Publicacao/Comunicacao
Intimação - Decisão
DECISÃO
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS Advogado do(a)
APELANTE: SERGIO MASTELLINI - SP135087-N
APELADO: JOSE FRANCISCO DOS SANTOS Advogado do(a)
APELADO: MURILO NOGUEIRA - SP271812-N OUTROS PARTICIPANTES: D E C I S Ã O A Exma. Desembargadora Federal INÊS VIRGÍNIA (RELATORA):
PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 7ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0004478-09.2012.4.03.6112 RELATOR: Gab. 22 - DES. FED. INÊS VIRGÍNIA
Trata-se de apelação interposta pelo INSS contra r. sentença que, nos autos da ação promovida por JOSÉ LEAL FILHO, julgou parcialmente procedentes os pedidos, para o fim de declarar a inexigibilidade do débito decorrente da revisão dos benefícios NB 560.524.629-8 e 544.777.900-2, bem como para condenar a autarquia ao pagamento de honorários advocatícios arbitrados em 10% sobre o valor da causa. Em suas razões de recurso, alega a autarquia a legalidade e a constitucionalidade da cobrança dos valores indevidamente pagos pelo INSS a título de benefício previdenciário, independentemente de seu caráter alimentar e da demonstração de má-fé da parte contrária. E, ainda que recebidos de boa-fé, devem ser ressarcidos, sob pena de locupletamento ilícito. Com contrarrazões da parte autora, os autos foram remetidos a esta Corte Regional. Em decisão ID 90030974, p. 69, o feito foi sobrestado, tendo em vista a afetação da questão sub judice (Tema 979), pelo C. Superior Tribunal de Justiça, à sistemática de recursos repetitivos, prevista no artigo 1.037 do CPC/2015. É O RELATÓRIO. DECIDO. Por ter sido a sentença proferida sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, consigno que as situações jurídicas consolidadas e os atos processuais impugnados serão apreciados em conformidade com as normas ali inscritas, consoante determina o artigo 14 da Lei nº 13.105/2015. Inicialmente, proceda a Subsecretaria ao levantamento do sobrestamento do presente feito, tendo em vista que o Tema 979 já foi julgado pelo C. STJ. Anoto que o feito comporta julgamento monocrático, com supedâneo no artigo 932, IV e V, do Código de Processo Civil, eis que o tema a apreciar já foi decidido em precedente de observância obrigatória. A questão posta nos autos versa sobre a exigibilidade/devolução de valores pagos indevidamente a título de benefício previdenciário, e sobre a qual a jurisprudência pátria controverte há longo tempo. Isto porque, tem-se, de um lado, o caráter alimentar do benefício previdenciário e a boa-fé do segurado, e de outro, a indisponibilidade da verba pública e a vedação ao locupletamento ilícito. De fato, a Administração Pública, constatando a existência de erro do ato administrativo - no caso específico da autarquia previdenciária na concessão ou pagamento dos benefícios - tem o poder de autotutela, que aqui se revela no poder-dever de proceder à correção do benefício, observando o devido processo legal. Além disso, o princípio da segurança jurídica deve ser compatibilizada com o poder de autotutela. A Administração não pode conviver ou permitir atos eivados de legalidade. Desse modo, a convalidação é uma expressão do princípio da autotutela, "que significa o poder (na verdade, poder-dever) da Administração de prover o interesse público sem recorrer a outra autoridade, a ela estranha, para anular, corrigir e revogar atos administrativos ilegais ou, na última hipótese referida, inconvenientes ou inoportunos aos interesses públicos." (ARAÚJO, Edmar Netto de. A convalidação dos atos administrativos e as leis de processo administrativo. In Processo Administrativo: Temas polêmicos da Lei n° 9.784/99, Irene Patrícia Nohara e Marco Antônio Praxedes de Moraes Filho (org), São Paulo: Atlas, 2011, p. 52) O poder-dever de autotutela da Administração é guiado pelos princípios administrativos, já que a atividade dos órgãos públicos está estritamente vinculada à legalidade, devendo ser eficiente, resguardar o interesse público, sempre respeitando o contraditório e a ampla defesa, por meios de atos motivados que garantam a segurança jurídica dos administrados. Nas lições de Odete Medauar: "o processo administrativo estende a legalidade e dá ensejo ao surgimento de uma nova legalidade, em especial nas relações entre cidadão e Administração, o que não significa opção neopositivista ou ideia de onipotência da lei, mas a adequada compreensão da atividade administrativa, com base na realização dos princípios constitucionais, sem renúncia a um grau de certeza e de garantia, ou seja, um padrão de coerência sistêmica, segundo as linhas inerentes ao Estado de Direito." (MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9. ed. