa indevida de licitação, contrato verbal, utilização do procedimento de reconhecimento de despesa sem observância das exigências legais que lhe são inerentes. Consignou, ademais, que o alegado superfaturamento das propostas apresentadas não foi demonstrado nos autos. Assim, concluiu pela caracterização dos atos de improbidades tipificados no art. 10, VIII e XII, da LIA (antiga redação), condenando: (a) os Réus JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA às seguintes sanções: (a.1) perda da função pública que o requerido estiver ocupando à época da execução; (a.2) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; (a.3) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (b) os Réus EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA às seguintes sanções: (b.1) perda da função comissionada ou cargo de confiança que o requerido estiver ocupando à época da execução; (b.2) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; Ademais, absolveu os Réus HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, e seus sócios, ADRIANO RAVELI DE GODOI e MATHEUS BARROS DA CUNHA, FARMÁCIA BIOVIDA LTDA- ME, e seus sócios, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA, JC DE BARROS e sua proprietária JOEUMA CALIXTO DE BARROS das imputações narradas na inicial da ação de improbidade administrativa. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL apresentou recurso de apelação, sustentando, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União, na qualidade de litisconsorte, reiterou o recurso de apelação interposto pelo MPF. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA apresentou apelação, aduzindo que: a) foi condenada apenas por assinar o parecer jurídico opinativo, na qualidade de Chefe da Assessoria Jurídica; b) após a emissão do parecer jurídico emitido “pela equipe de parecerista”, o processo era encaminhado para apreciação da Coordenadora do Jurídico e só após encaminhado para Apelante; c) o setor jurídico não faz o papel de controle interno, tampouco acompanhava cotação, compras ou aquisição, e sim emissão de parecer meramente opinativo; d) ausência de dano ao erário para caracterização do tipo; e) quanto alegação de emissão de parecer de forma ágil, os processos já chegavam com pedido de urgência preferencial estampado na capa. Requer a reforma da sentença, a fim de que a sentença de primeiro grau seja reformada para reconhecer a improcedência dos pedidos, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentaram apelação, sustentando que interpuseram recursos de apelação com os mesmos fundamentos. Preliminarmente, suscitaram a incompetência absoluta da Justiça Federal e o cerceamento de defesa. No mérito, defenderam: a) insuficiência de prova de autoria; b) ausência de dolo e de prejuízo ao erário para caracterização do tipo; c) não houve dispensa de licitação, e sim reconhecimento de dívida em razão da “urgência da ocasião”; d) a nota de empenho substitui o contrato; e) os medicamentos foram entregues “diretamente nos demais hospitais”, e o próprio auditor confessa “que não foram averiguados pelo DENASUS”. Acrescentaram que: (i) a SESAU/TO, após o processo de transição da gestação hospitalar, assumiu, em 31/01/2013, 17 hospitais sem estoque de medicamentos e insumos, e os processos licitatórios para aquisição ainda não havia finalizados; (ii) em 19/04/2011, foi decretado estado de calamidade hospitalar no Estado de Tocantins (Decreto n. 4.279/11), e, até a presente data, a situação da saúde pública nada mudou; (iii) apenas cumpriu as exigências que seu cargo exigia em razão da urgência caracterizada à época; (iv) ausência de aplicação dos dispositivos da Lei n. 13.655/2018; (v) não restou demonstrada a individualização das participações dos Réus; (vi) toda execução orçamentária e pagamentos são de responsabilidade da Secretaria de Fazenda de Tocantins (SEFAZ/TO). Pedem provimento do recurso para que sejam reconhecidas as preliminares ou para que os pedidos sejam julgados improcedentes, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, por intermédio da Defensoria Pública da União apresentaram apelação, afirmando que: a) nem sempre os servidores do estoque regulador tinham contato com os bens adquiridos pela SESAU, pois, em razão do caráter emergencial e da falta de produtos nas unidades de saúde do Estado, o material era entregue diretamente na unidade de saúde “necessitante”; b) parte das notas fiscais encaminhadas ao estoque regulador não possuía descrição precisas do produto, impossibilitando, assim, a conferência e a entrega dos produtos; c) ausência de dolo para caracterização do tipo; d) a fiscalização e o atesto nas notas não fazia parte das atribuições dos Apelantes; e) não possuíam poder de decisão e apenas assinaram as notas fiscais em estrita obediência hierárquica. Pedem o reconhecimento da improcedência dos pedidos formulados na inicial, ou adequação das sanções impostas. O MPF apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento dos recursos. A UNIÃO aderiu ao teor das contrarrazões apresentadas pelo MPF. ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., JC DE BARROS EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Em razão da notícia do falecimento do Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), foi determinada a intimação do MPF. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A PRR1 requereu a habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA SÁ na pessoa da administradora provisória RENATA LEITÃO GOMES SÁ. Proferido despacho para determinar a citação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Devidamente citado, o espólio quedou-se inerte (id nº 120784606, Pág. 1). Proferida sentença para acolher o pedido de habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ (id nº 120784607). ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A Procuradoria Regional da República (PRR1) manifestou-se pelo provimento do recurso do MPF, reiterado pela União e pelo desprovimento das apelações dos Réus. Baixados os autos à origem, a fim de que as partes fossem intimadas sobre o alcance/aplicação das alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa: a) MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS, EDINALDO ALVES DE LIMA, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER defenderam a retroatividade das inovações legislativas; b) a União rechaçou a aplicação retroativa da Lei n° 14.230/2021; e c) o Estado de Tocantins sustentou que as regras relativas à prescrição teriam eficácia prospectiva, e não retroativa. Por sua vez, o MPF (Procuradoria da República no Tocantins): a) pugnou pelo reconhecimento da irretroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021; b) “mesmo que se admita a indevida aplicação retroativa da Lei n.º 14.230/2021, ad argumentandum tantum, observa-se que as condutas dos réus, como narradas pelo MPF na peça introdutória, amoldam-se ao preceitos típicos ontidos no artigo 10, incisos VIII e XII da Lei n.º 8.429/92”; c) “Ainda que se entenda pela não aplicação do inciso VIII do artigo 10, em razão de não comprovação da “perda patrimonial efetiva”, o ato de improbidade consistente em fraude a licitação é capitulado no artigo 11, inciso V da Lei n.º 8.429/92”, ou seja, aplica-se o princípio da continuidade normativo-típica. Após o retorno dos autos a esta instância, a PRR1, em nova manifestação, opinou no sentido de “que as alterações da Lei 14.230/2021 apenas tem o condão de afetar as ações de improbidade administrativa em tramitação, salvo nas hipóteses onde as alterações legislativas revogaram condutas anteriormente tidas como ímprobas, a exemplo dos incisos I, II, IX, X, do art. 11 da Lei 8.429/92”. Ratificou o parecer anteriormente apresentado. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA requereu a expedição de alvará para o saque do valor bloqueado na conta nº 1867-8, agência nº 46437-6, via BACENJUD. É o relatório. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 V O T O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Cuida-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. 1. Preliminares Antes de adentrar no exame do mérito recursal, cumpre apreciar as questões de trato preliminar suscitadas pelos Apelantes. 1.1 Da incompetência absoluta da Justiça Federal Alegam os Requeridos JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a Justiça Federal é incompetente para julgar a demanda os recursos não são “provenientes do tesouro federal e nem poderiam ser auditados pelo DENASUS, sendo integralmente oriundos da receita estadual, o que afasta a competência tanto da auditoria do DENASUS”. Sem embargo, não lhe assiste razão. No caso dos autos,
trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. Ressalte-se que a União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Assim, considerando que há o interesse direto da União na fiscalização, nas quais à fiscalização dos órgãos de controle federais pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), a competência é a Justiça Federal. Inclusive, registre-se que, no caso dos autos, a União manifestou interesse em integrar a relação processual na qualidade de litisconsorte ativo, conforme id nº 120784540 (Pág. 92). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO OCORRÊNCIA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS NÃO DEMONSTRADO. AGRAVO PROVIDO. 1. A jurisprudência dos tribunais é pacífica no sentido de que compete à Justiça Federal processar e julgar as causas relativas a desvio e/ou malversação de recursos públicos repassados aos estados, DF e municípios no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), ainda que tais recursos tenham sido incorporados ao patrimônio de outro ente federativo, caso estejam sujeitos a prestação de contas perante órgão federal. (...) 6. Agravo de instrumento provido. (TRF-1, AI 00413686220164010000 0041368-62.2016.4.01.0000, Rel. Desembargadora Federal MONICA SIFUENTES, TERCEIRA TURMA, julgado em 31/01/2017, Data de Publicação: 17/02/2017 e-DJF1). Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal. Precedente: REsp n. 1.513.925/BA, Recurso Especial 2014/0213491-1, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 5/9/2017, Dje: 13/9/2017.” (AINTCC - AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA - 157073 2018.00.50180-1, Ministro FRANCISCO FALCÃO, STJ - Primeira Seção, DJE DATA: 22/03/2019). Portanto, este Foro Federal detém competência para processar e julgar o presente feito. Rejeita-se a preliminar. 1.2 Do cerceamento de defesa Aduzem os Apelantes JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a negativa dos pedidos para a produção de provas prejudicou o direito de defesa. É cediço que a oportunidade de requerer a produção de prova é direito fundamental da defesa, com expressa previsão constitucional (art. 5º, inciso LV, CF/88). Assim, à luz do quanto dispõe o art. 369 do CPC, o réu tem o direito de valer-se dos meios de prova que lhe são admitidos, não apenas com o escopo de influenciar a formação da verdade que se quer alcançar no curso do processo, mas também em razão do legítimo interesse de reforçar a sua estratégia de defesa com as provas que pretende produzir. Por outro lado, é consabido que, ao examinar as postulações probatórias, é permitido ao magistrado indeferir a produção provas inadmissíveis, impertinentes, ou mesmo irrelevantes – destituídos de utilidade ou mesmo protelatórios. Assim, o magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso dos autos, rejeitam-se as alegações de cerceamento de defesa, uma vez que, na linha do quanto considerado pelo magistrado de piso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. 2. Do mérito recursal Registre-se, no ponto que interessa à análise do presente recurso, que o MPF (autor da ação) sustentou, na peça vestibular, que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, sem a realização de procedimento licitatório e contrato e sem a observância do regime jurídico de despesa pública (prévio empenho, liquidação e pagamento), medicamentos e produtos hospitalares a pretexto de situação de urgência e emergência. Alegou que: a) houve dissimulação na apresentação das cotações; e b) sem prévia requisição dos produtos, a empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA entregava medicamento e insumos, e, para “regularizar” a despesa realizada, a SESAU adotava o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas apresentadas sem a certeza da efetiva entrega do produto. Asseverou que foram praticadas diversas irregularidades na gestão de recursos públicos, bem como desvio de verba pública. Imputou-lhes, pois, condutas do art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, em sua redação original. O Juízo de primeiro grau sentenciou a demanda na vigência da legislação pretérita (id nº 120784549- pág. 02-43). No ensejo, entendeu que os ora Apelantes praticaram as condutas previstas no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação. É contra esse entendimento que recaem as insurgências recursais. Como é cediço, a Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do “Direito Administrativo Sancionador”. Eis o teor do dispositivo (art.1°, §4° da Lei n° 8.429/92). Nessa perspectiva, afigura-se absolutamente plausível a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. Daí que as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. No ponto, cumpre atentar para o fato de que, no novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). Feito esse esclarecimento prévio e, embora a capitulação original realizada pelo MPF (autor da ação) tenha abrangido art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, o Juízo sentenciante, em relação aos ora Apelantes, considerou a caracterização, tão somente, do tipo previsto nos incisos VIII e XII do art. 10 da Lei 8.429/92. De acordo com o novo regramento, a partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, além do animus doloso, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in reipsa – cf. art. 21, I, da LIA). Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerusclausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. Ademais, o §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. Nessa perspectiva, o exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Isso posto, passa-se à análise individualizada de cada recurso. 2.1 Do recurso de apelação interposta por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA Em relação à referida Ré, o sentenciante consignou que, como Chefe da Assessoria Jurídica da SESAU, acolheu de ato administrativo ilegal, consistente no reconhecimento de despesa do exercício corrente, com o intuito de imprimir ares de legalidade a conduta contra legem do administrador. Sucede que a simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. No caso dos autos, não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de concluio com terceiros para fraudar a administração. Em verdade, o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Quanto ao elemento subjetivo, nos termos do §2° do art. 1º da LIA, “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. À vista de tais circunstâncias, o capítulo condenatório da sentença deve ser reformado, a fim de julgar improcedentes os pedidos deduzidos pela acusação. 2.2 Dos recursos de apelação interpostos por EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA Nos termos da sentença proferida, os Requeridos eram servidores lotados no almoxarifado da SESAU, sendo responsáveis pelo controle do fluxo de entradas e saídas de materiais e medicamentos no “Estoque Regulador” da Secretaria de Saúde do Estado. E, nessa qualidade, praticaram declarações “ideologicamente” falsas ao receberem produtos constantes de notas fiscais apresentadas pela empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, em desrespeito às atribuições inerentes ao cargo e inobservância à legislação de compras e da Administração Pública. Em verdade, o exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou na distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 2.3 Do recurso de apelação interposta por LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER De início, convém registrar que há comunicação, nos autos, de falecimento Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), atualmente representado pelo seu Espólio, cf. decisão de id n. 120784607. Cabe registrar que os citados Requeridos foram condenados como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII, da LIA em razão de (id nº 173805631- pág. 14-38): a. LUIZ RENATO PEDRA SÁ, na qualidade de Diretor de Apoio à Gestão Hospitalar, ter assinado a Solicitação de saldo orçamentário e financeiro (solicitação de pagamento) e o despacho que determinou o pagamento das despesas; b. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, na qualidade de Secretário Executivo de Saúde do Estado de Tocantins, ter assinado a Nota de Empenho nº 2013NE11424 e a Autorização para Pagamento nº 02185/2013. Segundo o MPF (autor da ação) a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, por meio de procedimento de “reconhecimento de despesa”, medicamentos e produtos hospitalares da empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, acarretando um prejuízo ao erário no valor de R$ 30.126,02. Acrescentou que, sem prévia requisição dos produtos (Termo de Referência), a partir de 2014, os fornecedores entregavam medicamentos e insumos diretamente nos hospitais e nas dependências do estoque regulador da SESAU (almoxarifado). Posteriormente, a SESAU adotada o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas fiscais. Sucede que, no Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, sendo decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar no referido Estado, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. Portanto, o que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. Outrossim, como dito, as condutas pautadas em dolo genérico ou “culpa grave” não podem mais ser sancionadas como ato de improbidade. É dizer, ausente o animus doloso, não há enquadrar a conduta com ímproba. 2.4 Dos recursos de apelação interposta pelo MPF (à qual aderiu a UNIÃO) O MPF pede a condenação: (i) dos Réus ADRIANO RAVELI DE GODOI, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, JOEUMA CALIXTA DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA e das empresas HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., FARMÁCIA BIO VIDA LTDA-ME e JC DE BARROS EP, nas sanções do artigo 12, incisos II e III, da Lei n° 8.429192 - todos absolvidos pelo Juízo singular; e (ii) JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES DE ALMEIDA nas sanções de natureza patrimonial, consistente no ressarcimento ao erário, de forma solidária com os demais requeridos. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. A UNIÃO aderiu ao apelo. Quanto ao mérito recursal, a caracterização de ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA (que importe em prejuízo ao erário) exige o comprovado prejuízo ao erário, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Por outras palavras, embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). Por outro lado, para além da ausência de comprovação do dolo específico, o próprio MPF (autor da ação), tanto na petição inicial, quanto em sede de apelação, defende que, no caso dos autos, deve haver reconhecimento do dano in re ipsa. Nesse sentido, segue trecho da exordial: “III. DA NECESSIDADE DE QUANTIFICAÇÃO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO EM DEMANDAS FUNDADAAS NO ART. 10 DA LEI N. 8.429/92; A CONFIGURAÇÃO DO PREJUÍZO IN RE IPSA E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. (...) 76. Quando a causa de pedir remota da ação de improbidade administrativa é inobservância das regras de licitação, e os pedidos vêm fundados no art. 10 da Lei n. 8.429/92, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 100. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784536, Pág. 29-30) – grifos postos. Na apelação, sustenta: “117. A sentença também deve ser reformada no ponto: 118. A uma, porque em casos de contratação direta ilícita, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 119. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784549, Pág. 75/76) – grifos postos. Sucede que, nos termos do caput do art. 10, da Lei nº 8.429/92, como visto, a caracterização de ato de improbidade administrativa, que importe em prejuízo ao erário, exige o comprovado desvio de recursos, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Demais disso, destaca-se que o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. É dizer, não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. Assim, é absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. Rememore-se que a Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. Ademais, ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação as princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. (AC 0004883-23.2013.4.01.3701, JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA (CONV.), TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 05/10/2023). Ainda sobre a necessária observância à tipicidade fechada, oportuna a transcrição de recente julgado desta Corte: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. APRESENTAÇÃO DE AT SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. RECUROS DE APELAÇÃO DO MPF E DA UNIÃO DESPROVIDOS. 1.
