Publicacao/Comunicacao
Intimação - Decisão
DECISÃO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
APELADO: ALICE VICENTIN DO NASCIMENTO Advogado do(a)
APELADO: CLAITON LUIS BORK - SP303899-A OUTROS PARTICIPANTES: D E C I S Ã O
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 9ª Turma APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 5001798-68.2017.4.03.6183 RELATOR: Gab. 31 - DES. FED. DALDICE SANTANA
Trata-se de ação de conhecimento proposta em face do INSS, na qual a parte autora pleiteia a revisão de benefício previdenciário, sustentando a plena aplicabilidade dos limitadores máximos fixados pelas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003. A r. sentença acolheu parcialmente o pedido. Decisão submetida ao reexame necessário. Inconformado, o INSS interpôs apelação, sustentando a ocorrência da decadência, o não cabimento da revisão pleiteada e a alteração dos parâmetros da correção monetária. A parte autora, por sua vez, apresentou recurso adesivo, alegando o não cabimento da apreciação do reexame necessário. Com contrarrazões, os autos subiram a esta Corte. Apreciado tema repetitivo relacionado a este processo, a suspensão foi levantada e os autos vieram conclusos. É o relatório. Decido. Nos termos do disposto no artigo 932 do Código de Processo Civil (CPC), estão presentes os requisitos para a prolação de decisão monocrática. Os recursos atendem aos pressupostos de admissibilidade e merecem ser conhecidos. A remessa oficial não merece conhecimento, por ter sido proferida a sentença na vigência do Código de Processo Civil, cujo artigo 496, § 3º, I, afasta a exigência do duplo grau de jurisdição quando a condenação ou o proveito econômico for inferior a 1.000 (mil) salários mínimos. No caso, à evidência, esse montante não é alcançado, devendo a certeza matemática prevalecer sobre o teor da Súmula n. 490 do Superior Tribunal de Justiça. Ademais, não cabe cogitar de decadência. A regra insculpida no artigo 103 da Lei n. 8.213/1991 é clara ao conferir sua incidência apenas aos casos de revisão do ato de concessão do benefício, o que não é a hipótese dos autos, cujo objeto é a recomposição dos proventos, à luz dos novos valores tetos constitucionais, "superveniente ao ato concessório do benefício" (REsp n. 1.631.526, DJe 16/3/2017). A propósito, colaciono teor de ato administrativo interno do próprio ente apelante, materializado no artigo 565 da Instrução Normativa INSS/PRES n. 77/2015: "Art. 565. Não se aplicam às revisões de reajustamento os prazos de decadência de que tratam os arts. 103 e 103-A da Lei nº 8.213, de 1991." No mais, a matéria envolve a aplicação do decidido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no Recurso extraordinário (RE) n. 564.354, sobre os benefícios concedidos no lapso temporal entre as datas da promulgação da Constituição Federal de 1988 e da aplicação dos efeitos da Lei n. 8.213/1991 – 6/10/1988 e 4/4/1991, inclusive. Ao proceder o julgamento do RE n. 564.354, o STF não impôs limites temporais à aplicação do paradigma (RE 564.354, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em regime de repercussão geral). Trata-se, pois, de dar aplicabilidade aos artigos 14 da Emenda Constitucional n. 20/1998 e 5º da Emenda Constitucional n. 41/2003, em que foram fixados novos valores para o limite máximo do salário de benefício, com aplicabilidade desde as suas respectivas publicações – R$ 1.200,00 (dez/1998) e R$ 2.400,00 (jan/2004). Na esteira do decidido pelo STF, o direito à revisão materializa-se pela readequação do salário de benefício aos tetos máximos fixados pelas supracitadas emendas constitucionais, o que não ofende o ato jurídico perfeito, ante a mudança na situação fático-jurídica. Restou assentado também pelo STF não se tratar de reajuste, mas de obrigação que se protrai no tempo. Essa ideia – readequação do salário de benefício, com respeito aos reajustes oficiais – deverá ser a linha mestra de cumprimento do decidido no RE n. 564.354, sob pena de exceder-lhe os efeitos, com ofensa à coisa julgada