Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
SENTENÇA
APELANTE: VALDIR MAGRO Advogado do(a)
APELANTE: PAULO CEZAR VILCHES DE ALMEIDA - SP88802-N
APELADO: UNIÃO FEDERAL OUTROS PARTICIPANTES: PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0001468-23.2009.4.03.6124 RELATOR: Gab. 12 - DES. FED. MARLI FERREIRA
APELANTE: VALDIR MAGRO Advogado do(a)
APELANTE: PAULO CEZAR VILCHES DE ALMEIDA - SP88802-N
APELADO: UNIÃO FEDERAL OUTROS PARTICIPANTES: R E L A T Ó R I O A Excelentíssima Senhora Desembargadora Federal MARLI FERREIRA (Relatora):
APELANTE: VALDIR MAGRO Advogado do(a)
APELANTE: PAULO CEZAR VILCHES DE ALMEIDA - SP88802-N
APELADO: UNIÃO FEDERAL OUTROS PARTICIPANTES: V O T O A Excelentíssima Senhora Desembargadora Federal MARLI FERREIRA (Relatora): Desde logo ressalte-se que o recurso foi interposto antes da entrada em vigor do Código de Processo Civil de 2015, razão pela qual será apreciado de acordo com a forma prevista no CPC de 1973, "com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (enunciado nº 2º do E. STJ). Como relatado,
Acórdão - PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0001468-23.2009.4.03.6124 RELATOR: Gab. 12 - DES. FED. MARLI FERREIRA
Trata-se de recurso de apelação interposto por VALDIR MAGRO em face da r. sentença que, em sede de ação ordinária objetivando o ressarcimento material decorrente da erradicação de plantas cítricas em razão da contaminação do pomar pela bactéria denominada “cancro cítrico”, julgou improcedente o pedido. Em consequência, o autor foi condenado nas custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) do valor da causa, observada a condição de beneficiário da justiça gratuita. Alega o recorrente que o pedido se escora nas disposições da Lei nº 3.780-A, de 12/07/60, regulamentada pelo Decreto nº 51.207/61, entendendo que faz jus à indenização pelas plantas erradicadas, bem como pelos frutos pendentes, sobretudo em função do §6º do artigo 37 da CF/88, que consagra a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, segundo a qual as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Sustenta que os atos de destruição de plantas infectadas pelo chamado "cancro cítrico", assim como das plantas sadias, indenes ou aptas à produção, quando o talhão ou pomar apresentasse índice de contaminação igual ou superior a 0,5% (meio por cento) constitui método absolutamente ilegal, exagerado e ineficaz, pois, caso esse método tivesse comprovação técnica, ocorreria a erradicação da doença ou ao menos o seu isolamento. Entretanto, o que se constatou, segundo alega, foi o aumento crescente dos níveis de infestação na região e o empobrecimento do produtor que teve que se submeter ao método de controle imposto pelo Estado, consistente cm erradicar todo o talhão ou pomar que possuísse infestação igual ou superior a 0,5%. Aduz que houve omissão do Estado na adoção de medidas eficazes de controle de proliferação da doença e do excesso na prática dos atos de destruição das plantas, talhões e pomares, da qual decorre a responsabilidade objetiva do Estado. Acresce o apelante que, na condição de citricultor, valeu-se de todas as técnicas tendentes a combater esta e outras pragas que pudessem infestar seus pomares, e que foram erradicados 799 pés de frutas cítricas em franca produção, causando-lhe prejuízos de toda ordem, ressaltando que durante um período de dois anos, a área objeto da erradicação deve permanecer interditada, razão pela qual pugna pela reforma da r. sentença monocrática, para que se julgue procedente o pedido indenizatório. Com contrarrazões, subiram os autos a esta Corte, para julgamento. É o relatório. PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 4ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0001468-23.2009.4.03.6124 RELATOR: Gab. 12 - DES. FED. MARLI FERREIRA
trata-se de pedido de indenização por perdas e danos bem como a condenação da União Federal nos lucros cessantes e danos emergentes decorrentes dos prejuízos oriundos da erradicação de pés de frutas cítricas nas propriedades do autor, em virtude de contaminação dos pomares pela bactéria denominada cancro cítrico (provocada pela bactéria "Xantomanos Campetris, pv. Citri"). A Constituição Federal de 1988 adotou, em seu art. 37, §6º, a Teoria da Responsabilidade Civil Objetiva da Administração Pública, na modalidade do risco administrativo, de modo que o particular é dispensado de comprovar o dolo ou a culpa dos agentes públicos a fim de obter a reparação do dano sofrido, verbis: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa." Nesse contexto, em se tratando de responsabilidade extracontratual