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005, p. 92). O poder de autotutela guarda consonância com a Súmula 473 do STF, cujo enunciado é: "A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos." Destarte, pacífico é o entendimento de que o INSS, no exercício de sua autotutela, deverá proceder à correção de benefício previdenciário pago incorretamente. De outro lado, estabelece o artigo 876 do Código Civil que aquele que recebeu o que não lhe era devido fica obrigado a restituir. E o artigo 884 do mesmo Código Civil dispõe que o enriquecimento sem causa também implica a restituição. Portanto, aquele que recebe benefício indevidamente, especialmente em razão de irregularidade ou fraude quando de sua concessão, está obrigado a restituir a importância devida, devidamente atualizada, nos termos do citado artigo 884 do CC. Nessa esteira, o artigo 115 da Lei n. 8.213/91 autoriza o desconto de valores pagos a maior, percebidos pelo segurado. No entanto, na aplicação desse dispositivo legal, devem ser ponderados dois pontos: a boa-fé do titular, princípio geral do direito norteador do ordenamento jurídico; e o caráter alimentar do benefício previdenciário. Com efeito, a E. Primeira Seção do C. STJ, ao apreciar o tema repetitivo de nº 979, em que se submeteu a julgamento a questão acerca da "Devolução ou não de valores recebidos de boa-fé, a título de benefício previdenciário, por força de interpretação errônea, má aplicação da lei ou erro da Administração da Previdência Social", firmou a seguinte tese jurídica: Com relação aos pagamentos indevidos aos segurados decorrentes de erro administrativo (material ou operacional), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, são repetíveis, sendo legítimo o desconto no percentual de até 30% (trinta por cento) de valor do benefício pago ao segurado/beneficiário, ressalvada a hipótese em que o segurado, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido. O acórdão ficou assim ementado: PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. TEMA 979. ARTIGO 1.036 DO CPC/2015. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. ARTIGOS 884 E 885 DO CÓDIGO CIVIL/2002. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211 DO STJ. ART. 115, II, DA LEI N. 8.213/1991. DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS POR FORÇA DE INTERPRETAÇÃO ERRÔNEA E MÁ APLICAÇÃO DA LEI. NÃO DEVOLUÇÃO. ERRO MATERIAL DA ADMINISTRAÇÃO. POSSIBILIDADE DE DEVOLUÇÃO SOMENTE NA HIPÓTESE DE ERRO EM QUE OS ELEMENTOS DO CASO CONCRETO NÃO PERMITAM CONCLUIR PELA INEQUÍVOCA PRESENÇA DA BOA-FÉ OBJETIVA. 1. Da admissão do recurso especial: Não se conhece do recurso especial quanto à alegada ofensa aos artigos 884 e 885 do Código Civil, pois não foram prequestionados. Aplica-se à hipótese o disposto no enunciado da Súmula 211 do STJ. O apelo especial que trata do dissídio também não comporta conhecimento, pois não indicou as circunstâncias que identifiquem ou assemelhem os precedentes colacionados e também por ausência de cotejo analítico e similitude entre as hipóteses apresentadas. Contudo, merece conhecimento o recurso quanto à suposta ofensa ao art. 115, II, da lei n. 8.213/1991. 2. Da limitação da tese proposta: A afetação do recurso em abstrato diz respeito à seguinte tese: Devolução ou não de valores recebidos de boa-fé, a título de benefício previdenciário, por força de interpretação errônea, má aplicação da lei ou erro da Administração da Previdência Social. 3. Irrepetibilidade de valores pagos pelo INSS em razão da errônea interpretação e/ou má aplicação da lei: O beneficiário não pode ser penalizado pela interpretação errônea ou má aplicação da lei previdenciária ao receber valor além do devido. Diz-se desse modo porque também é dever-poder da Administração bem interpretar a legislação que deve por ela ser aplicada no pagamento dos benefícios. Dentro dessa perspectiva, esta Corte Superior evoluiu a sua jurisprudência passando a adotar o entendimento no sentido de que, para a não devolução dos valores recebidos indevidamente pelo beneficiário da Previdência Social, é imprescindível que, além do caráter alimentar da verba e do princípio da irrepetibilidade do benefício, a presença da boa-fé objetiva daquele que recebe parcelas tidas por indevidas pela administração. Essas situações não refletem qualquer condição para que o cidadão comum compreenda de forma inequívoca que recebeu a maior o que não lhe era devido. 