e ao regramento legal e constitucional. Nesse particular é que reside a especificidade dos benefícios previdenciários concedidos no denominado período do “buraco negro” – entre 5/10/1988 e 5/4/1991. Quando o assunto é a adequação do salário de benefício aos tetos fixados nas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003 passa a ser relevante a diversidade de índices de reajustamento entre os diferentes regimes jurídicos, antes e depois da revisão do artigo 144 da Lei n. 8.213/1991 (redação original), que assim dispunha: “Até 1º de junho de 1992, todos os benefícios de prestação continuada concedidos pela Previdência Social, entre 5 de outubro de 1988 e 5 de abril de 1991, devem ter sua renda mensal inicial recalculada e reajustada, de acordo com as regras estabelecidas nesta lei. Parágrafo único. A renda mensal recalculada de acordo com o disposto no caput deste artigo, substituirá para todos os efeitos a que prevalecia até então, não sendo devido, entretanto, o pagamento de quaisquer diferenças decorrentes da aplicação deste artigo referentes às competências de outubro de 1988 a maio de 1992.” Esse dispositivo legal prescreveu a forma pela qual ocorreria o recálculo da renda mensal inicial (RMI), corrigidos todos os salários de contribuição pela variação integral do INPC, indexador que também serviu ao reajustamento dos benefícios concedidos sob a égide da Lei n. 8.213/1991 (artigos 29, § 2º, 31 e 41, II), o que não é o caso. Após o recálculo da RMI, previsto no artigo 144 da Lei n. 8.213/1991, com a finalidade de apurar a renda mensal na data de seus efeitos (junho/1992), por força da Ordem de Serviço n. 121/1992, o INSS reajustou os benefícios desde a concessão pelo INPC. Desse modo, antecipou os efeitos da Lei n. 8.213/1991, que somente entrou em vigor na data de 5/4/1991, na forma prescrita no seu artigo 145 (redação original), que assim dispunha (g. n.): “Os efeitos desta lei retroagirão a 5 de abril de 1991, devendo os benefícios de prestação continuada concedidos pela Previdência Social a partir de então, terem, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, suas rendas mensais iniciais recalculadas e atualizadas de acordo com as regras estabelecidas nesta lei.” Esta não foi, porém, a mesma sistemática adotada para a obtenção dos limites máximos do salário de contribuição e do salário de benefício, cuja elevação pelas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003 é objeto deste pleito. A esse respeito, faço breve digressão histórica acerca dos valores fixados para os limites máximos do salário de benefício. Nem sempre os limites máximos dos salários de contribuição e do salário de benefício tiveram seus valores iguais. No início, a Lei Orgânica da Previdência Social – Lei 3.807, de 26/8/1960 –, em seu artigo 23, § 1º, fixou ambos em 5 (cinco) vezes o maior salário mínimo vigente no País, que vigorou até novembro de 1966. Sobreveio o Decreto-Lei n. 66, publicado em 22/11/1966, que deu nova redação ao § 1º do artigo 23 da Lei n. 3.807/1960, fixando os limites máximos do salário de contribuição e do salário de benefício em 10 (dez) vezes o maior salário mínimo vigente no país, que vigorou no período de dezembro de 1966 a maio de 1973. Com a edição da Lei n. 5.890, em 8/6/1973, novamente houve acréscimo do valor de ambos os limites máximos, bem como instituiu, em seu artigo 5º, os limitadores da renda mensal inicial, denominados “menor valor teto” e “maior valor teto”. O maior valor teto – 20 (vinte) vezes o maior salário mínimo – e o menor valor teto, correspondente à sua metade, de 10 (dez) vezes o maior salário mínimo vigente no país. Assim, a partir de junho de 1973 e até abril de 1975, a Lei n. 5.890/1973 fixou o valor dos limites máximos dos salários de contribuição e do salário de benefício (maior valor teto) em 20 (vinte) vezes o maior salário mínimo vigente no país (art. 3º, §4º). Por força da proibição legal de vinculação ao salário mínimo para quaisquer fins de direito, prevista no artigo 1º da Lei n. 6.205, de 29 de abril de 