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por Corréus contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Recorrentes nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos demais Corréus. 2. O MPF sustenta, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União aderiu ao recurso de apelação interposto pelo MPF. 3. Os Réus/Apelantes suscitam preliminares de incompetência da Justiça Federal e de cerceamento de defesa. No mérito, defendem, em suma, ausência de má-fé e dolo para caracterização do tipo, além da inexistência da prática de ato ímprobo. Pedem a reforma da sentença, a fim de que os pedidos sejam julgados improcedentes. 4. Preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal.
Trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. A União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Considerando que há o interesse direto da União na causa, pelo acima exposto e por conta do dever de fiscalização dos órgãos de controle federais (Departamento Nacional de Auditoria do SUS - DENASUS), a competência é a Justiça Federal. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal” (Precedente no voto). Preliminar afastada. 5. Preliminar de cerceamento de defesa. O magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. Preliminar afastada. 6. Mérito. A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 7. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 8. A partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). 9. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 10. De acordo com o §1° do art. 11 da LIA, aplicável aos atos de improbidade previstos no art. 10 da LIA, por força do §2° do art. 11 da LIA: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 11. O legislador ordinário, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 12. O exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. 13. Do recurso de apelação interposto por M. L. F. DE A. C. A simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. Não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de conluio com terceiros para fraudar a administração. 14. Dos recursos de apelação interpostos por E. A. DE L., M. A. V. D. e M. A. A. O exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. 15. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto ou por aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou a distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 16. Do recurso de apelação interposto por L. P. S. e J. G. A. N. No Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, tendo lá sido decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. 17. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. 18. O que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 19. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. 20. Do recurso de apelação interposto pelo MPF (ao qual aderiu a UNIÃO). O MPF pede a condenação dos Corréus absolvidos, bem como a condenação de todos os Réus à obrigação solidária de ressarcimento ao erário. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. 21. Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 22. Embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). 23. Demais disso, o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. 24. Não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. É absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. 25. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 26. Ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação aos princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. 27. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. Precedente no voto. 28. Em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Precedente no voto. 29. Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF. Defende o MPF, quando instado sobre as alterações promovidas na LIA, que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). 30. É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves de Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. 31. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. 32. Para além disso, no específico caso, há um agravante. O inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. 33. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. 34. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. 35. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. 36. Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. 37. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. 38. Recursos de apelação dos Réus providos para reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos. Apelação do MPF, da UNIÃO e remessa necessária desprovidas. A C Ó R D à O Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, por unanimidade, dar provimento aos recursos de apelação dos Réus e negar provimento às apelações do MPF e da UNIÃO e à remessa necessária, nos termos do voto do Relator. Brasília, data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)
11/07/2025, 00:00
Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
ESTADO DE SAÚDE IDEOLOGICAMENTE FALSO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINITRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1.199. IMPUTAÇÃO GENÉRICA. ROL TAXATIVO. APELAÇÃO DO AUTOR PROVIDA. APELAÇÃO DO IFMA PREJUDICADA. 1. Trata-se de apelações interpostas pelo Instituto Federal de Ciência, Tecnologia e Educação do Maranhão IFMA, e pela parte requerida contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público federal em desfavor do segundo apelante, julgou parcialmente procedente o pedido para condenar o requerido na prática de ato ímprobo previsto noart. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, consubstanciado no ato de apresentar atestado médico falso no trabalho, para afastamento do serviço, aplicando-lhe a sanção de pagamento de multa civil. Já o IFMA pugna pela condenação também de ressarcimento ao erário. 2. Para a configuração de quaisquer das condutas ímprobas de enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de princípios da administração pública, previstas nos art. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, sempre deve estar presente o dolo específico, sendo insuficiente a culpa grave e até mesmo o dolo genérico, consoante inteligência dos §§ 2º e 3º do art. 1º do referido diploma, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Igualmente, é necessária a comprovação de que o agente público visava "obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade" (art. 11, § 2º). 3. Considerando a natureza sancionatória da Lei n. 8.429/92, e ante o entendimento de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, há que ser aplicada retroativamente a Lei n. 14.230/2021, no que diz com as condutas tidas por ímprobas e em relação às sanções a elas impostas, conforme já decidido pelo STF no Tema 1.199. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). 4. O art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, passou a dispor que "constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade", e desde que esteja caracterizada por uma das condutas descritas em um de seus incisos. 5. A imputabilidade, portanto, deve se embasar em algum dos tipos descritos nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, já que, agora, existe expressa previsão de ser o rol taxativo, por aludir à necessidade de estar caracterizada, de forma estrita, alguma das condutas listadas no supracitado artigo, não podendo, pois, apontar-se, de forma genérica, que houve transgressão aos princípios da administração pública. 6. No caso em apreço, a imputação está lastreada na conduta de apresentação de atestado médico supostamente falso junto ao IFMA com vistas ao afastamento do serviço. Contudo, a inicial enquadrou a conduta tão somente no caput do art. 11 da Lei 8.429/92, que atualmente não se adéqua a nenhum dos núcleos dos tipos descritos nos incisos do referido dispositivo, e por não ser admissível a adoção de interpretação extensiva para prejudicar o réu por meio da criação de uma nova modalidade de ato ímprobo, deve ser afastado o pedido de condenação por violação genérica aos princípios da administração pública. Logo, a ausência de vinculação a um tipo específico conduz a absolvição dos réus por atipicidade superveniente da conduta. 7. Apelação do réu a que se dá provimento para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido. 8. Apelação do IFMA prejudicada. (AC 0008418-57.2013.4.01.3701, DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHAO COSTA, TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 24/07/2024 PAG.) Oportuno ressaltar que, em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (grifos postos). Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF Por fim, ad argumentandum tantum, mesmo que o dolo estivesse robustamente demonstrado (o que, como visto, não é o caso), descaberia cogitar de uma continuidade típico-normativa, tal como sugestionado pelo MPF (id n. 263174630, Págs. 10/11), quando intimado para manifestação sobre as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa. Defende o MPF que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). Todavia, a recapitulação proposta não pode ser acolhida. O MPF, à época da propositura da ação (ano de 2016), fez a correta subsunção dos atos supostamente ímprobos às condutas capituladas no art. art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92 (antiga redação). Como visto, a despeito da imputação original com base nos citados dispositivos, o Magistrado de origem decretou a condenação dos Corréus, ora Apelantes, com base no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei nº 8.429/92 (redação original). É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves De Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. E, para além disso, no específico caso, há um agravante. Não é possível cogitar da imputação de uma conduta totalmente inexistente à época da propositura da ação (ano de 2016) e mesmo da prolação da sentença (junho/2019), sob pena de retroagir o novel diploma em prejuízo dos Apelantes. Observe-se, inclusive, que o inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. No atual panorama, portanto, e por se tratar de direito administrativo sancionador, de caráter punitivo, entende-se, na mesma lógica do Direito Penal, que deve prevalecer interpretação mais favorável aos acusados, em relação aos quais, repita-se, não é possível impingir qualquer condenação (cf. §11 do art. 17 da LIA, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021). Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. Nesse sentido, no específico caso dos autos, ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. Defere-se o pedido para concessão da assistência judiciária gratuita aos Apelantes MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ. Por fim, determina-se o levantamento de eventuais constrições que porventura remanesçam anotadas nos autos, em desfavor dos Réus. Ante o exposto: a. dá-se provimento à apelação interposta pelos Réus a fim de reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos deduzidos pelo MPF, nos termos do art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021; b. nega-se provimento à remessa necessária e às apelações interpostas pelo MPF e pela UNIÃO. É o voto. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002216-08.2016.4.01.4300 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A E M E N T A PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE MÉRITO. AFASTAMENTO. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. DISPENSA LICITAÇÃO. RECONHECIMENTO DE DESPESA. ART. 10, VIII E XII, DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO E DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO À TIPICIDADE FECHADA. CONDUTAS ÍMPROBAS MANIFESTAMENTE INEXISTENTES. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. PROVIMENTO DOS RECURSOS.
SENTENÇA
Processo: 0002216-08.2016.4.01.4300.