por dano causado por agente público, impõe-se, tão-somente, a demonstração do dano e do nexo causal, prescindindo a responsabilidade objetiva da comprovação de culpa do agente. Entretanto, no caso concreto, a hipótese é singular, pois a erradicação dos pés de frutas cítricas decorreu do exercício do poder de polícia (defesa sanitária vegetal), visando ao atendimento de interesse público. Portanto, nesse caso a indenização somente seria cabível, caso comprovado excesso ou abuso de poder por parte dos agentes públicos. Isto porque o exercício do poder de polícia não significa arbítrio, mas atividade norteada pelo princípio da legalidade, não se afigurando lógico que o desempenho de prerrogativa conferida por lei ao Estado possa redundar no dever de reparar danos, exceto se ultrapassados os limites legais, cuja demonstração deve ser cabal e inequívoca. Significa dizer, somente é possível cogitar de indenização na ocorrência de prova material do exercício irregular ou excessivo do poder de polícia sanitária em prejuízo ao direito de propriedade, tendo em conta que a eliminação de doenças configura política de interesse público. No caso concreto, colhe-se dos autos que o poder de polícia foi exercido dentro dos limites legais, sem abuso ou excesso, não sendo o caso de responsabilidade civil do Estado. Pois bem. A Campanha Nacional de Erradicação do Cancro Cítrico, promovida pelo Ministério da Agricultura e do Abastecimento em convênio com as Secretarias Estaduais de Agricultura, tem seu fundamento de validade no Regulamento de Defesa Sanitária Vegetal, aprovado pelo Decreto nº 24.114/34, cujo art. 29, determina a delimitação das áreas contaminadas e a aplicação das medidas necessárias, nos casos de irrupção de doenças ou pragas nocivas às culturas e cuja disseminação se possa estender a outras regiões, com riscos para a lavoura nacional. De acordo com esse decreto, compete aos proprietários executar, à sua custa e dentro das respectivas propriedades e no prazo que lhes for fixado, todas as medidas de combate à doença ou praga constantes do regulamento e das instruções complementares do Ministério da Agricultura, cuja aplicação lhes for determinada pelo técnico incumbido da erradicação, com pessoal, material, aparelhos e utensílios de que dispuserem ou que lhes forem fornecidos, sob pena de aplicação compulsória das referidas medidas, por sua conta ou dos ocupantes (art. 33). Com tal finalidade o art. 34 do Regulamento de Defesa Sanitária Vegetal autorizou o Ministério da Agricultura a incluir, dentre as medidas necessárias ao combate eficaz das pragas ou doenças, a eliminação de plantas, arvoredos, lavouras ou matas contaminadas ou passíveis de contaminação, litteris: "Art. 34. Entre as medidas adotadas para a erradicação poderá o Ministério da Agricultura incluir a destruição parcial ou total das lavouras, arvoredos ou matas contaminadas ou passíveis de contaminação. § 1º Quando as plantas ou matas, cuja destruição for ordenada, ainda se encontrarem indenes ou, embora contaminadas, ainda se mantiverem aptas ao seu objetivo econômico, poderá ser arbitrada uma indenização ao seu proprietário, baseada no custo de produção e levando-se em conta a depreciação determinada pela doença ou praga, bem como o possível aproveitamento do material resultante da condenação. § 2º As indenizações poderão consistir, em parte ou não todo, na substituição das plantas destruídas por outras saídas e de qualidades recomendáveis para o lugar. § 3º Não terá o proprietário direito a indenização sempre que se apurar que a doença ou praga, por sua natureza ou grau de intensidade, devesse causar a destruição das plantações ou matas. § 4º Perderá direito a indenização todo o proprietário que houver infringido qualquer dispositivo do presente regulamento ou das instruções especiais baixadas para a erradicação." Assim, com esteio nesses dispositivos, o Ministério da Agricultura e do Abastecimento editou a Portaria nº 291/97, aprovando os critérios, exigências e procedimentos a serem adotados pela Campanha Nacional de Erradicação do Cancro Cítrico (CANECC), dentre os quais o método de erradicação das plantas contaminadas e daquelas contidas num raio mínimo de 30 (trinta) metros do foco da doença, distância de segurança passível de ampliação a critério da Comissão Executiva da CANECC. Por outro lado, não olvide do artigo 19 do Decreto nº 45.211, de 19/09/2000, que regulamenta a Lei Estadual nº 10.478, de 22/12/99 e que trata das medidas de defesa sanitária vegetal no âmbito do Estado de São Paulo, dispõe: “Art. 19. Será imediatamente interditado todo o material vegetal portador de