1975, referidos limites – menor e maior valor teto – passaram a ser fixados na forma do parágrafo 3º da referida norma: “§3º Para os efeitos do disposto no artigo 5º da Lei nº 5,890, de 1973, os montantes atualmente correspondentes aos limites de 10 e 20 vezes o maior salário mínimo vigente serão reajustados de acordo com o disposto nos artigos 1º e 2º da Lei nº 6.147, de 29 de novembro de 1974.” Posteriormente, o artigo 14 da Lei n. 6.708/1979 alterou a redação do § 3º supramencionado, estabelecendo a atualização dos limites – menor e maior valor teto – pelo INPC, regra consolidada no § 4º do artigo 26 da Consolidação das Leis da Previdência Social (CLPS) de 1976 e, após isso;, no § 4º do artigo 21 da CLPS de 1984, como abaixo: “§3º Para os efeitos do disposto no artigo 5º da Lei nº 5,890, de 1973, os montantes atualmente correspondentes a 10 e 20 vezes o maior salário mínimo vigente serão corrigidos de acordo com o Índice Nacional de Preços ao Consumidor.” A proibição legal de vinculação ao salário mínimo permitiu, para o período de maio de 1975 a maio de 1976, a fixação dos limites máximos dos salários de contribuição em 20 (vinte) vezes o maior valor de referência (MVR), abaixo do maior valor teto. No período de junho de 1976 a novembro de 1981, por conta da Lei n. 6.332, de 18 de maio de 1976, os limites máximos dos salários de contribuição e do salário de benefício assumiram valores iguais, apurados segundo os índices da política salarial, com incidência no maior valor teto de maio de 1974, que era de 20 (vinte) salários mínimos. Essa identidade entre os limites máximos dos salários de contribuição e do salário de benefício rompeu-se com a Lei n. 6.950/1981, cujo artigo 4º alterou o artigo 5º da Lei n. 6.332/1976. A Lei n. 6.950/1981 alterou o limite máximo do salário de contribuição para 20 (vinte) salários mínimos desde dezembro de 1981, não permitindo igual padrão para o salário de benefício. Com a instituição do duplo regime salarial pelo Decreto-Lei n. 2.351, de 7 de agosto de 1987, foram criados o Piso Nacional de salários e o Salário Mínimo de Referência (SMR). O caput do artigo 2º do mencionado decreto vinculou ao salário mínimo de referência todos os valores que estivessem fixados em razão do salário mínimo: "O salário mínimo passa a denominar-se Salário mínimo de referência". Disso decorre que, no período de junho de 1987 a junho de 1989, o limite máximo do salário de benefício, que era reajustado pelos índices da política salarial desde a vigência da Lei 6.205/1975, teve seus reajustes equiparados à variação do salário mínimo de referência, o qual também foi base para a fixação do limite máximo do salário de contribuição, equiparado a 20 (vinte) salários mínimos de referência. A partir de 1/7/1989, porque revogada a Lei n. 6.950/1981 pela Lei n. 7.787/1989, os limites máximos dos salários de contribuição e do salário de benefício voltaram a ter o mesmo valor, fixados em 10 (dez) salários mínimos, para, a partir de então, seguirem os mesmos índices que reajustavam os benefícios previdenciários. Extrai-se do breve histórico que o limite máximo do salário de benefício foi desvinculado do salário mínimo desde a vigência da Lei n. 6.205/1975, pelo que reajustados segundo os índices da política salarial. Como os índices fixados para a política salarial foram aplicados sobre o valor originariamente fixado para o maior valor teto pela Lei n. 5.890/1973 – 20 (vinte) salários mínimos -, os tetos máximos do salário de benefício, antes de ter sido promulgada a Constituição Federal de 1988 (CF/88), superaram os limites máximos fixados pelas emendas constitucionais n. 20/1998 e 41/2003–10 salários mínimos. Anoto, por oportuno, que, para o período anterior à vigência da Lei n. 5.890/1973, quando o limite do salário de benefício era de 10 (dez) salários mínimos, ou mesmo antes do Decreto-Lei n. 66/66, quando era inferior (5 SMs), a identidade desse limite com o limite máximo do salário de contribuição, com respeito à paridade entre contribuição e benefício, exclui a