Acórdão - JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A RELATOR(A):WILSON ALVES DE SOUZA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 R E L A T Ó R I O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa, movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros, julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. Na sentença recorrida, o magistrado entendeu pela caracterização de ato ímprobo, por ter identificado, nas provas acostadas dispensa indevida de licitação, contrato verbal, utilização do procedimento de reconhecimento de despesa sem observância das exigências legais que lhe são inerentes. Consignou, ademais, que o alegado superfaturamento das propostas apresentadas não foi demonstrado nos autos. Assim, concluiu pela caracterização dos atos de improbidades tipificados no art. 10, VIII e XII, da LIA (antiga redação), condenando: (a) os Réus JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA às seguintes sanções: (a.1) perda da função pública que o requerido estiver ocupando à época da execução; (a.2) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; (a.3) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (b) os Réus EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA às seguintes sanções: (b.1) perda da função comissionada ou cargo de confiança que o requerido estiver ocupando à época da execução; (b.2) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; Ademais, absolveu os Réus HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, e seus sócios, ADRIANO RAVELI DE GODOI e MATHEUS BARROS DA CUNHA, FARMÁCIA BIOVIDA LTDA- ME, e seus sócios, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA, JC DE BARROS e sua proprietária JOEUMA CALIXTO DE BARROS das imputações narradas na inicial da ação de improbidade administrativa. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL apresentou recurso de apelação, sustentando, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União, na qualidade de litisconsorte, reiterou o recurso de apelação interposto pelo MPF. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA apresentou apelação, aduzindo que: a) foi condenada apenas por assinar o parecer jurídico opinativo, na qualidade de Chefe da Assessoria Jurídica; b) após a emissão do parecer jurídico emitido “pela equipe de parecerista”, o processo era encaminhado para apreciação da Coordenadora do Jurídico e só após encaminhado para Apelante; c) o setor jurídico não faz o papel de controle interno, tampouco acompanhava cotação, compras ou aquisição, e sim emissão de parecer meramente opinativo; d) ausência de dano ao erário para caracterização do tipo; e) quanto alegação de emissão de parecer de forma ágil, os processos já chegavam com pedido de urgência preferencial estampado na capa. Requer a reforma da sentença, a fim de que a sentença de primeiro grau seja reformada para reconhecer a improcedência dos pedidos, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentaram apelação, sustentando que interpuseram recursos de apelação com os mesmos fundamentos. Preliminarmente, suscitaram a incompetência absoluta da Justiça Federal e o cerceamento de defesa. No mérito, defenderam: a) insuficiência de prova de autoria; b) ausência de dolo e de prejuízo ao erário para caracterização do tipo; c) não houve dispensa de licitação, e sim reconhecimento de dívida em razão da “urgência da ocasião”; d) a nota de empenho substitui o contrato; e) os medicamentos foram entregues “diretamente nos demais hospitais”, e o próprio auditor confessa “que não foram averiguados pelo DENASUS”. Acrescentaram que: (i) a SESAU/TO, após o processo de transição da gestação hospitalar, assumiu, em 31/01/2013, 17 hospitais sem estoque de medicamentos e insumos, e os processos licitatórios para aquisição ainda não havia finalizados; (ii) em 19/04/2011, foi decretado estado de calamidade hospitalar no Estado de Tocantins (Decreto n. 4.279/11), e, até a presente data, a situação da saúde pública nada mudou; (iii) apenas cumpriu as exigências que seu cargo exigia em razão da urgência caracterizada à época; (iv) ausência de aplicação dos dispositivos da Lei n. 13.655/2018; (v) não restou demonstrada a individualização das participações dos Réus; (vi) toda execução orçamentária e pagamentos são de responsabilidade da Secretaria de Fazenda de Tocantins (SEFAZ/TO). Pedem provimento do recurso para que sejam reconhecidas as preliminares ou para que os pedidos sejam julgados improcedentes, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, por intermédio da Defensoria Pública da União apresentaram apelação, afirmando que: a) nem sempre os servidores do estoque regulador tinham contato com os bens adquiridos pela SESAU, pois, em razão do caráter emergencial e da falta de produtos nas unidades de saúde do Estado, o material era entregue diretamente na unidade de saúde “necessitante”; b) parte das notas fiscais encaminhadas ao estoque regulador não possuía descrição precisas do produto, impossibilitando, assim, a conferência e a entrega dos produtos; c) ausência de dolo para caracterização do tipo; d) a fiscalização e o atesto nas notas não fazia parte das atribuições dos Apelantes; e) não possuíam poder de decisão e apenas assinaram as notas fiscais em estrita obediência hierárquica. Pedem o reconhecimento da improcedência dos pedidos formulados na inicial, ou adequação das sanções impostas. O MPF apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento dos recursos. A UNIÃO aderiu ao teor das contrarrazões apresentadas pelo MPF. ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., JC DE BARROS EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Em razão da notícia do falecimento do Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), foi determinada a intimação do MPF. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A PRR1 requereu a habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA SÁ na pessoa da administradora provisória RENATA LEITÃO GOMES SÁ. Proferido despacho para determinar a citação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Devidamente citado, o espólio quedou-se inerte (id nº 120784606, Pág. 1). Proferida sentença para acolher o pedido de habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ (id nº 120784607). ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A Procuradoria Regional da República (PRR1) manifestou-se pelo provimento do recurso do MPF, reiterado pela União e pelo desprovimento das apelações dos Réus. Baixados os autos à origem, a fim de que as partes fossem intimadas sobre o alcance/aplicação das alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa: a) MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS, EDINALDO ALVES DE LIMA, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER defenderam a retroatividade das inovações legislativas; b) a União rechaçou a aplicação retroativa da Lei n° 14.230/2021; e c) o Estado de Tocantins sustentou que as regras relativas à prescrição teriam eficácia prospectiva, e não retroativa. Por sua vez, o MPF (Procuradoria da República no Tocantins): a) pugnou pelo reconhecimento da irretroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021; b) “mesmo que se admita a indevida aplicação retroativa da Lei n.º 14.230/2021, ad argumentandum tantum, observa-se que as condutas dos réus, como narradas pelo MPF na peça introdutória, amoldam-se ao preceitos típicos ontidos no artigo 10, incisos VIII e XII da Lei n.º 8.429/92”; c) “Ainda que se entenda pela não aplicação do inciso VIII do artigo 10, em razão de não comprovação da “perda patrimonial efetiva”, o ato de improbidade consistente em fraude a licitação é capitulado no artigo 11, inciso V da Lei n.º 8.429/92”, ou seja, aplica-se o princípio da continuidade normativo-típica. Após o retorno dos autos a esta instância, a PRR1, em nova manifestação, opinou no sentido de “que as alterações da Lei 14.230/2021 apenas tem o condão de afetar as ações de improbidade administrativa em tramitação, salvo nas hipóteses onde as alterações legislativas revogaram condutas anteriormente tidas como ímprobas, a exemplo dos incisos I, II, IX, X, do art. 11 da Lei 8.429/92”. Ratificou o parecer anteriormente apresentado. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA requereu a expedição de alvará para o saque do valor bloqueado na conta nº 1867-8, agência nº 46437-6, via BACENJUD. É o relatório. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 V O T O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Cuida-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. 1. Preliminares Antes de adentrar no exame do mérito recursal, cumpre apreciar as questões de trato preliminar suscitadas pelos Apelantes. 1.1 Da incompetência absoluta da Justiça Federal Alegam os Requeridos JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a Justiça Federal é incompetente para julgar a demanda os recursos não são “provenientes do tesouro federal e nem poderiam ser auditados pelo DENASUS, sendo integralmente oriundos da receita estadual, o que afasta a competência tanto da auditoria do DENASUS”. Sem embargo, não lhe assiste razão. No caso dos autos,
trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. Ressalte-se que a União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Assim, considerando que há o interesse direto da União na fiscalização, nas quais à fiscalização dos órgãos de controle federais pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), a competência é a Justiça Federal. Inclusive, registre-se que, no caso dos autos, a União manifestou interesse em integrar a relação processual na qualidade de litisconsorte ativo, conforme id nº 120784540 (Pág. 92). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO OCORRÊNCIA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS NÃO DEMONSTRADO. AGRAVO PROVIDO. 1. A jurisprudência dos tribunais é pacífica no sentido de que compete à Justiça Federal processar e julgar as causas relativas a desvio e/ou malversação de recursos públicos repassados aos estados, DF e municípios no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), ainda que tais recursos tenham sido incorporados ao patrimônio de outro ente federativo, caso estejam sujeitos a prestação de contas perante órgão federal. (...) 6. Agravo de instrumento provido. (TRF-1, AI 00413686220164010000 0041368-62.2016.4.01.0000, Rel. Desembargadora Federal MONICA SIFUENTES, TERCEIRA TURMA, julgado em 31/01/2017, Data de Publicação: 17/02/2017 e-DJF1). Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal. Precedente: REsp n. 1.513.925/BA, Recurso Especial 2014/0213491-1, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 5/9/2017, Dje: 13/9/2017.” (AINTCC - AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA - 157073 2018.00.50180-1, Ministro FRANCISCO FALCÃO, STJ - Primeira Seção, DJE DATA: 22/03/2019). Portanto, este Foro Federal detém competência para processar e julgar o presente feito. Rejeita-se a preliminar. 1.2 Do cerceamento de defesa Aduzem os Apelantes JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a negativa dos pedidos para a produção de provas prejudicou o direito de defesa. É cediço que a oportunidade de requerer a produção de prova é direito fundamental da defesa, com expressa previsão constitucional (art. 5º, inciso LV, CF/88). Assim, à luz do quanto dispõe o art. 369 do CPC, o réu tem o direito de valer-se dos meios de prova que lhe são admitidos, não apenas com o escopo de influenciar a formação da verdade que se quer alcançar no curso do processo, mas também em razão do legítimo interesse de reforçar a sua estratégia de defesa com as provas que pretende produzir. Por outro lado, é consabido que, ao examinar as postulações probatórias, é permitido ao magistrado indeferir a produção provas inadmissíveis, impertinentes, ou mesmo irrelevantes – destituídos de utilidade ou mesmo protelatórios. Assim, o magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso dos autos, rejeitam-se as alegações de cerceamento de defesa, uma vez que, na linha do quanto considerado pelo magistrado de piso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. 2. Do mérito recursal Registre-se, no ponto que interessa à análise do presente recurso, que o MPF (autor da ação) sustentou, na peça vestibular, que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, sem a realização de procedimento licitatório e contrato e sem a observância do regime jurídico de despesa pública (prévio empenho, liquidação e pagamento), medicamentos e produtos hospitalares a pretexto de situação de urgência e emergência. Alegou que: a) houve dissimulação na apresentação das cotações; e b) sem prévia requisição dos produtos, a empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA entregava medicamento e insumos, e, para “regularizar” a despesa realizada, a SESAU adotava o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas apresentadas sem a certeza da efetiva entrega do produto. Asseverou que foram praticadas diversas irregularidades na gestão de recursos públicos, bem como desvio de verba pública. Imputou-lhes, pois, condutas do art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, em sua redação original. O Juízo de primeiro grau sentenciou a demanda na vigência da legislação pretérita (id nº 120784549- pág. 02-43). No ensejo, entendeu que os ora Apelantes praticaram as condutas previstas no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação. É contra esse entendimento que recaem as insurgências recursais. Como é cediço, a Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do “Direito Administrativo Sancionador”. Eis o teor do dispositivo (art.1°, §4° da Lei n° 8.429/92). Nessa perspectiva, afigura-se absolutamente plausível a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. Daí que as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. No ponto, cumpre atentar para o fato de que, no novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). Feito esse esclarecimento prévio e, embora a capitulação original realizada pelo MPF (autor da ação) tenha abrangido art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, o Juízo sentenciante, em relação aos ora Apelantes, considerou a caracterização, tão somente, do tipo previsto nos incisos VIII e XII do art. 10 da Lei 8.429/92. De acordo com o novo regramento, a partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, além do animus doloso, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in reipsa – cf. art. 21, I, da LIA). Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerusclausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. Ademais, o §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. Nessa perspectiva, o exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Isso posto, passa-se à análise individualizada de cada recurso. 2.1 Do recurso de apelação interposta por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA Em relação à referida Ré, o sentenciante consignou que, como Chefe da Assessoria Jurídica da SESAU, acolheu de ato administrativo ilegal, consistente no reconhecimento de despesa do exercício corrente, com o intuito de imprimir ares de legalidade a conduta contra legem do administrador. Sucede que a simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. No caso dos autos, não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de concluio com terceiros para fraudar a administração. Em verdade, o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Quanto ao elemento subjetivo, nos termos do §2° do art. 1º da LIA, “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. À vista de tais circunstâncias, o capítulo condenatório da sentença deve ser reformado, a fim de julgar improcedentes os pedidos deduzidos pela acusação. 2.2 Dos recursos de apelação interpostos por EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA Nos termos da sentença proferida, os Requeridos eram servidores lotados no almoxarifado da SESAU, sendo responsáveis pelo controle do fluxo de entradas e saídas de materiais e medicamentos no “Estoque Regulador” da Secretaria de Saúde do Estado. E, nessa qualidade, praticaram declarações “ideologicamente” falsas ao receberem produtos constantes de notas fiscais apresentadas pela empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, em desrespeito às atribuições inerentes ao cargo e inobservância à legislação de compras e da Administração Pública. Em verdade, o exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou na distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 2.3 Do recurso de apelação interposta por LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER De início, convém registrar que há comunicação, nos autos, de falecimento Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), atualmente representado pelo seu Espólio, cf. decisão de id n. 120784607. Cabe registrar que os citados Requeridos foram condenados como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII, da LIA em razão de (id nº 173805631- pág. 14-38): a. LUIZ RENATO PEDRA SÁ, na qualidade de Diretor de Apoio à Gestão Hospitalar, ter assinado a Solicitação de saldo orçamentário e financeiro (solicitação de pagamento) e o despacho que determinou o pagamento das despesas; b. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, na qualidade de Secretário Executivo de Saúde do Estado de Tocantins, ter assinado a Nota de Empenho nº 2013NE11424 e a Autorização para Pagamento nº 02185/2013. Segundo o MPF (autor da ação) a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, por meio de procedimento de “reconhecimento de despesa”, medicamentos e produtos hospitalares da empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, acarretando um prejuízo ao erário no valor de R$ 30.126,02. Acrescentou que, sem prévia requisição dos produtos (Termo de Referência), a partir de 2014, os fornecedores entregavam medicamentos e insumos diretamente nos hospitais e nas dependências do estoque regulador da SESAU (almoxarifado). Posteriormente, a SESAU adotada o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas fiscais. Sucede que, no Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, sendo decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar no referido Estado, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. Portanto, o que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. Outrossim, como dito, as condutas pautadas em dolo genérico ou “culpa grave” não podem mais ser sancionadas como ato de improbidade. É dizer, ausente o animus doloso, não há enquadrar a conduta com ímproba. 2.4 Dos recursos de apelação interposta pelo MPF (à qual aderiu a UNIÃO) O MPF pede a condenação: (i) dos Réus ADRIANO RAVELI DE GODOI, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, JOEUMA CALIXTA DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA e das empresas HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., FARMÁCIA BIO VIDA LTDA-ME e JC DE BARROS EP, nas sanções do artigo 12, incisos II e III, da Lei n° 8.429192 - todos absolvidos pelo Juízo singular; e (ii) JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES DE ALMEIDA nas sanções de natureza patrimonial, consistente no ressarcimento ao erário, de forma solidária com os demais requeridos. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. A UNIÃO aderiu ao apelo. Quanto ao mérito recursal, a caracterização de ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA (que importe em prejuízo ao erário) exige o comprovado prejuízo ao erário, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Por outras palavras, embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). Por outro lado, para além da ausência de comprovação do dolo específico, o próprio MPF (autor da ação), tanto na petição inicial, quanto em sede de apelação, defende que, no caso dos autos, deve haver reconhecimento do dano in re ipsa. Nesse sentido, segue trecho da exordial: “III. DA NECESSIDADE DE QUANTIFICAÇÃO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO EM DEMANDAS FUNDADAAS NO ART. 10 DA LEI N. 8.429/92; A CONFIGURAÇÃO DO PREJUÍZO IN RE IPSA E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. (...) 76. Quando a causa de pedir remota da ação de improbidade administrativa é inobservância das regras de licitação, e os pedidos vêm fundados no art. 10 da Lei n. 8.429/92, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 100. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784536, Pág. 29-30) – grifos postos. Na apelação, sustenta: “117. A sentença também deve ser reformada no ponto: 118. A uma, porque em casos de contratação direta ilícita, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 119. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784549, Pág. 75/76) – grifos postos. Sucede que, nos termos do caput do art. 10, da Lei nº 8.429/92, como visto, a caracterização de ato de improbidade administrativa, que importe em prejuízo ao erário, exige o comprovado desvio de recursos, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Demais disso, destaca-se que o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. É dizer, não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. Assim, é absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. Rememore-se que a Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. Ademais, ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação as princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. (AC 0004883-23.2013.4.01.3701, JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA (CONV.), TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 05/10/2023). Ainda sobre a necessária observância à tipicidade fechada, oportuna a transcrição de recente julgado desta Corte: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. APRESENTAÇÃO DE AT SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. RECUROS DE APELAÇÃO DO MPF E DA UNIÃO DESPROVIDOS. 1.
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por Corréus contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Recorrentes nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos demais Corréus. 2. O MPF sustenta, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União aderiu ao recurso de apelação interposto pelo MPF. 3. Os Réus/Apelantes suscitam preliminares de incompetência da Justiça Federal e de cerceamento de defesa. No mérito, defendem, em suma, ausência de má-fé e dolo para caracterização do tipo, além da inexistência da prática de ato ímprobo. Pedem a reforma da sentença, a fim de que os pedidos sejam julgados improcedentes. 4. Preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal.
Trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. A União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Considerando que há o interesse direto da União na causa, pelo acima exposto e por conta do dever de fiscalização dos órgãos de controle federais (Departamento Nacional de Auditoria do SUS - DENASUS), a competência é a Justiça Federal. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal” (Precedente no voto). Preliminar afastada. 5. Preliminar de cerceamento de defesa. O magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. Preliminar afastada. 6. Mérito. A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 7. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 8. A partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). 9. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 10. De acordo com o §1° do art. 11 da LIA, aplicável aos atos de improbidade previstos no art. 10 da LIA, por força do §2° do art. 11 da LIA: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 11. O legislador ordinário, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 12. O exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. 13. Do recurso de apelação interposto por M. L. F. DE A. C. A simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. Não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de conluio com terceiros para fraudar a administração. 14. Dos recursos de apelação interpostos por E. A. DE L., M. A. V. D. e M. A. A. O exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. 15. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto ou por aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou a distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 16. Do recurso de apelação interposto por L. P. S. e J. G. A. N. No Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, tendo lá sido decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. 17. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. 18. O que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 19. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. 20. Do recurso de apelação interposto pelo MPF (ao qual aderiu a UNIÃO). O MPF pede a condenação dos Corréus absolvidos, bem como a condenação de todos os Réus à obrigação solidária de ressarcimento ao erário. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. 21. Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 22. Embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). 23. Demais disso, o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. 24. Não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. É absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. 25. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 26. Ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação aos princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. 27. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. Precedente no voto. 28. Em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Precedente no voto. 29. Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF. Defende o MPF, quando instado sobre as alterações promovidas na LIA, que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). 30. É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves de Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. 31. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. 32. Para além disso, no específico caso, há um agravante. O inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. 33. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. 34. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. 35. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. 36. Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. 37. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. 38. Recursos de apelação dos Réus providos para reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos. Apelação do MPF, da UNIÃO e remessa necessária desprovidas. A C Ó R D à O Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, por unanimidade, dar provimento aos recursos de apelação dos Réus e negar provimento às apelações do MPF e da UNIÃO e à remessa necessária, nos termos do voto do Relator. Brasília, data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)
11/07/2025, 00:00
Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
ESTADO DE SAÚDE IDEOLOGICAMENTE FALSO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINITRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1.199. IMPUTAÇÃO GENÉRICA. ROL TAXATIVO. APELAÇÃO DO AUTOR PROVIDA. APELAÇÃO DO IFMA PREJUDICADA. 1. Trata-se de apelações interpostas pelo Instituto Federal de Ciência, Tecnologia e Educação do Maranhão IFMA, e pela parte requerida contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público federal em desfavor do segundo apelante, julgou parcialmente procedente o pedido para condenar o requerido na prática de ato ímprobo previsto noart. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, consubstanciado no ato de apresentar atestado médico falso no trabalho, para afastamento do serviço, aplicando-lhe a sanção de pagamento de multa civil. Já o IFMA pugna pela condenação também de ressarcimento ao erário. 2. Para a configuração de quaisquer das condutas ímprobas de enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de princípios da administração pública, previstas nos art. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, sempre deve estar presente o dolo específico, sendo insuficiente a culpa grave e até mesmo o dolo genérico, consoante inteligência dos §§ 2º e 3º do art. 1º do referido diploma, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Igualmente, é necessária a comprovação de que o agente público visava "obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade" (art. 11, § 2º). 3. Considerando a natureza sancionatória da Lei n. 8.429/92, e ante o entendimento de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, há que ser aplicada retroativamente a Lei n. 14.230/2021, no que diz com as condutas tidas por ímprobas e em relação às sanções a elas impostas, conforme já decidido pelo STF no Tema 1.199. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). 4. O art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, passou a dispor que "constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade", e desde que esteja caracterizada por uma das condutas descritas em um de seus incisos. 5. A imputabilidade, portanto, deve se embasar em algum dos tipos descritos nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, já que, agora, existe expressa previsão de ser o rol taxativo, por aludir à necessidade de estar caracterizada, de forma estrita, alguma das condutas listadas no supracitado artigo, não podendo, pois, apontar-se, de forma genérica, que houve transgressão aos princípios da administração pública. 6. No caso em apreço, a imputação está lastreada na conduta de apresentação de atestado médico supostamente falso junto ao IFMA com vistas ao afastamento do serviço. Contudo, a inicial enquadrou a conduta tão somente no caput do art. 11 da Lei 8.429/92, que atualmente não se adéqua a nenhum dos núcleos dos tipos descritos nos incisos do referido dispositivo, e por não ser admissível a adoção de interpretação extensiva para prejudicar o réu por meio da criação de uma nova modalidade de ato ímprobo, deve ser afastado o pedido de condenação por violação genérica aos princípios da administração pública. Logo, a ausência de vinculação a um tipo específico conduz a absolvição dos réus por atipicidade superveniente da conduta. 7. Apelação do réu a que se dá provimento para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido. 8. Apelação do IFMA prejudicada. (AC 0008418-57.2013.4.01.3701, DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHAO COSTA, TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 24/07/2024 PAG.) Oportuno ressaltar que, em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (grifos postos). Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF Por fim, ad argumentandum tantum, mesmo que o dolo estivesse robustamente demonstrado (o que, como visto, não é o caso), descaberia cogitar de uma continuidade típico-normativa, tal como sugestionado pelo MPF (id n. 263174630, Págs. 10/11), quando intimado para manifestação sobre as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa. Defende o MPF que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). Todavia, a recapitulação proposta não pode ser acolhida. O MPF, à época da propositura da ação (ano de 2016), fez a correta subsunção dos atos supostamente ímprobos às condutas capituladas no art. art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92 (antiga redação). Como visto, a despeito da imputação original com base nos citados dispositivos, o Magistrado de origem decretou a condenação dos Corréus, ora Apelantes, com base no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei nº 8.429/92 (redação original). É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves De Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. E, para além disso, no específico caso, há um agravante. Não é possível cogitar da imputação de uma conduta totalmente inexistente à época da propositura da ação (ano de 2016) e mesmo da prolação da sentença (junho/2019), sob pena de retroagir o novel diploma em prejuízo dos Apelantes. Observe-se, inclusive, que o inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. No atual panorama, portanto, e por se tratar de direito administrativo sancionador, de caráter punitivo, entende-se, na mesma lógica do Direito Penal, que deve prevalecer interpretação mais favorável aos acusados, em relação aos quais, repita-se, não é possível impingir qualquer condenação (cf. §11 do art. 17 da LIA, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021). Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. Nesse sentido, no específico caso dos autos, ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. Defere-se o pedido para concessão da assistência judiciária gratuita aos Apelantes MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ. Por fim, determina-se o levantamento de eventuais constrições que porventura remanesçam anotadas nos autos, em desfavor dos Réus. Ante o exposto: a. dá-se provimento à apelação interposta pelos Réus a fim de reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos deduzidos pelo MPF, nos termos do art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021; b. nega-se provimento à remessa necessária e às apelações interpostas pelo MPF e pela UNIÃO. É o voto. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002216-08.2016.4.01.4300 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A E M E N T A PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE MÉRITO. AFASTAMENTO. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. DISPENSA LICITAÇÃO. RECONHECIMENTO DE DESPESA. ART. 10, VIII E XII, DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO E DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO À TIPICIDADE FECHADA. CONDUTAS ÍMPROBAS MANIFESTAMENTE INEXISTENTES. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. PROVIMENTO DOS RECURSOS.
SENTENÇA
Processo: 0002216-08.2016.4.01.4300.
Acórdão - JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A RELATOR(A):WILSON ALVES DE SOUZA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 R E L A T Ó R I O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa, movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros, julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. Na sentença recorrida, o magistrado entendeu pela caracterização de ato ímprobo, por ter identificado, nas provas acostadas dispensa indevida de licitação, contrato verbal, utilização do procedimento de reconhecimento de despesa sem observância das exigências legais que lhe são inerentes. Consignou, ademais, que o alegado superfaturamento das propostas apresentadas não foi demonstrado nos autos. Assim, concluiu pela caracterização dos atos de improbidades tipificados no art. 10, VIII e XII, da LIA (antiga redação), condenando: (a) os Réus JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA às seguintes sanções: (a.1) perda da função pública que o requerido estiver ocupando à época da execução; (a.2) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; (a.3) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (b) os Réus EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA às seguintes sanções: (b.1) perda da função comissionada ou cargo de confiança que o requerido estiver ocupando à época da execução; (b.2) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; Ademais, absolveu os Réus HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, e seus sócios, ADRIANO RAVELI DE GODOI e MATHEUS BARROS DA CUNHA, FARMÁCIA BIOVIDA LTDA- ME, e seus sócios, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA, JC DE BARROS e sua proprietária JOEUMA CALIXTO DE BARROS das imputações narradas na inicial da ação de improbidade administrativa. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL apresentou recurso de apelação, sustentando, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União, na qualidade de litisconsorte, reiterou o recurso de apelação interposto pelo MPF. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA apresentou apelação, aduzindo que: a) foi condenada apenas por assinar o parecer jurídico opinativo, na qualidade de Chefe da Assessoria Jurídica; b) após a emissão do parecer jurídico emitido “pela equipe de parecerista”, o processo era encaminhado para apreciação da Coordenadora do Jurídico e só após encaminhado para Apelante; c) o setor jurídico não faz o papel de controle interno, tampouco acompanhava cotação, compras ou aquisição, e sim emissão de parecer meramente opinativo; d) ausência de dano ao erário para caracterização do tipo; e) quanto alegação de emissão de parecer de forma ágil, os processos já chegavam com pedido de urgência preferencial estampado na capa. Requer a reforma da sentença, a fim de que a sentença de primeiro grau seja reformada para reconhecer a improcedência dos pedidos, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentaram apelação, sustentando que interpuseram recursos de apelação com os mesmos fundamentos. Preliminarmente, suscitaram a incompetência absoluta da Justiça Federal e o cerceamento de defesa. No mérito, defenderam: a) insuficiência de prova de autoria; b) ausência de dolo e de prejuízo ao erário para caracterização do tipo; c) não houve dispensa de licitação, e sim reconhecimento de dívida em razão da “urgência da ocasião”; d) a nota de empenho substitui o contrato; e) os medicamentos foram entregues “diretamente nos demais hospitais”, e o próprio auditor confessa “que não foram averiguados pelo DENASUS”. Acrescentaram que: (i) a SESAU/TO, após o processo de transição da gestação hospitalar, assumiu, em 31/01/2013, 17 hospitais sem estoque de medicamentos e insumos, e os processos licitatórios para aquisição ainda não havia finalizados; (ii) em 19/04/2011, foi decretado estado de calamidade hospitalar no Estado de Tocantins (Decreto n. 4.279/11), e, até a presente data, a situação da saúde pública nada mudou; (iii) apenas cumpriu as exigências que seu cargo exigia em razão da urgência caracterizada à época; (iv) ausência de aplicação dos dispositivos da Lei n. 13.655/2018; (v) não restou demonstrada a individualização das participações dos Réus; (vi) toda execução orçamentária e pagamentos são de responsabilidade da Secretaria de Fazenda de Tocantins (SEFAZ/TO). Pedem provimento do recurso para que sejam reconhecidas as preliminares ou para que os pedidos sejam julgados improcedentes, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, por intermédio da Defensoria Pública da União apresentaram apelação, afirmando que: a) nem sempre os servidores do estoque regulador tinham contato com os bens adquiridos pela SESAU, pois, em razão do caráter emergencial e da falta de produtos nas unidades de saúde do Estado, o material era entregue diretamente na unidade de saúde “necessitante”; b) parte das notas fiscais encaminhadas ao estoque regulador não possuía descrição precisas do produto, impossibilitando, assim, a conferência e a entrega dos produtos; c) ausência de dolo para caracterização do tipo; d) a fiscalização e o atesto nas notas não fazia parte das atribuições dos Apelantes; e) não possuíam poder de decisão e apenas assinaram as notas fiscais em estrita obediência hierárquica. Pedem o reconhecimento da improcedência dos pedidos formulados na inicial, ou adequação das sanções impostas. O MPF apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento dos recursos. A UNIÃO aderiu ao teor das contrarrazões apresentadas pelo MPF. ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., JC DE BARROS EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Em razão da notícia do falecimento do Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), foi determinada a intimação do MPF. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A PRR1 requereu a habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA SÁ na pessoa da administradora provisória RENATA LEITÃO GOMES SÁ. Proferido despacho para determinar a citação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Devidamente citado, o espólio quedou-se inerte (id nº 120784606, Pág. 1). Proferida sentença para acolher o pedido de habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ (id nº 120784607). ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A Procuradoria Regional da República (PRR1) manifestou-se pelo provimento do recurso do MPF, reiterado pela União e pelo desprovimento das apelações dos Réus. Baixados os autos à origem, a fim de que as partes fossem intimadas sobre o alcance/aplicação das alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa: a) MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS, EDINALDO ALVES DE LIMA, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER defenderam a retroatividade das inovações legislativas; b) a União rechaçou a aplicação retroativa da Lei n° 14.230/2021; e c) o Estado de Tocantins sustentou que as regras relativas à prescrição teriam eficácia prospectiva, e não retroativa. Por sua vez, o MPF (Procuradoria da República no Tocantins): a) pugnou pelo reconhecimento da irretroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021; b) “mesmo que se admita a indevida aplicação retroativa da Lei n.º 14.230/2021, ad argumentandum tantum, observa-se que as condutas dos réus, como narradas pelo MPF na peça introdutória, amoldam-se ao preceitos típicos ontidos no artigo 10, incisos VIII e XII da Lei n.º 8.429/92”; c) “Ainda que se entenda pela não aplicação do inciso VIII do artigo 10, em razão de não comprovação da “perda patrimonial efetiva”, o ato de improbidade consistente em fraude a licitação é capitulado no artigo 11, inciso V da Lei n.º 8.429/92”, ou seja, aplica-se o princípio da continuidade normativo-típica. Após o retorno dos autos a esta instância, a PRR1, em nova manifestação, opinou no sentido de “que as alterações da Lei 14.230/2021 apenas tem o condão de afetar as ações de improbidade administrativa em tramitação, salvo nas hipóteses onde as alterações legislativas revogaram condutas anteriormente tidas como ímprobas, a exemplo dos incisos I, II, IX, X, do art. 11 da Lei 8.429/92”. Ratificou o parecer anteriormente apresentado. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA requereu a expedição de alvará para o saque do valor bloqueado na conta nº 1867-8, agência nº 46437-6, via BACENJUD. É o relatório. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 V O T O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Cuida-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. 1. Preliminares Antes de adentrar no exame do mérito recursal, cumpre apreciar as questões de trato preliminar suscitadas pelos Apelantes. 1.1 Da incompetência absoluta da Justiça Federal Alegam os Requeridos JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a Justiça Federal é incompetente para julgar a demanda os recursos não são “provenientes do tesouro federal e nem poderiam ser auditados pelo DENASUS, sendo integralmente oriundos da receita estadual, o que afasta a competência tanto da auditoria do DENASUS”. Sem embargo, não lhe assiste razão. No caso dos autos,
trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. Ressalte-se que a União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Assim, considerando que há o interesse direto da União na fiscalização, nas quais à fiscalização dos órgãos de controle federais pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), a competência é a Justiça Federal. Inclusive, registre-se que, no caso dos autos, a União manifestou interesse em integrar a relação processual na qualidade de litisconsorte ativo, conforme id nº 120784540 (Pág. 92). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO OCORRÊNCIA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS NÃO DEMONSTRADO. AGRAVO PROVIDO. 1. A jurisprudência dos tribunais é pacífica no sentido de que compete à Justiça Federal processar e julgar as causas relativas a desvio e/ou malversação de recursos públicos repassados aos estados, DF e municípios no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), ainda que tais recursos tenham sido incorporados ao patrimônio de outro ente federativo, caso estejam sujeitos a prestação de contas perante órgão federal. (...) 6. Agravo de instrumento provido. (TRF-1, AI 00413686220164010000 0041368-62.2016.4.01.0000, Rel. Desembargadora Federal MONICA SIFUENTES, TERCEIRA TURMA, julgado em 31/01/2017, Data de Publicação: 17/02/2017 e-DJF1). Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal. Precedente: REsp n. 1.513.925/BA, Recurso Especial 2014/0213491-1, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 5/9/2017, Dje: 13/9/2017.” (AINTCC - AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA - 157073 2018.00.50180-1, Ministro FRANCISCO FALCÃO, STJ - Primeira Seção, DJE DATA: 22/03/2019). Portanto, este Foro Federal detém competência para processar e julgar o presente feito. Rejeita-se a preliminar. 1.2 Do cerceamento de defesa Aduzem os Apelantes JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a negativa dos pedidos para a produção de provas prejudicou o direito de defesa. É cediço que a oportunidade de requerer a produção de prova é direito fundamental da defesa, com expressa previsão constitucional (art. 5º, inciso LV, CF/88). Assim, à luz do quanto dispõe o art. 369 do CPC, o réu tem o direito de valer-se dos meios de prova que lhe são admitidos, não apenas com o escopo de influenciar a formação da verdade que se quer alcançar no curso do processo, mas também em razão do legítimo interesse de reforçar a sua estratégia de defesa com as provas que pretende produzir. Por outro lado, é consabido que, ao examinar as postulações probatórias, é permitido ao magistrado indeferir a produção provas inadmissíveis, impertinentes, ou mesmo irrelevantes – destituídos de utilidade ou mesmo protelatórios. Assim, o magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso dos autos, rejeitam-se as alegações de cerceamento de defesa, uma vez que, na linha do quanto considerado pelo magistrado de piso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. 2. Do mérito recursal Registre-se, no ponto que interessa à análise do presente recurso, que o MPF (autor da ação) sustentou, na peça vestibular, que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, sem a realização de procedimento licitatório e contrato e sem a observância do regime jurídico de despesa pública (prévio empenho, liquidação e pagamento), medicamentos e produtos hospitalares a pretexto de situação de urgência e emergência. Alegou que: a) houve dissimulação na apresentação das cotações; e b) sem prévia requisição dos produtos, a empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA entregava medicamento e insumos, e, para “regularizar” a despesa realizada, a SESAU adotava o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas apresentadas sem a certeza da efetiva entrega do produto. Asseverou que foram praticadas diversas irregularidades na gestão de recursos públicos, bem como desvio de verba pública. Imputou-lhes, pois, condutas do art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, em sua redação original. O Juízo de primeiro grau sentenciou a demanda na vigência da legislação pretérita (id nº 120784549- pág. 02-43). No ensejo, entendeu que os ora Apelantes praticaram as condutas previstas no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação. É contra esse entendimento que recaem as insurgências recursais. Como é cediço, a Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do “Direito Administrativo Sancionador”. Eis o teor do dispositivo (art.1°, §4° da Lei n° 8.429/92). Nessa perspectiva, afigura-se absolutamente plausível a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. Daí que as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. No ponto, cumpre atentar para o fato de que, no novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). Feito esse esclarecimento prévio e, embora a capitulação original realizada pelo MPF (autor da ação) tenha abrangido art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, o Juízo sentenciante, em relação aos ora Apelantes, considerou a caracterização, tão somente, do tipo previsto nos incisos VIII e XII do art. 10 da Lei 8.429/92. De acordo com o novo regramento, a partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, além do animus doloso, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in reipsa – cf. art. 21, I, da LIA). Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerusclausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. Ademais, o §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. Nessa perspectiva, o exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Isso posto, passa-se à análise individualizada de cada recurso. 2.1 Do recurso de apelação interposta por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA Em relação à referida Ré, o sentenciante consignou que, como Chefe da Assessoria Jurídica da SESAU, acolheu de ato administrativo ilegal, consistente no reconhecimento de despesa do exercício corrente, com o intuito de imprimir ares de legalidade a conduta contra legem do administrador. Sucede que a simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. No caso dos autos, não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de concluio com terceiros para fraudar a administração. Em verdade, o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Quanto ao elemento subjetivo, nos termos do §2° do art. 1º da LIA, “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. À vista de tais circunstâncias, o capítulo condenatório da sentença deve ser reformado, a fim de julgar improcedentes os pedidos deduzidos pela acusação. 2.2 Dos recursos de apelação interpostos por EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA Nos termos da sentença proferida, os Requeridos eram servidores lotados no almoxarifado da SESAU, sendo responsáveis pelo controle do fluxo de entradas e saídas de materiais e medicamentos no “Estoque Regulador” da Secretaria de Saúde do Estado. E, nessa qualidade, praticaram declarações “ideologicamente” falsas ao receberem produtos constantes de notas fiscais apresentadas pela empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, em desrespeito às atribuições inerentes ao cargo e inobservância à legislação de compras e da Administração Pública. Em verdade, o exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou na distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 2.3 Do recurso de apelação interposta por LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER De início, convém registrar que há comunicação, nos autos, de falecimento Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), atualmente representado pelo seu Espólio, cf. decisão de id n. 120784607. Cabe registrar que os citados Requeridos foram condenados como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII, da LIA em razão de (id nº 173805631- pág. 14-38): a. LUIZ RENATO PEDRA SÁ, na qualidade de Diretor de Apoio à Gestão Hospitalar, ter assinado a Solicitação de saldo orçamentário e financeiro (solicitação de pagamento) e o despacho que determinou o pagamento das despesas; b. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, na qualidade de Secretário Executivo de Saúde do Estado de Tocantins, ter assinado a Nota de Empenho nº 2013NE11424 e a Autorização para Pagamento nº 02185/2013. Segundo o MPF (autor da ação) a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, por meio de procedimento de “reconhecimento de despesa”, medicamentos e produtos hospitalares da empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, acarretando um prejuízo ao erário no valor de R$ 30.126,02. Acrescentou que, sem prévia requisição dos produtos (Termo de Referência), a partir de 2014, os fornecedores entregavam medicamentos e insumos diretamente nos hospitais e nas dependências do estoque regulador da SESAU (almoxarifado). Posteriormente, a SESAU adotada o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas fiscais. Sucede que, no Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, sendo decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar no referido Estado, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. Portanto, o que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. Outrossim, como dito, as condutas pautadas em dolo genérico ou “culpa grave” não podem mais ser sancionadas como ato de improbidade. É dizer, ausente o animus doloso, não há enquadrar a conduta com ímproba. 2.4 Dos recursos de apelação interposta pelo MPF (à qual aderiu a UNIÃO) O MPF pede a condenação: (i) dos Réus ADRIANO RAVELI DE GODOI, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, JOEUMA CALIXTA DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA e das empresas HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., FARMÁCIA BIO VIDA LTDA-ME e JC DE BARROS EP, nas sanções do artigo 12, incisos II e III, da Lei n° 8.429192 - todos absolvidos pelo Juízo singular; e (ii) JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES DE ALMEIDA nas sanções de natureza patrimonial, consistente no ressarcimento ao erário, de forma solidária com os demais requeridos. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. A UNIÃO aderiu ao apelo. Quanto ao mérito recursal, a caracterização de ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA (que importe em prejuízo ao erário) exige o comprovado prejuízo ao erário, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Por outras palavras, embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). Por outro lado, para além da ausência de comprovação do dolo específico, o próprio MPF (autor da ação), tanto na petição inicial, quanto em sede de apelação, defende que, no caso dos autos, deve haver reconhecimento do dano in re ipsa. Nesse sentido, segue trecho da exordial: “III. DA NECESSIDADE DE QUANTIFICAÇÃO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO EM DEMANDAS FUNDADAAS NO ART. 10 DA LEI N. 8.429/92; A CONFIGURAÇÃO DO PREJUÍZO IN RE IPSA E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. (...) 76. Quando a causa de pedir remota da ação de improbidade administrativa é inobservância das regras de licitação, e os pedidos vêm fundados no art. 10 da Lei n. 8.429/92, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 100. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784536, Pág. 29-30) – grifos postos. Na apelação, sustenta: “117. A sentença também deve ser reformada no ponto: 118. A uma, porque em casos de contratação direta ilícita, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 119. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784549, Pág. 75/76) – grifos postos. Sucede que, nos termos do caput do art. 10, da Lei nº 8.429/92, como visto, a caracterização de ato de improbidade administrativa, que importe em prejuízo ao erário, exige o comprovado desvio de recursos, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Demais disso, destaca-se que o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. É dizer, não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. Assim, é absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. Rememore-se que a Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. Ademais, ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação as princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. (AC 0004883-23.2013.4.01.3701, JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA (CONV.), TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 05/10/2023). Ainda sobre a necessária observância à tipicidade fechada, oportuna a transcrição de recente julgado desta Corte: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. APRESENTAÇÃO DE AT SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. RECUROS DE APELAÇÃO DO MPF E DA UNIÃO DESPROVIDOS. 1.
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por Corréus contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Recorrentes nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos demais Corréus. 2. O MPF sustenta, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União aderiu ao recurso de apelação interposto pelo MPF. 3. Os Réus/Apelantes suscitam preliminares de incompetência da Justiça Federal e de cerceamento de defesa. No mérito, defendem, em suma, ausência de má-fé e dolo para caracterização do tipo, além da inexistência da prática de ato ímprobo. Pedem a reforma da sentença, a fim de que os pedidos sejam julgados improcedentes. 4. Preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal.
Trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. A União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Considerando que há o interesse direto da União na causa, pelo acima exposto e por conta do dever de fiscalização dos órgãos de controle federais (Departamento Nacional de Auditoria do SUS - DENASUS), a competência é a Justiça Federal. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal” (Precedente no voto). Preliminar afastada. 5. Preliminar de cerceamento de defesa. O magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. Preliminar afastada. 6. Mérito. A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 7. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 8. A partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). 9. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 10. De acordo com o §1° do art. 11 da LIA, aplicável aos atos de improbidade previstos no art. 10 da LIA, por força do §2° do art. 11 da LIA: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 11. O legislador ordinário, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 12. O exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. 13. Do recurso de apelação interposto por M. L. F. DE A. C. A simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. Não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de conluio com terceiros para fraudar a administração. 14. Dos recursos de apelação interpostos por E. A. DE L., M. A. V. D. e M. A. A. O exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. 15. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto ou por aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou a distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 16. Do recurso de apelação interposto por L. P. S. e J. G. A. N. No Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, tendo lá sido decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. 17. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. 18. O que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 19. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. 20. Do recurso de apelação interposto pelo MPF (ao qual aderiu a UNIÃO). O MPF pede a condenação dos Corréus absolvidos, bem como a condenação de todos os Réus à obrigação solidária de ressarcimento ao erário. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. 21. Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 22. Embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). 23. Demais disso, o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. 24. Não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. É absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. 25. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 26. Ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação aos princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. 27. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. Precedente no voto. 28. Em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Precedente no voto. 29. Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF. Defende o MPF, quando instado sobre as alterações promovidas na LIA, que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). 30. É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves de Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. 31. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. 32. Para além disso, no específico caso, há um agravante. O inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. 33. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. 34. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. 35. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. 36. Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. 37. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. 38. Recursos de apelação dos Réus providos para reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos. Apelação do MPF, da UNIÃO e remessa necessária desprovidas. A C Ó R D à O Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, por unanimidade, dar provimento aos recursos de apelação dos Réus e negar provimento às apelações do MPF e da UNIÃO e à remessa necessária, nos termos do voto do Relator. Brasília, data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)
11/07/2025, 00:00
Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
ESTADO DE SAÚDE IDEOLOGICAMENTE FALSO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINITRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1.199. IMPUTAÇÃO GENÉRICA. ROL TAXATIVO. APELAÇÃO DO AUTOR PROVIDA. APELAÇÃO DO IFMA PREJUDICADA. 1. Trata-se de apelações interpostas pelo Instituto Federal de Ciência, Tecnologia e Educação do Maranhão IFMA, e pela parte requerida contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público federal em desfavor do segundo apelante, julgou parcialmente procedente o pedido para condenar o requerido na prática de ato ímprobo previsto noart. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, consubstanciado no ato de apresentar atestado médico falso no trabalho, para afastamento do serviço, aplicando-lhe a sanção de pagamento de multa civil. Já o IFMA pugna pela condenação também de ressarcimento ao erário. 2. Para a configuração de quaisquer das condutas ímprobas de enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de princípios da administração pública, previstas nos art. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, sempre deve estar presente o dolo específico, sendo insuficiente a culpa grave e até mesmo o dolo genérico, consoante inteligência dos §§ 2º e 3º do art. 1º do referido diploma, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Igualmente, é necessária a comprovação de que o agente público visava "obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade" (art. 11, § 2º). 3. Considerando a natureza sancionatória da Lei n. 8.429/92, e ante o entendimento de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, há que ser aplicada retroativamente a Lei n. 14.230/2021, no que diz com as condutas tidas por ímprobas e em relação às sanções a elas impostas, conforme já decidido pelo STF no Tema 1.199. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). 4. O art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, passou a dispor que "constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade", e desde que esteja caracterizada por uma das condutas descritas em um de seus incisos. 5. A imputabilidade, portanto, deve se embasar em algum dos tipos descritos nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, já que, agora, existe expressa previsão de ser o rol taxativo, por aludir à necessidade de estar caracterizada, de forma estrita, alguma das condutas listadas no supracitado artigo, não podendo, pois, apontar-se, de forma genérica, que houve transgressão aos princípios da administração pública. 6. No caso em apreço, a imputação está lastreada na conduta de apresentação de atestado médico supostamente falso junto ao IFMA com vistas ao afastamento do serviço. Contudo, a inicial enquadrou a conduta tão somente no caput do art. 11 da Lei 8.429/92, que atualmente não se adéqua a nenhum dos núcleos dos tipos descritos nos incisos do referido dispositivo, e por não ser admissível a adoção de interpretação extensiva para prejudicar o réu por meio da criação de uma nova modalidade de ato ímprobo, deve ser afastado o pedido de condenação por violação genérica aos princípios da administração pública. Logo, a ausência de vinculação a um tipo específico conduz a absolvição dos réus por atipicidade superveniente da conduta. 7. Apelação do réu a que se dá provimento para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido. 8. Apelação do IFMA prejudicada. (AC 0008418-57.2013.4.01.3701, DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHAO COSTA, TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 24/07/2024 PAG.) Oportuno ressaltar que, em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Confira-se: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (grifos postos). Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF Por fim, ad argumentandum tantum, mesmo que o dolo estivesse robustamente demonstrado (o que, como visto, não é o caso), descaberia cogitar de uma continuidade típico-normativa, tal como sugestionado pelo MPF (id n. 263174630, Págs. 10/11), quando intimado para manifestação sobre as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa. Defende o MPF que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). Todavia, a recapitulação proposta não pode ser acolhida. O MPF, à época da propositura da ação (ano de 2016), fez a correta subsunção dos atos supostamente ímprobos às condutas capituladas no art. art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92 (antiga redação). Como visto, a despeito da imputação original com base nos citados dispositivos, o Magistrado de origem decretou a condenação dos Corréus, ora Apelantes, com base no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei nº 8.429/92 (redação original). É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves De Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. E, para além disso, no específico caso, há um agravante. Não é possível cogitar da imputação de uma conduta totalmente inexistente à época da propositura da ação (ano de 2016) e mesmo da prolação da sentença (junho/2019), sob pena de retroagir o novel diploma em prejuízo dos Apelantes. Observe-se, inclusive, que o inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. No atual panorama, portanto, e por se tratar de direito administrativo sancionador, de caráter punitivo, entende-se, na mesma lógica do Direito Penal, que deve prevalecer interpretação mais favorável aos acusados, em relação aos quais, repita-se, não é possível impingir qualquer condenação (cf. §11 do art. 17 da LIA, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021). Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. Nesse sentido, no específico caso dos autos, ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. Defere-se o pedido para concessão da assistência judiciária gratuita aos Apelantes MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ. Por fim, determina-se o levantamento de eventuais constrições que porventura remanesçam anotadas nos autos, em desfavor dos Réus. Ante o exposto: a. dá-se provimento à apelação interposta pelos Réus a fim de reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos deduzidos pelo MPF, nos termos do art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992, com redação conferida pela Lei n° 14.230/2021; b. nega-se provimento à remessa necessária e às apelações interpostas pelo MPF e pela UNIÃO. É o voto. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002216-08.2016.4.01.4300 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A E M E N T A PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE MÉRITO. AFASTAMENTO. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. DISPENSA LICITAÇÃO. RECONHECIMENTO DE DESPESA. ART. 10, VIII E XII, DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO E DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO À TIPICIDADE FECHADA. CONDUTAS ÍMPROBAS MANIFESTAMENTE INEXISTENTES. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. PROVIMENTO DOS RECURSOS.