praga ou doença que coloque em risco a sanidade de produtos de valor econômico, ou que sejam objeto de proibições ou restrições de ordem fitossanitária. §1º Os materiais vegetais poderão ser interditados cautelarmente, quando for constatada a presença de praga ou doença de difícil reconhecimento, até decisão final exarada por laudo técnico. §2°O proprietário, arrendatário ou ocupante a qualquer título do estabelecimento obrigado a realizar no prazo e condições prescritas, a destruição ou tratamento de vegetais sob sua posse, bem como efetuar as medidas profiláticas indicadas. As custas decorrentes destas providências, não serão objeto de ressarcimento ou indenização." E, por sua vez, não restou comprovado nos autos que o recorrente tomou as precauções estabelecidas no Decreto nº 24.114/34, sobretudo à vista da notificação de fl.51, fato que exclui da União Federal a responsabilidade de indenizar. Ademais, não se desincumbiu o autor de comprovar a desnecessidade da medida, considerando principalmente a agressividade da bactéria e das facilidades de sua propagação. Por fim, não colhe a alegação de que o Poder Público foi omisso e ineficiente no controle da praga, à míngua de comprovação. Outrossim, inaplicável à hipótese dos autos a Lei nº 3.780-A/1960, por ser norma de vigência temporária, que se limitou a abrir crédito especial para o combate ao cancro cítrico, com vistas a indenizar os proprietários que tiveram suas plantas destruídas. À evidência, por não se tratar de norma de efeitos permanentes, dela não decorre a responsabilidade do Estado pela indenização de fatos posteriores. Pelas razões mesmas, inaplicável o Decreto nº 51.207/1961, que a regulamentou. Destarte, diante da inaplicabilidade dos comandos supra ao caso vertente e, não comprovado o abuso ou excesso de poder, a justificar a indenização nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 34 do Decreto nº 24.114/1934 (Regulamento da Defesa Sanitária Vegetal), impõe-se a manutenção da sentença. O caso concreto se subsome ao disposto no §3º do mencionado art. 34, segundo o qual: "não terá o proprietário direito a indenização sempre que se apurar que a doença ou praga, por sua natureza ou grau de intensidade, devesse causar a destruição das plantações ou matas". Nesse sentido, foi proferida a r. sentença monocrática, cujos fundamentos agrego como razões de decidir: “(...) Decido. Verifico que o feito se processou com observância do contraditório e ampla defesa, inexistindo situação que possa trazer prejuízos aos princípios do devido processo legal, presentes os pressupostos de existência e validade da relação jurídica processual, e as condições da ação. Superada, com a decisão de folhas 156/156verso, a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pela União Federal em sua resposta, passo, sem mais delongas, ao julgamento do mérito do processo. São incontroversos, no processo (v. art. 334, inciso III, do CPC), os fatos relativos à erradicação de pés de laranja, da espécie pera rio, que estavam plantados na Chácara Quarto Centenário, no Córrego do Boi, em Aparecida D’Oeste, de propriedade do autor (v. folhas 46/64), Valdir Magro (v., em especial, folha 52). Noto, pela documentação mencionada, que depois de coletado, em setembro de 2008, para fins de análise a cargo do Instituto Biológico (vinculado à Agência de Tecnologia dos Agronegócios), material relativo aos pomares existentes na propriedade, constatou-se, em outubro de 2008, a contaminação pela doença denominada cancro-cítrico em 11 pés de laranja pera rio dos talhões 2 e 3. Os índices de contaminação atingiram 1,39 e 1,35%. Daí, houve a eliminação da totalidade dos pés, 799, sendo 11 deles por contaminação, e o restante por fundada suspeita desta ocorrência. Por outro lado, entendo que a análise acerca da existência, ou não, de eventual direito de indenização pela erradicação de plantas contaminadas pelo cancro cítrico, firmando ou não a responsabilidade civil da União Federal pelas medidas tomadas, não pode ser procedida a partir do disposto no art. 37, §6º, da CF/88, sendo certo que a contaminação dos pés de laranjas pela citada praga, com consequente necessidade de sua erradicação, não decorreu de ato que haja sido praticado por seus agentes, seja de forma comissiva, ou mesmo omissiva, com ou sem culpa. Aliás, não se indaga da existência de culpa quando subsumida a hipótese ao referido art. 37, §6º, sendo certo que a responsabilidade civil é objetiva. Tão somente pode a pessoa jurídica prejudicada, e isso em ação regressiva, cobrar dos eventuais responsáveis, desde que tenham incorrido os mesmos em culpa ou dolo, os