possibilidade de haver excedente a ser aproveitado pela elevação dos tetos emendados. Todavia, os índices da política salarial se mantiveram aquém da variação do salário mínimo, ocorrendo significativa perda em relação ao limite máximo do salário de benefício inicialmente fixado, que se manteve acima de 10 (dez) salários mínimos até a CF/88. Nesse contexto se situa a Lei n. 7.787/1989, que elevou o limite máximo do salário de benefício para 10 (dez) salários mínimos, cuja defasagem dos índices de reajustamento dos benefícios com o salário mínimo permitiu novos restabelecimentos para esse patamar. Isso ocorreu com as Leis n. 8.212/1991 e 8.213/1991, que restabeleceram o limite máximo fixado pela Lei n. 7.787/1989 – 10 salários mínimos, promovendo um aumento dos tetos máximos do salário de benefício fixados pela CLPS, com vigência até maio de 1992. Por fim, seguindo essa dinâmica, as Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003 restabeleceram os tetos máximos do salário de contribuição e do salário de benefício para 10 (dez) salários mínimos. Diante do permissivo legal, no lapso temporal que interessa para o deslinde do feito – até a CF/88, os segurados podiam verter contribuições sobre valores superiores aos tetos das Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003 (10 salários mínimos). Contrariamente, o reajustamento dos limites máximos do salário de benefício, nos moldes da política salarial vigente, permitiu, após a data da promulgação da CF/88, a fixação desses limites em valores inferiores aos “tetos emendados” – 10 salários mínimos. Isso materializa o excedente, por decorrência da elevação dos limites máximos pelas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003, com respeito à paridade entre contribuição e benefício, de modo que o que havia sido descartado passa a ser aproveitado. Contudo, o excedente a ser repassado aos benefícios não poderá advir da aplicação de índices de reajuste diversos daqueles que serviram ao reajustamento dos tetos máximos do salário de benefício. Como pode ser extraído do breve histórico da legislação, os valores do limite máximo do salário de benefício foram apurados segundo a política salarial vigente, sistemática diversa da adotada no recálculo da renda mensal de junho de 1992 – data dos efeitos financeiros da revisão prevista no artigo 144 da Lei n. 8.213/1991. Com efeito, a Ordem de Serviço n. 121/1992, aplicada pelo INSS para fins da revisão disposta no artigo 144 da Lei n. 8.213/1991, exorbitou seu poder regulamentar, porque “criou” critério de reajuste não previsto no ordenamento jurídico. Essa ordem de serviço consistiu na aplicação retroativa dos índices de reajuste dos benefícios previdenciários, previstos no inciso II do artigo 41 da Lei n. 8.213/1991 (redação original). O artigo 145 da Lei n. 8.213/1991 (redação original), de forma expressa, desautoriza a retroação dos índices de reajuste previstos nessa lei (INPC), para o período anterior a 5/4/1991, do que se descuidou referida ordem de serviço. Assim, a antecipação do critério de reajuste previsto na Lei n. 8.213/1991 rompeu com a relação biunívoca entre o limite máximo do salário de benefício e os índices de reajuste oficiais, cuja aplicação é histórica na legislação previdenciária, na forma já explicitada. Não é à toa que a revisão do artigo 144 da Lei n. 8.213/1991, nos moldes previstos na Ordem de Serviço n. 121/1992, culminou, na data de seus efeitos (junho/1992), em rendas mensais superiores ao limite máximo, ainda que o salário de benefício, na data de concessão, não tenha sido limitado ao teto legal. Diante da vedação de retroatividade da norma para alcançar período em que a Lei n. 8.213/1991 nem mesmo existia – e, com isso, suplantar os limites máximos nela estabelecidos –, o artigo 144 da Lei n. 8.213/1991, cuja constitucionalidade do seu parágrafo único foi declarada pelo STF (RE 193.456), estabeleceu não serem devidas diferenças decorrentes da revisão nele prevista, em data anterior a junho de 1992. Como a Ordem de Serviço n. 121/1992 