SENTENÇA
Processo: 0002216-08.2016.4.01.4300.
Acórdão - JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO REFERÊNCIA: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A POLO PASSIVO:JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A RELATOR(A):WILSON ALVES DE SOUZA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 R E L A T Ó R I O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa, movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros, julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. Na sentença recorrida, o magistrado entendeu pela caracterização de ato ímprobo, por ter identificado, nas provas acostadas dispensa indevida de licitação, contrato verbal, utilização do procedimento de reconhecimento de despesa sem observância das exigências legais que lhe são inerentes. Consignou, ademais, que o alegado superfaturamento das propostas apresentadas não foi demonstrado nos autos. Assim, concluiu pela caracterização dos atos de improbidades tipificados no art. 10, VIII e XII, da LIA (antiga redação), condenando: (a) os Réus JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ e MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA às seguintes sanções: (a.1) perda da função pública que o requerido estiver ocupando à época da execução; (a.2) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; (a.3) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (b) os Réus EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA às seguintes sanções: (b.1) perda da função comissionada ou cargo de confiança que o requerido estiver ocupando à época da execução; (b.2) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; Ademais, absolveu os Réus HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, e seus sócios, ADRIANO RAVELI DE GODOI e MATHEUS BARROS DA CUNHA, FARMÁCIA BIOVIDA LTDA- ME, e seus sócios, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA, JC DE BARROS e sua proprietária JOEUMA CALIXTO DE BARROS das imputações narradas na inicial da ação de improbidade administrativa. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL apresentou recurso de apelação, sustentando, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União, na qualidade de litisconsorte, reiterou o recurso de apelação interposto pelo MPF. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA apresentou apelação, aduzindo que: a) foi condenada apenas por assinar o parecer jurídico opinativo, na qualidade de Chefe da Assessoria Jurídica; b) após a emissão do parecer jurídico emitido “pela equipe de parecerista”, o processo era encaminhado para apreciação da Coordenadora do Jurídico e só após encaminhado para Apelante; c) o setor jurídico não faz o papel de controle interno, tampouco acompanhava cotação, compras ou aquisição, e sim emissão de parecer meramente opinativo; d) ausência de dano ao erário para caracterização do tipo; e) quanto alegação de emissão de parecer de forma ágil, os processos já chegavam com pedido de urgência preferencial estampado na capa. Requer a reforma da sentença, a fim de que a sentença de primeiro grau seja reformada para reconhecer a improcedência dos pedidos, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentaram apelação, sustentando que interpuseram recursos de apelação com os mesmos fundamentos. Preliminarmente, suscitaram a incompetência absoluta da Justiça Federal e o cerceamento de defesa. No mérito, defenderam: a) insuficiência de prova de autoria; b) ausência de dolo e de prejuízo ao erário para caracterização do tipo; c) não houve dispensa de licitação, e sim reconhecimento de dívida em razão da “urgência da ocasião”; d) a nota de empenho substitui o contrato; e) os medicamentos foram entregues “diretamente nos demais hospitais”, e o próprio auditor confessa “que não foram averiguados pelo DENASUS”. Acrescentaram que: (i) a SESAU/TO, após o processo de transição da gestação hospitalar, assumiu, em 31/01/2013, 17 hospitais sem estoque de medicamentos e insumos, e os processos licitatórios para aquisição ainda não havia finalizados; (ii) em 19/04/2011, foi decretado estado de calamidade hospitalar no Estado de Tocantins (Decreto n. 4.279/11), e, até a presente data, a situação da saúde pública nada mudou; (iii) apenas cumpriu as exigências que seu cargo exigia em razão da urgência caracterizada à época; (iv) ausência de aplicação dos dispositivos da Lei n. 13.655/2018; (v) não restou demonstrada a individualização das participações dos Réus; (vi) toda execução orçamentária e pagamentos são de responsabilidade da Secretaria de Fazenda de Tocantins (SEFAZ/TO). Pedem provimento do recurso para que sejam reconhecidas as preliminares ou para que os pedidos sejam julgados improcedentes, bem como seja concedido o benefício da gratuidade de justiça. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, por intermédio da Defensoria Pública da União apresentaram apelação, afirmando que: a) nem sempre os servidores do estoque regulador tinham contato com os bens adquiridos pela SESAU, pois, em razão do caráter emergencial e da falta de produtos nas unidades de saúde do Estado, o material era entregue diretamente na unidade de saúde “necessitante”; b) parte das notas fiscais encaminhadas ao estoque regulador não possuía descrição precisas do produto, impossibilitando, assim, a conferência e a entrega dos produtos; c) ausência de dolo para caracterização do tipo; d) a fiscalização e o atesto nas notas não fazia parte das atribuições dos Apelantes; e) não possuíam poder de decisão e apenas assinaram as notas fiscais em estrita obediência hierárquica. Pedem o reconhecimento da improcedência dos pedidos formulados na inicial, ou adequação das sanções impostas. O MPF apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento dos recursos. A UNIÃO aderiu ao teor das contrarrazões apresentadas pelo MPF. ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., JC DE BARROS EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Em razão da notícia do falecimento do Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), foi determinada a intimação do MPF. EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A PRR1 requereu a habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA SÁ na pessoa da administradora provisória RENATA LEITÃO GOMES SÁ. Proferido despacho para determinar a citação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER apresentaram contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. Devidamente citado, o espólio quedou-se inerte (id nº 120784606, Pág. 1). Proferida sentença para acolher o pedido de habilitação do espólio de LUIZ RENATO PEDRA DE SÁ (id nº 120784607). ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento da apelação interposta pelo MPF. A Procuradoria Regional da República (PRR1) manifestou-se pelo provimento do recurso do MPF, reiterado pela União e pelo desprovimento das apelações dos Réus. Baixados os autos à origem, a fim de que as partes fossem intimadas sobre o alcance/aplicação das alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa: a) MONALÍCIO ALVES ALMEIDA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS, EDINALDO ALVES DE LIMA, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER defenderam a retroatividade das inovações legislativas; b) a União rechaçou a aplicação retroativa da Lei n° 14.230/2021; e c) o Estado de Tocantins sustentou que as regras relativas à prescrição teriam eficácia prospectiva, e não retroativa. Por sua vez, o MPF (Procuradoria da República no Tocantins): a) pugnou pelo reconhecimento da irretroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021; b) “mesmo que se admita a indevida aplicação retroativa da Lei n.º 14.230/2021, ad argumentandum tantum, observa-se que as condutas dos réus, como narradas pelo MPF na peça introdutória, amoldam-se ao preceitos típicos ontidos no artigo 10, incisos VIII e XII da Lei n.º 8.429/92”; c) “Ainda que se entenda pela não aplicação do inciso VIII do artigo 10, em razão de não comprovação da “perda patrimonial efetiva”, o ato de improbidade consistente em fraude a licitação é capitulado no artigo 11, inciso V da Lei n.º 8.429/92”, ou seja, aplica-se o princípio da continuidade normativo-típica. Após o retorno dos autos a esta instância, a PRR1, em nova manifestação, opinou no sentido de “que as alterações da Lei 14.230/2021 apenas tem o condão de afetar as ações de improbidade administrativa em tramitação, salvo nas hipóteses onde as alterações legislativas revogaram condutas anteriormente tidas como ímprobas, a exemplo dos incisos I, II, IX, X, do art. 11 da Lei 8.429/92”. Ratificou o parecer anteriormente apresentado. MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA requereu a expedição de alvará para o saque do valor bloqueado na conta nº 1867-8, agência nº 46437-6, via BACENJUD. É o relatório. Des(a). Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a) PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 07 - DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0002216-08.2016.4.01.4300 V O T O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA (RELATOR(A)):
Cuida-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, JOSÉ CASTÃO ALMADA NEDER, ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Apelantes como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos Corréus ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMÁCIA BIO VIDA LTDA- ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, JC DE BARROS – EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA e NILTON ALMEIDA DA CUNHA. 1. Preliminares Antes de adentrar no exame do mérito recursal, cumpre apreciar as questões de trato preliminar suscitadas pelos Apelantes. 1.1 Da incompetência absoluta da Justiça Federal Alegam os Requeridos JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a Justiça Federal é incompetente para julgar a demanda os recursos não são “provenientes do tesouro federal e nem poderiam ser auditados pelo DENASUS, sendo integralmente oriundos da receita estadual, o que afasta a competência tanto da auditoria do DENASUS”. Sem embargo, não lhe assiste razão. No caso dos autos,
trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. Ressalte-se que a União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Assim, considerando que há o interesse direto da União na fiscalização, nas quais à fiscalização dos órgãos de controle federais pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), a competência é a Justiça Federal. Inclusive, registre-se que, no caso dos autos, a União manifestou interesse em integrar a relação processual na qualidade de litisconsorte ativo, conforme id nº 120784540 (Pág. 92). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO OCORRÊNCIA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS NÃO DEMONSTRADO. AGRAVO PROVIDO. 1. A jurisprudência dos tribunais é pacífica no sentido de que compete à Justiça Federal processar e julgar as causas relativas a desvio e/ou malversação de recursos públicos repassados aos estados, DF e municípios no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), ainda que tais recursos tenham sido incorporados ao patrimônio de outro ente federativo, caso estejam sujeitos a prestação de contas perante órgão federal. (...) 6. Agravo de instrumento provido. (TRF-1, AI 00413686220164010000 0041368-62.2016.4.01.0000, Rel. Desembargadora Federal MONICA SIFUENTES, TERCEIRA TURMA, julgado em 31/01/2017, Data de Publicação: 17/02/2017 e-DJF1). Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal. Precedente: REsp n. 1.513.925/BA, Recurso Especial 2014/0213491-1, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 5/9/2017, Dje: 13/9/2017.” (AINTCC - AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA - 157073 2018.00.50180-1, Ministro FRANCISCO FALCÃO, STJ - Primeira Seção, DJE DATA: 22/03/2019). Portanto, este Foro Federal detém competência para processar e julgar o presente feito. Rejeita-se a preliminar. 1.2 Do cerceamento de defesa Aduzem os Apelantes JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER e LUIZ RENATO PEDRA SÁ que a negativa dos pedidos para a produção de provas prejudicou o direito de defesa. É cediço que a oportunidade de requerer a produção de prova é direito fundamental da defesa, com expressa previsão constitucional (art. 5º, inciso LV, CF/88). Assim, à luz do quanto dispõe o art. 369 do CPC, o réu tem o direito de valer-se dos meios de prova que lhe são admitidos, não apenas com o escopo de influenciar a formação da verdade que se quer alcançar no curso do processo, mas também em razão do legítimo interesse de reforçar a sua estratégia de defesa com as provas que pretende produzir. Por outro lado, é consabido que, ao examinar as postulações probatórias, é permitido ao magistrado indeferir a produção provas inadmissíveis, impertinentes, ou mesmo irrelevantes – destituídos de utilidade ou mesmo protelatórios. Assim, o magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso dos autos, rejeitam-se as alegações de cerceamento de defesa, uma vez que, na linha do quanto considerado pelo magistrado de piso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. 2. Do mérito recursal Registre-se, no ponto que interessa à análise do presente recurso, que o MPF (autor da ação) sustentou, na peça vestibular, que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, sem a realização de procedimento licitatório e contrato e sem a observância do regime jurídico de despesa pública (prévio empenho, liquidação e pagamento), medicamentos e produtos hospitalares a pretexto de situação de urgência e emergência. Alegou que: a) houve dissimulação na apresentação das cotações; e b) sem prévia requisição dos produtos, a empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA entregava medicamento e insumos, e, para “regularizar” a despesa realizada, a SESAU adotava o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas apresentadas sem a certeza da efetiva entrega do produto. Asseverou que foram praticadas diversas irregularidades na gestão de recursos públicos, bem como desvio de verba pública. Imputou-lhes, pois, condutas do art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, em sua redação original. O Juízo de primeiro grau sentenciou a demanda na vigência da legislação pretérita (id nº 120784549- pág. 02-43). No ensejo, entendeu que os ora Apelantes praticaram as condutas previstas no art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação. É contra esse entendimento que recaem as insurgências recursais. Como é cediço, a Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do “Direito Administrativo Sancionador”. Eis o teor do dispositivo (art.1°, §4° da Lei n° 8.429/92). Nessa perspectiva, afigura-se absolutamente plausível a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador, sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. Daí que as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. No ponto, cumpre atentar para o fato de que, no novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). Feito esse esclarecimento prévio e, embora a capitulação original realizada pelo MPF (autor da ação) tenha abrangido art. 10, caput e incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, o Juízo sentenciante, em relação aos ora Apelantes, considerou a caracterização, tão somente, do tipo previsto nos incisos VIII e XII do art. 10 da Lei 8.429/92. De acordo com o novo regramento, a partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, além do animus doloso, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in reipsa – cf. art. 21, I, da LIA). Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerusclausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. Ademais, o §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Essa foi a opção do legislador ordinário, que, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. Nessa perspectiva, o exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Isso posto, passa-se à análise individualizada de cada recurso. 2.1 Do recurso de apelação interposta por MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA Em relação à referida Ré, o sentenciante consignou que, como Chefe da Assessoria Jurídica da SESAU, acolheu de ato administrativo ilegal, consistente no reconhecimento de despesa do exercício corrente, com o intuito de imprimir ares de legalidade a conduta contra legem do administrador. Sucede que a simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. No caso dos autos, não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de concluio com terceiros para fraudar a administração. Em verdade, o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. Quanto ao elemento subjetivo, nos termos do §2° do art. 1º da LIA, “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. À vista de tais circunstâncias, o capítulo condenatório da sentença deve ser reformado, a fim de julgar improcedentes os pedidos deduzidos pela acusação. 2.2 Dos recursos de apelação interpostos por EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES ALMEIDA Nos termos da sentença proferida, os Requeridos eram servidores lotados no almoxarifado da SESAU, sendo responsáveis pelo controle do fluxo de entradas e saídas de materiais e medicamentos no “Estoque Regulador” da Secretaria de Saúde do Estado. E, nessa qualidade, praticaram declarações “ideologicamente” falsas ao receberem produtos constantes de notas fiscais apresentadas pela empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, em desrespeito às atribuições inerentes ao cargo e inobservância à legislação de compras e da Administração Pública. Em verdade, o exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou na distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 2.3 Do recurso de apelação interposta por LUIZ RENATO PEDRA SÁ e JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER De início, convém registrar que há comunicação, nos autos, de falecimento Réu LUIZ RENATO PEDRA SÁ (id nº 120784576), atualmente representado pelo seu Espólio, cf. decisão de id n. 120784607. Cabe registrar que os citados Requeridos foram condenados como incursos nas condutas do art. 10, incisos VIII, da LIA em razão de (id nº 173805631- pág. 14-38): a. LUIZ RENATO PEDRA SÁ, na qualidade de Diretor de Apoio à Gestão Hospitalar, ter assinado a Solicitação de saldo orçamentário e financeiro (solicitação de pagamento) e o despacho que determinou o pagamento das despesas; b. JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, na qualidade de Secretário Executivo de Saúde do Estado de Tocantins, ter assinado a Nota de Empenho nº 2013NE11424 e a Autorização para Pagamento nº 02185/2013. Segundo o MPF (autor da ação) a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins (SESAU) adquiriu, por meio de procedimento de “reconhecimento de despesa”, medicamentos e produtos hospitalares da empresa HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA, acarretando um prejuízo ao erário no valor de R$ 30.126,02. Acrescentou que, sem prévia requisição dos produtos (Termo de Referência), a partir de 2014, os fornecedores entregavam medicamentos e insumos diretamente nos hospitais e nas dependências do estoque regulador da SESAU (almoxarifado). Posteriormente, a SESAU adotada o procedimento de reconhecimento de despesa para pagamento das notas fiscais. Sucede que, no Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, sendo decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar no referido Estado, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. Portanto, o que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. Outrossim, como dito, as condutas pautadas em dolo genérico ou “culpa grave” não podem mais ser sancionadas como ato de improbidade. É dizer, ausente o animus doloso, não há enquadrar a conduta com ímproba. 2.4 Dos recursos de apelação interposta pelo MPF (à qual aderiu a UNIÃO) O MPF pede a condenação: (i) dos Réus ADRIANO RAVELI DE GODOI, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, JOEUMA CALIXTA DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, NILTON ALMEIDA DA CUNHA e das empresas HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA., FARMÁCIA BIO VIDA LTDA-ME e JC DE BARROS EP, nas sanções do artigo 12, incisos II e III, da Lei n° 8.429192 - todos absolvidos pelo Juízo singular; e (ii) JOSÉ GASTÃO ALMADA NEDER, LUIZ RENATO PEDRA SÁ, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, EDINALDO ALVES DE LIMA, MARCO AURÉLIO VIEIRA DIAS e MONALÍCIO ALVES DE ALMEIDA nas sanções de natureza patrimonial, consistente no ressarcimento ao erário, de forma solidária com os demais requeridos. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. A UNIÃO aderiu ao apelo. Quanto ao mérito recursal, a caracterização de ato de improbidade administrativa fundado no art. 10 da LIA (que importe em prejuízo ao erário) exige o comprovado prejuízo ao erário, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. Por outras palavras, embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). Por outro lado, para além da ausência de comprovação do dolo específico, o próprio MPF (autor da ação), tanto na petição inicial, quanto em sede de apelação, defende que, no caso dos autos, deve haver reconhecimento do dano in re ipsa. Nesse sentido, segue trecho da exordial: “III. DA NECESSIDADE DE QUANTIFICAÇÃO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO EM DEMANDAS FUNDADAAS NO ART. 10 DA LEI N. 8.429/92; A CONFIGURAÇÃO DO PREJUÍZO IN RE IPSA E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. (...) 76. Quando a causa de pedir remota da ação de improbidade administrativa é inobservância das regras de licitação, e os pedidos vêm fundados no art. 10 da Lei n. 8.429/92, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 100. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784536, Pág. 29-30) – grifos postos. Na apelação, sustenta: “117. A sentença também deve ser reformada no ponto: 118. A uma, porque em casos de contratação direta ilícita, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reputa despiciendo quantificar precisamente o prejuízo suportado na hipótese, que é do tipo in re ipsa. 119. Prejuízo in re ipsa é aquele que se se extrai diretamente da conduta, uma vez que se os envolvidos pudessem garantir, por si só, a melhor proposta para a Administração Pública, não seria necessária a prática da ilegalidade e do conluio. É que as regras da Lei n. 8.666/93 existem justamente para propiciar que sejam contratadas as melhores propostas para o Poder Público. Assim, a prática de expedientes irregulares em face da Lei nº 8.666/93 caracteriza a premissa de que a ordem natural das coisas não conduz ao resultado desejado pelos envolvidos (a contratação e adjudicação do objeto, embolsando-se o valor do contrato), sendo necessária a pratica de irregularidades” (id nº 120784549, Pág. 75/76) – grifos postos. Sucede que, nos termos do caput do art. 10, da Lei nº 8.429/92, como visto, a caracterização de ato de improbidade administrativa, que importe em prejuízo ao erário, exige o comprovado desvio de recursos, com óbice à presunção de dano (in re ipsa). Demais disso, destaca-se que o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. É dizer, não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. Assim, é absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. Rememore-se que a Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. Ademais, ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação as princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. (AC 0004883-23.2013.4.01.3701, JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA (CONV.), TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 05/10/2023). Ainda sobre a necessária observância à tipicidade fechada, oportuna a transcrição de recente julgado desta Corte: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO. APRESENTAÇÃO DE AT SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. RECUROS DE APELAÇÃO DO MPF E DA UNIÃO DESPROVIDOS. 1.
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela UNIÃO e por Corréus contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida pelo MPF em desfavor dos Apelantes e outros julgou: (i) procedentes os pedidos, para condenar os Recorrentes nas condutas do art. 10, incisos VIII e XII, da Lei n° 8.429/92, em sua antiga redação, e aplicar-lhe as penas do art. 12, II, do mesmo diploma legal (art. 487, I, do CPC); e (ii) improcedentes os pedidos em relação aos demais Corréus. 2. O MPF sustenta, em síntese, que: a) houve simulação da realização de cotação de preços; b) não foi adotado procedimento formal para o reconhecimento da situação de calamidade/emergência do município; c) o reconhecimento de Despesas tratou-se de expediente dolosamente usado para “agraciar a HOSPVIDA com um contrato administrativo de natureza verbal, não precedido da devida licitação”, e com o fim de desviar dinheiro público; d) não houve prévio empenho; e e) os materiais não foram entregues. Assim, pede o provimento do apelo a fim de reformar a sentença de primeiro grau, com subsequente condenação dos Réus. A União aderiu ao recurso de apelação interposto pelo MPF. 3. Os Réus/Apelantes suscitam preliminares de incompetência da Justiça Federal e de cerceamento de defesa. No mérito, defendem, em suma, ausência de má-fé e dolo para caracterização do tipo, além da inexistência da prática de ato ímprobo. Pedem a reforma da sentença, a fim de que os pedidos sejam julgados improcedentes. 4. Preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal.
Trata-se de recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como objetivo a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares para os Hospitais Regionais do Estado de Tocantins. A União contribuiu com o custeio do serviço público de saúde realizado em cada Estado. Considerando que há o interesse direto da União na causa, pelo acima exposto e por conta do dever de fiscalização dos órgãos de controle federais (Departamento Nacional de Auditoria do SUS - DENASUS), a competência é a Justiça Federal. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional tem orientação no sentido de que estando a verba federal repassada aos Municípios, Estados e Distrito Federal sujeita à prestação de contas perante órgão federal, a competência para o processamento e julgamento da causa é da Justiça Federal. Para além disso, “a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal” (Precedente no voto). Preliminar afastada. 5. Preliminar de cerceamento de defesa. O magistrado, na condição de destinatário da prova, tem a liberdade para apreciá-la e, a partir de tal análise, determinar a produção das diligências que entender necessárias, bem como dispensar aquelas que porventura julgar prescindíveis à instrução processual e à solução da controvérsia. No caso, os elementos probatórios reunidos aos autos mostravam-se suficientes para o julgamento do mérito. Preliminar afastada. 6. Mérito. A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 7. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 8. A partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no “dano presumido” (dano in re ipsa – cf. art. 21, I, da LIA). 9. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 10. De acordo com o §1° do art. 11 da LIA, aplicável aos atos de improbidade previstos no art. 10 da LIA, por força do §2° do art. 11 da LIA: “Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 11. O legislador ordinário, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 12. O exame detido dos autos impõe a reforma do capítulo condenatório da sentença de primeiro grau, já que o posicionamento externado pelo Juízo singular lastreou-se, exclusivamente, na presença de um dolo genérico, não mais admitido pelo atual ordenamento. 13. Do recurso de apelação interposto por M. L. F. DE A. C. A simples emissão de parecer jurídico, no contexto de uma ação de improbidade administrativa, só configura ato ímprobo se houver a presença do dolo e a intenção de causar dano ao erário. O parecer jurídico possui caráter opinativo e, eventual erro técnico ou interpretação jurídica equivocada, sem prova da intenção ilícita, não caracteriza a prática de ato ímprobo. Não restou demonstrado que houve erro técnico ou interpretação jurídica equivocada com a intenção ilícita de causar dano ao erário. Tampouco há comprovação de existência de conluio com terceiros para fraudar a administração. 14. Dos recursos de apelação interpostos por E. A. DE L., M. A. V. D. e M. A. A. O exame dos autos não autoriza a ilação de que as condutas atribuídas aos Corréus (ora Apelantes) tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos transferidos à Comuna. Ou seja, ainda que tenham contrariado alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo. 15. O caso dos autos consubstancia claro exemplo de desorganização administrativa. Nada obstante, não se pode punir o servidor público despreparado, inábil. O ato ímprobo deve ser pautado pela desonestidade, pelo corrupto ou por aquele desprovido de lealdade e boa-fé, e não por irregularidades praticadas no âmbito da administração estadual. Além disso, deve ser considerada que a situação emergencial no fornecimento de medicamentos acarretou a distribuição direta dos produtos nas unidades de saúde, e, consequentemente, nos “atestos” dos recebimentos dos materiais médicos hospitalares. 16. Do recurso de apelação interposto por L. P. S. e J. G. A. N. No Estado do Tocantins, houve uma transição na gestão hospitalar, tendo lá sido decretada em 19/04/2011, estado de calamidade hospitalar, conforme Decreto nº 4.279/2011 (cf. https://www.to.gov.br/casacivil/noticias/data/2011/4). Dessa forma, a compra dos medicamentos sem processo licitatório se deu diante do quadro emergencial - que se alongou durante os anos. 17. O próprio MPF, na peça vestibular, admite que “Na época dos fatos, havia se instalado no Estado grave problema de calamidade” (id n. 120784536 - Pág. 36). Os Apelantes enfatizam, com veemência, o contexto de infortúnio vivenciado pelo Estado do Tocantins – envolvendo falta de medicamentos, insumos e materiais hospitalares nos hospitais de rede pública estadual –, fatos, inclusive, que são de amplo conhecimento deste Juízo, em razão da análise de processos análogos ao presente. 18. O que se verificou é que a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. A conjuntura, em verdade, subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 19. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso. 20. Do recurso de apelação interposto pelo MPF (ao qual aderiu a UNIÃO). O MPF pede a condenação dos Corréus absolvidos, bem como a condenação de todos os Réus à obrigação solidária de ressarcimento ao erário. Defende ter havido dissimulação de cotação quando da apresentação das propostas; não adoção do procedimento formal para reconhecimento da situação de calamidade/emergência, ou o procedimento de seleção, previsto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e ocorrência de sobrepreço e “dano ao erário in re ipsa”. 21. Como visto no tópico antecedente, a Secretaria de Saúde do Estado de Tocantins vivenciou conjuntura caótica à época dos fatos, sendo absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade (à ex. do atesto negligente na entrega de alguns produtos), tiveram o nítido propósito de manter o funcionamento do serviço de saúde do Estado. Tal circunstância subtrai qualquer ilação de deslealdade funcional no trato da coisa pública. 