4. Repetição de valores pagos pelo INSS em razão de erro material da Administração previdenciária: No erro material, é necessário que se averigue em cada caso se os elementos objetivos levam à conclusão de que houve boa-fé do segurado no recebimento da verba. Vale dizer que em situações em que o homem médio consegue constatar a existência de erro, necessário se faz a devolução dos valores ao erário. 5. Do limite mensal para desconto a ser efetuado no benefício: O artigo 154, § 3º, do Decreto n. 3.048/1999 autoriza a Administração Previdenciária a proceder o desconto daquilo que pagou indevidamente; todavia, a dedução no benefício só deverá ocorrer quando se estiver diante de erro da administração. Nesse caso, caberá à Administração Previdenciária, ao instaurar o devido processo administrativo, observar as peculiaridades de cada caso concreto, com desconto no beneficio no percentual de até 30% (trinta por cento). 6. Tese a ser submetida ao Colegiado: Com relação aos pagamentos indevidos aos segurados decorrentes de erro administrativo (material ou operacional), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, são repetíveis os valores, sendo legítimo o seu desconto no percentual de até 30% (trinta por cento) do valor do benefício mensal, ressalvada a hipótese em que o segurado, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido. 7. Modulação dos efeitos: Tem-se de rigor a modulação dos efeitos definidos neste representativo da controvérsia, em respeito à segurança jurídica e considerando o inafastável interesse social que permeia a questão sub examine, e a repercussão do tema que se amolda a centenas de processos sobrestados no Judiciário. Desse modo somente deve atingir os processos que tenham sido distribuídos, na primeira instância, a partir da publicação deste acórdão. 8. No caso concreto: Há previsão expressa quanto ao momento em que deverá ocorrer a cessação do benefício, não havendo margem para ilações quanto à impossibilidade de se estender o benefício para além da maioridade da beneficiária. Tratou-se, em verdade, de simples erro da administração na continuidade do pagamento da pensão, o que resulta na exigibilidade de tais valores, sob forma de ressarcimento ao erário, com descontos nos benefícios, tendo em vista o princípio da indisponibilidade do patrimônio público e em razão da vedação ao princípio do enriquecimento sem causa. Entretanto, em razão da modulação dos efeitos aqui definidos, deixa-se de efetuar os descontos dos valores recebidos indevidamente pelo segurado. 9. Dispositivo: Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido. Acórdão sujeito ao regime previsto no artigo 1.036 e seguintes do CPC/2015. (REsp 1.381.734/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/03/2021, DJe 23/04/2021) Depreende-se, em resumo, que o aludido precedente firmou as seguintes balizas para solução da temática: - os valores recebidos indevidamente em razão de má aplicação ou de interpretação errônea da lei não são passíveis de devolução pelo segurado; - os valores recebidos indevidamente em razão de erro material ou operacional da Administração são passíveis de devolução, salvo comprovação da boa-fé do segurado; - a comprovação da boa-fé será exigida para as ações ajuizadas a partir de 23/04/2021 (publicação do acórdão paradigma); - a repetição, quando admitida, permite o desconto do percentual de até 30% do valor do benefício do segurado. Cumpre destacar que o C. STJ andou bem ao distinguir as situações em que o pagamento indevido decorre de interpretação errônea e/ou má aplicação da lei daquelas em que o pagamento equivocado deflui de erro (material ou operacional) da autarquia. No particular, merece especial destaque o seguinte trecho do voto da lavra do e. Ministro Benedito Gonçalves: Diferentemente das hipóteses anteriores (interpretação errônea e má aplicação da lei), onde o elemento objetivo é, por si, suficiente para levar à conclusão de que o segurado recebeu o benefício de boa-fé, assegurando-lhe o direito da não devolução do valor recebido indevidamente, a hipótese de erro material ou operacional deve ser analisado caso