teve o escopo de dar cumprimento à revisão prevista no artigo 144 da Lei n. 8.213/1991, o qual trouxe proibição de retroação dos seus efeitos, descabe considerá-la na execução do decidido no RE n. 564.354. À evidência, a retroação do reajustamento previsto no artigo 41, inciso II, da Lei n. 8.213/1991 (INPC), antes da data autorizada no artigo 145 do referido normativo legal (5/4/1991), materializa reajuste não previsto no ordenamento jurídico. Por esse motivo, o decidido no voto proferido no RE n. 564.354 pela Excelentíssima Ministra Carmen Lúcia, no qual esclarece que (g. n.): “(...) não se trata - nem se pediu reajuste automático de nada - de reajuste. Discute-se apenas se, majorado o teto, aquela pessoa que tinha pago a mais, que é o caso do recorrido, poderia também ter agora o reajuste até aquele patamar máximo (...). Não foi concedido aumento ao Recorrido, mas reconhecido o direito de ter o valor de seu benefício calculado com base em limitador mais alto, fixado por norma constitucional emendada (...)". Colhe-se do decidido no RE n. 564.354 a clareza ao dispor que o repasse aos benefícios, por decorrência da elevação dos tetos pelas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003, deverá espelhar o índice de defasagem entre a média dos salários de contribuição e o teto do Regime Geral da Previdência Social (RGPS), na data de concessão do benefício. A propósito, esse entendimento foi expressamente referendado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do recurso extraordinário n. 1.064.515/SP (Relator Min. DIAS TOFFOLI), com trânsito em julgado em 11/11/2017. Nesse RE (1.064.515/SP) – interposto por segurado contra acórdão da Nona Turma deste Tribunal Regional Federal, a qual manteve a decisão de não provimento à sua apelação (juízo de retratação negativo) –, a Suprema Corte assim decidiu (g. n.): "Com efeito, a orientação fixada por esta Corte não impôs limites temporais à data de início do benefício, portanto, aplica-se imediatamente, inclusive, a benefícios concedidos antes da vigência das referidas emendas, desde que hajam sofrido limitação na data da concessão. Nesse sentido, também, as seguintes decisões monocráticas: RE nº 946.694/SP, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 19/7/16, ARE 953,153/RJ, Relator o Ministro Teori Zavaski, DJe de 23/5/16, e RE 937.578/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 5/5/16.
Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para, observada as premissas fixadas, determinar seja aplicada a orientação jurisprudencial fixada no RE nº 564.354/SE." Atente-se que o STF, à luz do que já havia decidido no REn. 564.354/SE, determinou a readequação do salário de benefício aos tetos máximos fixados pelas emendas constitucionais, “desde que hajam sofrido limitação na data da concessão”. (g. n.) O STF determinou apenas a readequação aos tetos das Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003, sem que disso resulte em alteração dos índices de reajuste, os quais nortearam a fixação dos limites máximos do salário de benefício. O princípio da legalidade impõe a observância dos índices oficiais de reajuste aplicados ao limite máximo do salário de benefício, base de cálculo da renda mensal inicial, que, caso tenha sido apurada sobre o limite máximo vigente à época da concessão, o excedente deverá ser aproveitado, até o valor desse limite alterado pelas Emendas Constitucionais n. 20/98 e 41/2003. Com efeito, o decidido no RE 564.354 não autoriza que os reajustes previstos no artigo 41, inciso II, da Lei n. 8.213/1991 (INPC), retroajam a período anterior ao estabelecido no artigo 145 da aludida lei (5/4/1991), até porque isso subverteria essa norma, autorizadora da revisão, que elevou os limites máximos vigentes na Consolidação das Leis da Previdência Social (CLPS) para 10 (dez) salários mínimos, objeto de restabelecimento pelas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003. O contrário caracterizaria regime jurídico híbrido, que conjuga aspectos mais favoráveis da legislação