danos que lhe foram impostos. Demonstrada a existência de nexo de causalidade entre o agir ou não agir da pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado prestadora de serviços públicos, e o dano suportado pelo interessado, surge o dever de indenizar. Contudo, não é isso o que o ocorre no caso em apreço. Esclareço, nesse passo, a partir da detida leitura das muitas informações contidas nos autos, que a doença vegetal provocada pela bactéria do cancro cítrico é de fácil propagação, podendo ocorrer por todos os meios, ou seja, pelo vento, pelos materiais de colheita, pelos colhedores e suas vestimentas, pelos implementos utilizados na plantação, etc, e, que, além disso, outros fatores também podem contribuir para tanto, como a eliminação de barreiras estratégicas, a implantação de citricultura em estados vizinhos, ou mesmo a presença de outra bactéria (larva minadora) que ataca as plantas, causando a baixa na resistência das mesmas, o que permite a instalação da doença de maneira mais eficaz e contundente. Assim, em que pesem drásticas, mostram-se necessárias as medidas administrativas de combate ao mal, em razão dos prejuízos econômicos causados, lembrando-se, ainda, por questões técnicas, de que a única maneira de eliminar o cancro cítrico, uma vez que não existe controle químico para a doença, é a erradicação de plantas contaminadas, ou suspeitas de contaminação. Assim, não se pode dizer que a adoção do método de eliminação destas plantas contenha vício que possa macular sua legitimidade, ante sua inegável necessidade. Na verdade, a restrição do direito se apresenta proporcional ao desiderato visado. Diante disso, não há de se falar na existência de nexo causal entre o proceder da União Federal, e a contaminação dos pés de laranja pela doença, tanto por atos omissivos, quanto comissivos, praticados por seus agentes, ficando ademais evidente, pelas características infectológicas da praga, que a destruição das plantas é praticamente certa. No ponto, digo que a União Federal não criou o mal, tampouco efetuou a contaminação dos laranjais por seus agentes. Muito menos, por falha no serviço de fiscalização, deu causa ao seu surgimento. Como visto, é altamente contagioso, e dá margem à destruição das plantas. Assinalo que, na minha visão, o livre exercício de atividade econômica privada por parte do autor, no caso concreto, a exploração de laranjais, não tem por fim principal a melhoria social e econômica do país. Pelo exercício desta atividade, na verdade, visa o lucro, obtido com comercialização da produção agrícola. Como não existem atividades econômicas sem riscos, assume o empreendedor rural, como seu, ao se dedicar ao cultivo de tais plantas, voluntária e conscientemente, o possível fracasso da empreitada derivado do cancro cítrico, sem poder validamente pretender socializar os prejuízos, uma vez que são inerentes aos negócios. Isso não quer dizer, contudo, que o direito de indenização não possa ser estabelecido e previamente fixado, mas, é claro, por outro fundamento jurídico (v. nesse sentido E. TRF/3 no acórdão em Apelação/Reexame Necessário 888350 (autos nº 2000.61.06.012088-6/SP), Relator Rubens Calixto, DJF3 CJ1 21.12.2010, página 45: ‘Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado Inexistente. Erradicação do Cancro Cítrico. Indenização Incabível. 1. Não cabe ao Estado a obrigação de indenizar prejuízos sofridos por quem se dedica a qualquer atividade econômica. Se o fizer, será por deliberação política ou com fundamento em norma infraconstitucional’ - grifei). Lembre-se de que o atuar da Administração Pública nesse campo pode ser classificado, partindo-se o raciocínio do que se convencionou denominar doutrinariamente de regime jurídico administrativo, caracterizado pelas prerrogativas e sujeições, as primeiras concedidas para que os meios sejam postos à disposição da Administração possibilitando o cumprimento de seus misteres, os segundos impostos como limites à própria atuação, como inerente ao poder de polícia administrativa. E isso entendendo-se a administração pública em seu conceito objetivo, ou seja, a partir das atividades desenvolvidas pelas pessoas jurídicas e demais órgão públicos, abrangendo o fomento, a polícia administrativa, a intervenção e o serviço público. E o tema ligado ao poder de polícia é daqueles em que mais se manifesta o confronto entre a liberdade individual e a necessidade de regulação e restrição, por parte da administração, visando o bem comum, dos direitos ligados à liberdade. O princípio da predominância do interesse público sobre o particular é que dá fundamento para o atuar da