Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
PROCEDIMENTO COMUM Nº 5000512-25.2025.4.02.5109/RJ
AUTOR: SERGIO KUNIO YAMAGATA
ADVOGADO(A): GESSICA CRISTINA DA SILVA (OAB MG164418)
DESPACHO/DECISÃO
Trata-se de ação declaratória, com pedido de tutela de urgência, proposta por SÉRGIO KUNIO YAMAGATA em face do INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE – ICMBIO.
Afirma o autor ser proprietário do imóvel rural “Lote nº 88 – Área Remanescente”, situado no Município de Resende/RJ, atualmente alcançado por ação de desapropriação por utilidade pública ambiental, sob o fundamento de que a área se encontra inserida nos limites do Parque Nacional do Itatiaia desde a edição do Decreto nº 87.586/1982.
Sustenta que o referido decreto não atenderia aos requisitos legais para embasar a desapropriação, alegando ausência de declaração formal de utilidade pública nos moldes do Decreto-Lei nº 3.365/1941, bem como vícios na ampliação do parque por suposta falta de estudos e de participação pública.
Requer, em tutela de urgência, a suspensão imediata da ação expropriatória ou, ao menos, dos seus efeitos até o julgamento de mérito desta demanda.
O Ministério Público Federal manifestou-se pelo indeferimento da tutela (evento 14).
O ICMBio pugnou pela retomada da marcha processual após a inadmissão do incidente de soluções fundiárias e pelo indeferimento do pedido de urgência, destacando precedentes dos Tribunais Superiores e deste Regional acerca da validade do Decreto nº 87.586/1982 e da inaplicabilidade de caducidade a atos de criação e delimitação de unidade de conservação (evento 33).
É o breve relatório. Passo à análise do pedido de tutela de urgência.
O artigo 300 do Código de Processo Civil exige a presença cumulativa da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.
No exame inicial, próprio desta fase, não se verifica a plausibilidade jurídica necessária. Isto é, a tese autoral assenta-se, de um lado, na necessidade de declaração autônoma de utilidade pública, desvinculada do ato de criação ou ampliação da unidade de conservação, e, de outro, na ideia de caducidade do Decreto nº 87.586/1982 pelo decurso do tempo sem integral regularização fundiária.
Todavia, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), em recente julgamento paradigmático (REsp SE 2022/0174481-6, Segunda Turma, rel. Min. Afrânio Vilela, j. 13/05/2025, DJe 28/05/2025), fixou orientação no sentido de que, no âmbito das unidades de conservação de domínio público, a caducidade prevista nas normas gerais de desapropriação (DL 3.365/1941 e Lei 4.132/1962) é inaplicável por incompatibilidade com o regime especial e superveniente da Lei 9.985/2000 (SNUC).
Neste sentido, vejamos o recente entendimento adotado pelo Colendo STJ:
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE DOMÍNIO PÚBLICO (PARQUE NACIONAL). DECRETO DE CRIAÇÃO. CADUCIDADE. NORMAS GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO. INTERESSE SOCIAL E UTILIDADE PÚBLICA. INAPLICABILIDADE. NORMA AMBIENTAL. PREVALÊNCIA. ESPECIALIDADE E SUPERVENIÊNCIA. INTERESSE AMBIENTAL NA DESAPROPRIAÇÃO EM DECORRÊNCIA DA PRÓPRIA LEI. PERMANÊNCIA ENQUANTO EXISTIR A UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. RETORNO AO DOMÍNIO PARTICULAR E REDUÇÃO DO TERRITÓRIO PROTEGIDO. IMPOSSIBILIDADE. MANUTENÇÃO DAS RESTRIÇÕES AMBIENTAIS E DOMINIAIS. RESSALVA DA TUTELA DO DIREITO DE PROPRIEDADE PELA VIA INDENIZATÓRIA. RECURSOS ESPECIAIS PROVIDOS. 1. Recursos especiais interpostos pela União e pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região que reconheceu a caducidade do decreto declaratório de interesse expropriatório na área destinada a parque nacional, mantendo as restrições ambientais sobre os imóveis situados na unidade de conservação criada. 2. A questão em discussão consiste em definir a possibilidade de caducarem os efeitos expropriatórios do decreto criador de unidade de conservação de domínio público, no caso, parque nacional. 3. A caducidade dos decretos de interesse social e utilidade pública é inaplicável aos atos vinculados às unidades de conservação de domínio público, como é o caso do parque nacional, ante a incompatibilidade entre as normas administrativas gerais da desapropriação (Decreto-Lei n. 3.365/1941 e Lei n. 4.132/1962) e a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC (Lei n. 9.985/2000). 