a caso, de modo a averiguar se o beneficiário/segurado tinha condições de compreender a respeito do não pertencimento dos valores recebidos, de modo a se lhe exigir comportamento diverso, diante do seu dever de lealdade para com a Administração Previdenciária. Ou seja, em casos de má aplicação ou interpretação errônea da lei, em regra, não cabe a restituição. Já nos casos em que o recebimento indevido decorre de erro material ou operacional autárquico, é preciso verificar se tal equívoco era capaz de "despertar no beneficiário inequívoca compreensão da irregularidade do pagamento", conditio sine qua non para que a restituição seja devida. A distinção entre os casos de cabimento (ou não) da restituição pelos segurados está de acordo com o princípio da segurança jurídica em suas duas dimensões: a objetiva, que é a segurança jurídica stricto sensu; e outra subjetiva, que é a proteção à confiança legítima. Como ensina Almiro do Couto e Silva: "A segurança jurídica é entendida como sendo um conceito ou um princípio jurídico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, é aquela que envolve a questão dos limites à retroatividade dos atos do Estado até mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, à proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada (...). A outra, de natureza subjetiva, concerne à proteção das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuação" (COUTO E SILVA, Almiro. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança) no Direito Público Brasileiro e o Direito da Administração Pública de Anular seus Próprios Atos Administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da União (Lei nº 9784/99). Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, nº2, abril/maio/junho, 2005, p. 3/4. Disponível em http://www.direitodoestado.com.br/artigo/almiro-do-couto-e-silva/o-principio-da-seguranca-juridica-protecao-a-confianca-no-direito-publico-brasileiro-e-o-direito-da-administracao-publica-de-anular-seus-proprios-at) Convém mais uma vez citar o voto do e. Ministro Benedito Gonçalves, no qual Sua Excelência bem explica e exemplifica o que vem a ser um caso de erro administrativo que dá ensejo à repetição do indébito: Nesse contexto, é possível afirmar que há erros materiais ou operacionais que se mostram incompatíveis com a indispensável boa-fé objetiva, dando ensejo ao ressarcimento do indébito, situação que foi muito bem retratada no MS n. 19.260/DF, da relatoria do Ministro Herman Benjamin, DJe 3/9/2014, ao exemplificar uma situação hipotética de um servidor que não possui filhos e recebeu, por erro da Administração, auxílio natalidade. Mencionado precedente obrigatório, em deferência ao princípio da segurança jurídica e com esteio no artigo 927, §3°, do CPC, cuidou, ainda, de modular os efeitos da tese adotada, estabelecendo que, no que tange aos processos em curso no momento do mencionado julgamento, deve ser adotada a jurisprudência até então predominante. Assim, a simples má aplicação ou a interpretação equivocada da lei e o erro da Administração não autorizam, por si só, a devolução de valores recebidos indevidamente a título de benefício previdenciário, que, em tese, foram recebidos de boa-fé pelos segurados/beneficiários. Em casos tais, é imprescindível que seja comprovada a má-fé do beneficiário ou que seja ilidida a boa-fé da pessoa que recebeu de forma indevida o benefício previdenciário, a fim de obrigar o ressarcimento ao erário. Sendo assim, em que pese a demonstração do pagamento indevido, considerando que a presente ação judicial foi proposta antes do julgamento do precedente vinculante pelo Superior Tribunal de Justiça, a restituição postulada se mostra indevida, diante da modulação de efeitos antes mencionada. TUTELA ANTECIPADA Presentes os requisitos - verossimilhança das alegações, conforme exposto na sentença, e o perigo da demora, o qual decorre da natureza alimentar do benefício -, confirmo a tutela anteriormente concedida. CONCLUSÃO Por tais fundamentos, (i) determino o levantamento do sobrestamento do feito; e (ii) nego provimento à apelação do INSS, com fulcro no artigo 932, IV, "b", do CPC/2015, e altero, de ofício, os critérios de juros de mora e correção monetária, nos termos expendidos, mantida, no mais, a r. sentença monocrática. Oportunamente, observadas as formalidades legais, baixem os autos à Vara de origem. Intimem-se. São Paulo, 3 de fevereiro de 2022.