22. Embora repousem nos autos indícios de materialidade e autoria dos atos imputados aos Réus, não há comprovação de que as suas condutas tenham se dado de forma ardilosa, com nítido e deliberado propósito de desviar ou de se apropriar dos recursos públicos, ou mesmo beneficiar indevidamente algum terceiro. Os elementos reunidos confirmam que as condutas atribuídas aos Demandados, embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). 23. Demais disso, o alegado prejuízo e superfaturamento foi sustentado com base em documento técnico (auditoria do DENASUS). Todavia, tal substrato não é suficiente para demonstrar o animus doloso dos Réus. 24. Não há prova contundente de que os Réus teriam agido em conluio, ou, ainda que agindo de forma isolada, estaria imbuída de um ardil manifesto no trato da coisa pública. É absolutamente crível a compreensão de que os atos praticados, ainda que embutam alguma irregularidade, não assumem a configuração de ato ímprobo. 25. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 26. Ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso, importa registrar que o MPF (autor da ação) considerou a violação aos princípios da Administração, imputando ao Réu o cometimento de ato de improbidade administrativa com base no caput, do art. 11, da LIA. Contudo, em obediência à tipicidade fechada, a referida imputação não pode ser acolhida. 27. Segundo entendimento deste eg. TRF/1ª Região, a “ausência de imputação de um dos tipos do art. 11, sejam aqueles da redação original, sejam os da redação atual, com as modificações promovidas pela Lei nº 14.230/21, leva ao reconhecimento de imputação genérica, sem vinculação a tipo específico, impondo-se a absolvição do réu, por atipicidade”. Precedente no voto. 28. Em recente julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Precedente no voto. 29. Da continuidade típico-normativa sugerida pelo MPF. Defende o MPF, quando instado sobre as alterações promovidas na LIA, que a condenação deve ser mantida, agora com base no inciso V do art. 11 da Lei nº 8.429/92 (nova redação). 30. É certo que, ao tempo da prolação da sentença (junho/2019), ao Juízo era permitido atribuir nova capitulação aos fatos, sem que tal situação configurasse, por exemplo, violação ao princípio da adstrição (AC 0001302-97.2008.4.01.3305, Juíza Federal Rosimayre Goncalves de Carvalho, TRF1 - Décima Turma, PJe 23/06/2024). Todavia, a partir das alterações legislativas, o legislador passou a vedar, expressamente, a ementatio libelli (cf. redação do §10-C do art. 17 da LIA), estabelecendo, por outro lado, conforme art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92, “Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”. 31. Ainda que tais dispositivos sejam absolutamente questionáveis (inclusive, ambos têm a sua constitucionalidade questionada no bojo da ADI 7236, em trâmite perante o STF), o fato é que a manutenção da condenação com base na continuidade típico-normativa sugerida pela PRR1 implicaria violação expressa a texto legal. 32. Para além disso, no específico caso, há um agravante. O inciso V do art. 11 (antiga redação da LIA), veiculava como conduta “frustrar a licitude de concurso público”, hipótese que, se se cogitasse de recapitulação para dispositivo vigente ao tempo do fato, não se compatibilizaria com o caso dos autos (que se refere a irregularidades em licitação). Já o inciso V do art. 11 (nova redação da LIA), contempla uma série de situações e de circunstâncias para além daquela que diz respeito à conduta de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório. 33. Conquanto o Parquet sustente que as condutas narradas persistem como improbidade administrativa (no inciso V do art. 11, da LIA, nova redação), a adequação, na forma em que considerada, merece especial cautela, até porque é incontroverso que a redação do dispositivo aqui referido (art. 11, V, da LIA) foi substancialmente alterada pela Lei n° 14.230/2021. 34. No caso, no mínimo, pairam dúvidas sobre a possibilidade de se proceder a uma nova capitulação com base em narrativa que não era aquela posta pelo legislador da lei do fato. 35. Ainda que houvesse comprovação do dolo específico (o que, como visto, não há), não haveria a necessária segurança jurídica, tampouco clareza para se proceder ao enquadramento cogitado, sobretudo por implicar transposição de dispositivos que atualmente vedam essa atuação por parte do magistrado (§10-C do art. 17 e art. 17, §10-F, inciso I, da Lei 8.429/92), conforme acima mencionado. 36. Por tudo quanto exposto, a absolvição dos Apelados (não recorrentes) não merece reforma. 37. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade – ausente a comprovação cabal do dolo específico, além de haver violação à tipicidade fechada – o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. 38. Recursos de apelação dos Réus providos para reformar, em parte, a sentença e julgar improcedentes os pedidos. Apelação do MPF, da UNIÃO e remessa necessária desprovidas. A C Ó R D à O Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, por unanimidade, dar provimento aos recursos de apelação dos Réus e negar provimento às apelações do MPF e da UNIÃO e à remessa necessária, nos termos do voto do Relator. Brasília, data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)
11/07/2025, 00:00
Documento (Certidão)
10/07/2025, 10:23
Expedição de documento (Outros documentos)
10/07/2025, 10:23
Expedição de documento (Outros documentos)
10/07/2025, 10:23
Expedição de documento (Outros documentos)
10/07/2025, 10:23
Expedição de documento (Outros documentos)
10/07/2025, 10:23
Provimento
10/07/2025, 10:16
Petição (Petição (outras))
08/07/2025, 17:00
Mérito
08/07/2025, 16:23
Petição (Petição (outras))
24/06/2025, 15:07
Publicação
04/06/2025, 00:29
Publicacao/Comunicacao
Intimação
APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA), EDINALDO ALVES DE LIMA, ESPOLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SA, JOSE GASTAO ALMADA NEDER, MARCO AURELIO VIEIRA DIAS, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, MONALICIO ALVES ALMEIDA LITISCONSORTE: UNIÃO FEDERAL, ESTADO DO TOCANTINS Advogados do(a)
APELANTE: Advogado do(a)
APELANTE: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A Advogado do(a)
APELANTE: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A Advogados do(a)
APELANTE: Advogado do(a)
APELANTE: MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A Advogados do(a)
APELANTE: APELADO: JOSE GASTAO ALMADA NEDER, NILTON ALMEIDA DA CUNHA, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, MARCO AURELIO VIEIRA DIAS, MONALICIO ALVES ALMEIDA, EDINALDO ALVES DE LIMA, ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMACIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA - EPP, J C DE BARROS & CIA LTDA - EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, ESPOLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SA, ESTADO DO TOCANTINS, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA), UNIÃO FEDERAL Advogado do(a)
APELADO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogado do(a)
APELADO: MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogados do(a)
APELADO: LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454-A Advogado do(a)
APELADO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487-A O processo nº 0002216-08.2016.4.01.4300 (APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)) foi incluído na sessão de julgamento abaixo indicada, podendo, entretanto, nesta ou nas subsequentes, serem julgados os processos adiados ou remanescentes. Sessão de Julgamento Data: 24/06/2025 a 07-07-2025 Horário: 09:00 Local: Sala virtual (Resolução 10118537) - Observação: Informamos que a sessão virtual terá duração de 10 (dez) dias úteis, com início no dia 24/06/2025, às 9h, e encerramento no dia 07/07/2025, às 23h59. A sessão virtual de julgamento no PJe, instituída pela Resolução Presi - 10118537, regulamenta a atuação dos advogados da seguinte forma: Art. 6º A sessão virtual terá o prazo de duração definido pelo presidente do órgão julgador, quando da publicação da pauta de julgamento, com duração mínima de 03 (três) dias úteis e máxima de 10 (dez) dias úteis. §1º A sustentação pelo advogado, na sessão virtual no PJe, quando solicitada e cabível, deverá ser apresentada via e-mail, à coordenadoria processante, em até 48 (quarenta e oito) horas da data de início da sessão virtual, por qualquer mídia suportada pelo PJe, cuja duração não poderá ultrapassar o prazo regimental. Art. 7º Será excluído da sessão virtual, a qualquer tempo, enquanto não encerrada, o processo destacado a pedido de qualquer membro do colegiado, para julgamento em sessão presencial ou presencial com suporte de vídeo. Parágrafo único - As solicitações formuladas por qualquer das partes ou pelo Ministério Público Federal - MPF de retirada de pauta da sessão virtual e inclusão em sessão presencial ou sessão presencial com suporte de vídeo, para fins de sustentação oral, deverão ser apresentadas, via e-mail, à coordenadoria processante, até 48 (quarenta e oito) horas (dois dias úteis) antes do dia do início da sessão virtual. E-mail da Terceira Turma: [email protected]
Intimação de pauta - Justiça Federal Tribunal Regional Federal da 1ª Região, 2 de junho de 2025. Intimação da Pauta de Julgamentos Destinatário: Usuário do sistema 2
03/06/2025, 00:00
Expedição de documento (Outros documentos)
02/06/2025, 18:51
Expedição de documento (Outros documentos)
02/06/2025, 18:48
Para julgamento de mérito
02/06/2025, 18:46
Petição (Petição (outras))
29/01/2025, 10:04
Petição (Petição (outras))
29/01/2025, 09:58
Conclusão (para decisão)
26/03/2024, 19:16
Petição (Parecer)
26/03/2024, 17:20
Expedição de documento (Outros documentos)
15/03/2024, 19:42
Mero expediente
15/03/2024, 18:23
Conclusão (para decisão)
26/09/2022, 12:06
Reativação
26/09/2022, 12:05
Petição (Petição (outras))
26/09/2022, 12:05
Publicacao/Comunicacao
Intimação - Despacho
DESPACHO
APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA), UNIÃO FEDERAL, ESTADO DO TOCANTINS
APELADO: JOSE GASTAO ALMADA NEDER, NILTON ALMEIDA DA CUNHA, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, MARCO AURELIO VIEIRA DIAS, MONALICIO ALVES ALMEIDA, EDINALDO ALVES DE LIMA, ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMACIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA - EPP, J C DE BARROS & CIA LTDA - EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, ESPOLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SA DESPACHO PROVIDÊNCIAS DE IMPULSO PROCESSUAL 01. Determino as seguinte providências: a) elaborar certidão tabelada contendo as seguintes informações: (a1) partes intimadas sobre a determinação da instância recursal; (a2) partes que apresentaram manifestações; (a3) partes que não apresentaram manifestações; (a4) demandados não intimados, com os respectivos motivos. b) fazer conclusão dos autos. 02. Palmas, 6 de agosto de 2022. Juiz Federal Adelmar Aires Pimenta da Silva TITULAR DA SEGUNDA VARA FEDERAL
x PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO TOCANTINS SEGUNDA VARA FEDERAL AUTOS Nº: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64)
08/08/2022, 00:00
Publicacao/Comunicacao
Intimação - Despacho
DESPACHO
APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA), UNIÃO FEDERAL, ESTADO DO TOCANTINS
APELADO: JOSE GASTAO ALMADA NEDER, NILTON ALMEIDA DA CUNHA, MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA, MARCO AURELIO VIEIRA DIAS, MONALICIO ALVES ALMEIDA, EDINALDO ALVES DE LIMA, ADRIANO RAVELI DE GODOI, FARMACIA BIO VIDA LTDA - ME, GUSTAVO ALVES DA SILVEIRA, HOSPVIDA PRODUTOS HOSPITALARES LTDA - EPP, J C DE BARROS & CIA LTDA - EPP, JOEUMA CALIXTO DE BARROS, MATHEUS BARROS DA CUNHA, ESPOLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SA DESPACHO SITUAÇÃO DO PROCESSO 01. Neste processo foram praticados os seguintes atos relevantes: a) o processo está em grau de recurso para julgamento de apelação. b) o relator devolveu os atos determinando a intimação das partes para, em 15 dias, manifestarem sobre as inovações legislativas promovidas na LIA. PROVIDÊNCIAS DE IMPULSO PROCESSUAL 02. Determino a adoção das seguintes providências: a) intimar a parte demandante para, em 15 dias, manifestar sobre o alcance e aplicação das inovações legislativas promovidas na LIA; b) em seguida, intimar os demandados para, no mesmo prazo, manifestarem sobre o alcance e aplicação das inovações legislativas promovidas na LIA; c) após o decurso do prazo, fazer conclusão dos autos. 03. A veiculação deste ato no Diário da Justiça é apenas para fim de publicidade de que trata o artigo 205, § 3º, do CPC. As intimações das partes, fiscal da ordem jurídica, terceiros interessados, auxiliares eventuais e demais integrantes da relação processual serão processadas eletronicamente por meio do painel do PJE (artigo 5º da Lei 11.419/2006). A publicação no Diário da Justiça somente gera efeitos de intimação em relação à parte revel, partes sem advogados regularmente constituídos ou cujos patronos não estejam habilitados no PJE. 04. A Secretaria da Vara deverá observar a prerrogativa de prazo em dobro para os membros do Ministério Público, Advocacia Pública, Defensoria Pública e curador especial. 05. Palmas, 10 de junho de 2022. Juiz Federal Adelmar Aires Pimenta da Silva TITULAR DA SEGUNDA VARA FEDERAL ESTA VARA FEDERAL TEM O SELO OURO DE EXCELÊNCIA NO CUMPRIMENTO DAS METAS ESTRATÉGICAS EM 2021
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO TOCANTINS SEGUNDA VARA FEDERAL AUTOS Nº: 0002216-08.2016.4.01.4300 CLASSE: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64)
13/06/2022, 00:00
Remessa (em diligência)
06/06/2022, 15:09
Documento (Informações)
06/06/2022, 15:08
Documento (Certidão)
06/06/2022, 15:08
Mero expediente
06/06/2022, 11:00
Conclusão (para decisão)
26/11/2021, 15:03
Decurso de Prazo
20/11/2021, 04:28
Petição (Parecer)
28/09/2021, 20:44
Expedição de documento (Outros documentos)
21/09/2021, 17:51
Mero expediente
20/09/2021, 16:16
Conclusão (para decisão)
31/08/2021, 00:38
Decurso de Prazo
31/08/2021, 00:38
Expedição de documento (Outros documentos)
06/07/2021, 19:56
Redistribuição (prevenção; incompetência)
06/07/2021, 18:47
Documento (Certidão)
29/06/2021, 20:54
Recebimento
29/05/2021, 10:56
Recebimento
29/05/2021, 10:56
Distribuição (sorteio)
29/05/2021, 10:51
Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
REQUERENTE: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros (3)
REQUERIDO: JOSE GASTAO ALMADA NEDER e outros (13) Advogado do(a)
REU: MARIA LENICE FREIRE DE ABREU COSTA - TO2307 Advogado do(a)
REU: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487 Advogado do(a)
REQUERIDO: JOAO SANZIO ALVES GUIMARAES - TO1487 Advogados do(a)
REQUERIDO: ALEXSANDER SANTOS MOREIRA - TO4321, ARISTOTELES MELO BRAGA - TO2101-B, LUDMILA SANTANA BARBOSA - TO6454, MYLENE DAGRAVA NUNES BRAGA - TO3584 O Exmo. Sr. Juiz exarou: "Ante o exposto, acolho o pedido de habilitação, nos termos dos artigos 687 a 692 do CPC, para declarar habilitado o ESPÓLIO DE LUIZ RENATO PEDRA SÁ ordenando a sucessão de Luiz Renato Pedra Sá pelo seu Espólio."
Intimação polo passivo - PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA Seção Judiciária do Tocantins - 2ª Vara Federal Cível da SJTO Juiz Titular: INSIRA AQUI O NOME DO JUIZ TITULAR Juiz Substituto: INSIRA AQUI O NOME DO JUIZ SUBSTITUTO Dir. Secret.: INSIRA AQUI O NOME DO DIRETOR DE SECRETARIA AUTOS COM (x) SENTENÇA () DECISÃO ()DESPACHO () ATO ORDINATÓRIO 0002216-08.2016.4.01.4300 - AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) - PJe