precedente – tetos máximos de contribuição antes da Lei 7.787/1989 eram fixados em 20 (vinte) salários mínimos/salários mínimos de referência – com a Lei 8.213/1991, cujos índices de reajuste eram substancialmente superiores aos da CLPS (INPC). A Lei n. 8.213/1991 fixou os parâmetros para os benefícios concedidos desde 5/4/1991 (art. 145) e, para o recálculo da RMI, os índices de reajuste nela estabelecidos assumem caráter sucessivo e não conjugado, sem nenhum efeito financeiro no período anterior a junho de 1992 (art. 144). Com relação ao reajustamento dos benefícios previdenciários concedidos entre 5/10/1988 e 5/4/1991, uma interpretação razoável e sistemática da Lei n. 8.213/1991, autoriza, tão somente, sua incidência imediata, e não retroativa, de modo que a atualização pelo INPC dá-se prospectivamente àquele diploma legal, pois, quando de sua vigência em 5/4/1991 (art. 145), os reajustes já haviam sido praticados na forma do normativo legal anterior (CLPS). Não por outro motivo, ainda que o INSS tenha considerado a Ordem de Serviço n. 121/1992, alterando os índices de reajuste previstos na legislação para os tetos máximos, pela aplicação retroativa da Lei n. 8.213/1991, a renda mensal, na data dos efeitos do seu artigo 144 (junho/1992), foi apurada sobre o teto máximo fixado nessa norma. Desse modo, não cabe invocar o instituto da decadência, para validar índices de reajuste alheios ao ordenamento jurídico, como se observa na Ordem de Serviço n. 121/1992, e, com isso, buscar o aproveitamento de excedente ao teto máximo do salário de benefício, em patamar superior ao que foi autorizado pelo STF no RE n. 564.354. O instituto da decadência também não permite majorar o teto máximo fixado pelas Leis n. 8.212/1991 e 8.213/1991 – 10 salários mínimos, restabelecido pelas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003, matéria deste pleito. O decidido pelo STF, no RE n. 564.354, desautoriza elevar à categoria de reajuste o percentual de aumento do valor teto. Por tudo isso, a apuração do índice de defasagem entre a média corrigida dos salários de contribuição e o limite máximo do salário de benefício, para que se respeite a paridade entre contribuição e benefício, somente se faz sentir no ato de concessão. No caso concreto, o benefício originário da pensão por morte da parte autora, concedido em 4/11/2010,
trata-se de aposentadoria especial, com data de início de benefício (DIB) em 1/9/1989. Segundo demonstrativo de apuração da RMI coligido aos autos (pdf. 27), o salário de benefício dessa aposentadoria é inferior ao limite máximo do salário de contribuição (teto) vigente à época da concessão (RMI revista: 1.853,60; teto da época da concessão: 2.498,07). Isso revela que a origem das diferenças apuradas pela parte autora decorreram da aplicação de índices de reajuste diversos dos oficiais que reajustaram os limites máximos, na forma já explicitada, a revelar contrariedade ao que foi decidido no RE 564.354. A apuração da RMI não foi limitada ao teto vigente à época da concessão, donde se extrai que não há excedente a ser aproveitado, em face dos novos tetos fixados nas Emendas Constitucionais n. 20/1998 e 41/2003. Forçoso é concluir que não há proveito econômico para a parte autora. Em decorrência, incabível a readequação do valor do benefício mediante a observância dos novos limites máximos (tetos) previstos nas EC n. 20/1998 e 41/2003. Por conseguinte, fica prejudicada a questão da correção monetária. Invertida a sucumbência, condeno a parte autora a pagar custas processuais e honorários de advogado, arbitrados em 12% (doze por cento) sobre o valor da causa, já majorados em razão da fase recursal, conforme critérios do artigo 85, §§ 1º e 11 do CPC, suspensa, porém, a exigibilidade, na forma do artigo 98, § 3º, do mesmo diploma processual, por tratar-se de beneficiária da justiça gratuita.
Diante do exposto, dou provimento à apelação do INSS para julgar improcedente o pedido. Recurso adesivo também provido, apenas para afastar a apreciação da remessa oficial. Intimem-se.