4. Tanto as restrições ambientais quanto o interesse expropriatório do Estado sobre os imóveis afetados pelas unidades de conservação de domínio público decorrem da própria lei que regula essas unidades. A lei do SNUC (Lei n. 9.985/2000)é taxativa ao impor o domínio público, com consequente afetação ao erário, dos imóveis alcançados por unidades de conservação desse gênero: estação ecológica (art. 9º, § 1º), reserva biológica (art. 10, § 1º), parque nacional (art. 11, § 1º), floresta nacional (art. 17, § 1º), reserva extrativista (art. 18, § 1º), reserva da fauna (art. 19, § 1º), e reserva de desenvolvimento sustentável (art. 20, § 2º). 5. A especialidade e superveniência da Lei n. 9.985/2000 afasta as normas gerais de desapropriação por interesse social e utilidade pública no que são com ela incompatíveis, prevalecendo a autonomia do ramo do Direito Ambiental sobre as normas gerais do Direito Administrativo em sentido estrito. 6. O interesse estatal na desapropriação dos imóveis privados afetados por unidades de conservação de domínio público decorre diretamente da criação dessas unidades, e perdura enquanto elas existirem. O interesse expropriatório de caráter ambiental não se confunde integralmente com o interesse social ou a utilidade pública, sendo regido pelas suas normas específicas, quando incompatíveis com as leis que regem as desapropriações administrativas em geral. 7. A criação de unidade de conservação não é revertida pelo decurso do prazo para ajuizamento das ações de desapropriação dos imóveis particulares afetados. Somente lei, em sentido estrito, pode desafetar ou reduzir a área de unidade de conservação. 8. A desapropriação dos bens privados afetados é consequência, não premissa, da criação da unidade de conservação de domínio público. 9. Portanto: i) no âmbito das unidades de conservação de domínio público, o próprio ato de criação da unidade corresponde à fase declaratória da etapa administrativa da ação de desapropriação, que afirma o interesse estatal nas áreas privadas afetadas; ii) esse interesse é de caráter ambiental, distinto das declarações de utilidade pública ou de interesse social; iii) o interesse público ambiental na área objeto de unidade de conservação de domínio público dura enquanto a própria unidade de conservação não for extinta, por lei em sentido estrito, não estando sujeito à caducidade pela simples passagem de tempo. 10. O desatendimento do prazo para efetivação do procedimento administrativo expropriatório enseja eventual ação indenizatória do particular por desapropriação indireta ou limitação administrativa, observados os respectivos prazos prescricionais, mas jamais a reversão automática das restrições ambientais ou do domínio público resultantes diretamente, por força de lei, da criação da unidade de conservação. Os casos concretos deverão levar em conta, na indenização, a incidência ou não de juros compensatórios (ante a possível ausência de imissão estatal na posse), o passivo ambiental a ser descontado do preço pago ao expropriado, o termo inicial da prescrição e outros relevantes à solução da causa. 11. Declarado o interesse ambiental do Estado na área, pelo ato de criação da unidade de conservação, não é o decurso de tempo da omissão estatal no cumprimento de seus deveres associados a esse ato que lhe retira suas características especiais de tutela do meio ambiente ou mitiga sua existência. 12. Recursos especiais providos, para manter a validade também dos efeitos expropriatórios do decreto de criação do parque nacional, espécie de unidade de conservação de domínio público. (STJ - REsp: 00000000000002006687 SE 2022/0174481-6, Relator.: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 13/05/2025, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJEN 28/05/2025) Grifei
Segundo assentado, as restrições ambientais e o próprio interesse expropriatório de caráter ambiental decorrem da criação da unidade e perduram enquanto ela existir. A desapropriação é consequência de implementação e indenização, não premissa de validade do ato instituidor.
Reafirmou-se, ainda, que somente lei em sentido estrito pode desafetar ou reduzir a área da unidade de conservação, não havendo falar em “reversão” automática de efeitos pelo simples decurso do tempo.
Por fim, restou assinalado que a tutela do direito de propriedade dá-se pela via indenizatória adequada, não pela supressão das limitações ambientais decorrentes da afetação.
No âmbito específico do Parque Nacional do Itatiaia, há decisões pretéritas do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, com trânsito em julgado no Superior Tribunal de Justiça, reconhecendo a validade do Decreto nº 87.586/1982 e a legitimidade da política pública de consolidação territorial por via expropriatória.
Vejamos:
PARQUE NACIONAL DO ITATIAIA/RJ. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICO-ADMINISTRATIVA, CUMULADA COM AÇÃO CONDENATÓRIA. INEXISTÊNCIA DE CADUCIDADE DO DECRETO Nº 84.568/1982. L IMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS. 1. Trata-se de ação declaratória de inexistência de relação jurídico-administrativa, cumulada com ação condenatória, em face do INSTITUTO CHICO MENDES DA CONSERVAÇÃO E BIODIVERSIDADE - ICMBio, e Outros, com vistas a obter declaração judicial: 1) da caducidade do Decreto nº 87.586/1982; 2) de que os imóveis dos autores não preenchem os requisitos legais para serem incorporados ao Parque Nacional do Itatiaia/RJ; 3) da nulidade de quaisquer estudos ou planos de manejo produzidos pelos apelados ou por sua determinação, que estabeleçam medidas constritivas aos direitos dos apelantes; e, cumulativamente: 4) a abstenção da prática de quaisquer constrições; às propriedades ou às pessoas dos autores como se estivessem no interior do próprio nacional; 5) danos morais e materiais que lhes foram causados pela desvalorização dos imóveis; 6) pagamento de custas e honorários de advogado, no valor de 20% (vinte por cento) sobre o montante da condenação. 2. Os Parques Nacionais, cujo regime jurídico é mais restritivo que os das Áreas de Proteção Ambiental, compõem o grupo das unidades de proteção integral, cujo objetivo primordial é a preservação a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos recursos naturais, com exceção d os casos previstos na Lei nº 9.985/2000. 3. A Constituição Federal de 1988 dá proteção especial às áreas representativas dos ecossistemas, conforme o disposto no artigo 225, § 1º, inciso III, que determina ao Poder Público o dever de "definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção". 4. O Parque Nacional do Itatiaia encontra-se entre as unidades de conservação, incluindo-se entre os biomas relacionados no § 4º do artigo 225 da CF, no Corredor da Serra do Mar, fazendo parte da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica. Está situado em área classificada como de prioridade extremamente alta, para a conservação da biodiversidade, constituindo-se em importante área de 1 proteção dos inúmeros cursos d’água dessa vertente da Serra da Mantiqueira. 5. A norma legal que trata de desapropriação é o Decreto nº 3.365/1941, no qual há determinação para que, após a expedição do ato declarando determinada área de utilidade pública, a desapropriação ocorra no prazo de cinco anos, sob pena de caducidade do decreto declaratório. Em se tratando de Unidades de Conservação, o artigo 11, § 1º da Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), não previu prazo para a desapropriação. Isso porque as unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público (lei ou decreto), mas apenas extintas, reduzidas ou recategorizadas por lei, nos termos do inciso III, § 1º do artigo 225 d a CF/88. 6. Criada uma unidade de conservação, seja por ato do Poder Executivo ou do Legislador, é inconcebível cogitar-se de prazo de caducidade do ato normativo que a criou. Pelo próprio conceito de caducidade, não há como sustentar o argumento de que, com o decurso do prazo, o ato "caducaria apenas para fins de desapropriação". Caducidade enseja a perda da validade do ato, e tratando-se de unidade de conservação, qualquer interpretação neste sentido afronta o artigo 225, § 1º, III da Constituição, que estabelece que qualquer alteração ou supressão em unidades de conservação dependerá de lei. 7. As restrições às quais se sujeitam os apelantes decorrem de limitações administrativas, impostas no interesse público, constituem objeto do direito público, mais especificamente do direito administrativo, pois cabe à administração pública o exercício dessa atividade de restrição ao domínio privado, por meio do poder de polícia fundado na supremacia do interesse público sobre o particular. 8. Não merece acolhimento o pedido de declaração de que os imóveis em questão não preenchem os requisitos legais para serem incorporados ao Parque Nacional, uma vez que os mesmos não foram incorporados ao PNI, mas integram a área do Parque, desde a sua criação, em 1937, sendo temerária a informação de que a referida área não possui os atributos e atividades que se espera de u m Parque. 9. Os imóveis que se encontram dentro dos limites do Parque do Itatiaia estão sujeitas tanto a futura desapropriação, quanto a limitações administrativas, notadamente as de natureza ambiental. 10. Mais especificamente, veja-se: Lei 9.985/2000, artigo 28: São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos. Parágrafo único. Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais. Decreto nº 4.340/2002: Art. 30. Fica proibida a construção e ampliação de benfeitoria sem autorização do órgão gestor da unidade de conservação. 11. Improcedente o pedido de condenação dos réus a indenizar pelos danos morais e materiais causados pela desvalorização dos imóveis, em decorrência das arbitrárias medidas administrativas que vêm sofrendo. Para que se configure a responsabilidade objetiva do Estado são exigidos três 2 requisitos cumulativos: a ação atribuível ao Estado, o dano causado a terceiros e o nexo de causalidade entre eles. No caso presente, não restou evidenciada nenhum constrição ilegítima a direito subjetivo dos autores, motivada por conduta estatal, que lhes houvesse causado dano indenizável. Logo, não comprovado nenhum dos requisitos cumulativamente exigidos para a responsabilização civil do Estado, improcedente a pretensão autoral de ser indenizada por danos material e moral. 1 2. Recurso conhecido e não provido. (TRF-2 - AC: 00476687520124025101 RJ 0047668-75.2012.4.02.5101, Relator.: ALCIDES MARTINS, Data de Julgamento: 21/06/2018, VICE-PRESIDÊNCIA)
Quanto às alegações de ausência de estudos e de consulta pública na ampliação da área do parque promovida em 1982, trata-se de exigências positivadas em momento normativo posterior, notadamente após a Constituição de 1988 e a Lei nº 9.985/2000, não sendo possível, em sede de tutela provisória, reconhecer retroatividade para infirmar ato editado sob regime jurídico pretérito, sobretudo porque a matéria exige dilação probatória incompatível com a cognição sumária.
Quanto ao periculum in mora, ainda que o autor alegue gravidade dos efeitos da ação expropriatória, trata-se, em regra, de situação com reversibilidade econômica pela via da justa indenização, nos termos do regime constitucional e legal da desapropriação, não se evidenciando risco concreto de perecimento de direito que justifique a antecipação de medida excepcional mitigadora do contraditório e da ampla defesa na ausência de probabilidade robusta do direito.
Diante do exposto, INDEFIRO O PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA formulado na inicial.
Recebo a emenda da inicial apresentada no evento 8, tendo a parte autora corretamente recolhido as custas judiciais e comprovado na mesma oportunidade.
Translade-se cópia desta decisão para os autos do processo de desapropriação n° 5002770-76.2023.4.02.5109, em apenso.
Sem prejuízo, CITE-SE A PARTE RÉ para contestar, no prazo legalmente instituído.
Cumprido, abra-se prazo para a parte autora apresentar réplica, em 15 (quinze) dias.
Tudo feito, voltem-me conclusos
P.I. Cientifique-se o Ministério Público Federal.