administração, não deixando de reconhecer que se deva pautar pela legalidade, aliada à necessidade, proporcionalidade e eficácia. E é no contexto de restrição necessária das atividades dos particulares que a administração, com fundamento no princípio da legalidade, não deixando de ter realce a supremacia do interesse público, realiza a defesa sanitária vegetal. Verificada a irrupção, dessa forma, em qualquer ponto do país, de doenças ou pragas reconhecidamente nocivas às culturas e cuja disseminação se possa estender a outras regiões e constituir perigo para a lavoura nacional, a União Federal (seja por seus agentes ou por meio de convênios com Estados e Municípios) poderá proceder à delimitação da área contaminada, que declarará zona interditada, onde aplicará rigorosamente todas as medidas de erradicação que lhe são outorgadas (v. art. 29, do CDSV ). A constatação da existência de doenças é realizada por técnicos encarregados da execução das medidas administrativas de defesa sanitária vegetal, podendo inspecionar propriedades, como fazendas, chácaras, quintais, etc., aplicando as medidas cabíveis (v. art. 27, do CDSV). Os proprietários, arrendatários ou ocupantes a qualquer título de estabelecimentos agrícolas situados na zona interditada, por sua vez, estão obrigados a executar todas a medidas de combate à doença ou praga, a partir das instruções técnicas emitidas pelo poder público (v. art. 33, do CDSV). Dentre as medidas a serem adotadas para a erradicação das doenças ou pragas, no caso o cancro cítrico, poderá haver a destruição parcial ou total dos pomares contaminados, ou passíveis de contaminação. Mas, visando justamente amenizar os efeitos que a drástica medida da destruição causa na organização econômica dos produtores cujas plantações se viram na contingência fortuita de estarem infectados, com efeitos inegáveis na órbita social e econômica nacionais, é que o CDSV prevê em seu art. 34 e §§, a possibilidade de serem os produtores indenizados. Regulou a norma a existência de uma possível indenização em razão dos interesses sociais e econômicos adrede mencionados, traduzidos na defesa de certa cultura vegetal, e não porque estivesse obrigada a União Federal a indenizar os produtores em decorrência da prática de ato comissivo ou omissivo seu, como anteriormente mencionado. Analiso, a partir de agora, o regime jurídico da referida indenização, ante suas específicas particularidades. Acaso adote o poder público a medida drástica de destruição, parcial ou total, por estarem contaminadas ou serem passíveis de contaminação, as plantas ou matas cuja destruição tenha sido ordenada pelos agentes públicos, que ainda estiverem indenes ou, embora contaminadas, mantiverem-se aptas ao seu objetivo econômico precípuo, podem ser ressarcidas. A indenização, neste caso, será arbitrada levando-se em conta o custo da produção, e a depreciação determinada pela doença encontrada, bem como o possível aproveitamento do material resultante da condenação. Poderá consistir a indenização, no entanto, em parte ou no todo, na substituição das plantas destruídas por outras sadias e de qualidades recomendáveis para o lugar. Não haverá direito à indenização sempre que se apurar que a doença ou praga, por sua natureza ou grau de intensidade, devesse causar a destruição das plantações ou matas. Perderá, também, o direito à indenização, todo o proprietário que houver infringido qualquer dispositivo do CDSV, ou, ainda, das instruções especiais baixadas para a erradicação da doença. Exige a lei, dessa forma, num 1.º momento, que a destruição tenha sido ordenada pelo poder público. De acordo com a Resolução CEE - CANECC/SP n.º 1/2000 (v. folhas 139/139verso), ficou mantida a aplicação única do Método 1 previsto no Anexo II da Portaria n.º 291/97, do Ministro da Agricultura, quando verificada a incidência de Cancro Cítrico, ‘isto é, ELIMINAÇÃO DA PLANTA OU PLANTAS CONTAMINADAS E DAS DEMAIS SUSPEITAS CONTIDAS NUM RAIO MÍNIMO DE 30 METROS, CONSIDERADAS SUSPEITAS DE CONTAMINAÇÃO, devendo ser observado o que segue: 1 - Detectado um foco da doença em talhão, deverão ser realizadas três inspeções consecutivas por três equipes diferentes, em todas as plantas do talhão, observando-se que: 1a. Se o número de plantas contaminadas encontrada resultar num percentual superior a 0,5% (meio por cento) em relação ao total do talhão, todas as plantas desse talhão deverão ser eliminadas; 1.b Se o número de plantas contaminadas encontradas resultar num percentual igual ou inferior a 0,5% (meio por cento) em relação ao total do talhão, deverão ser eliminadas todas as plantas contidas num raio de 30 metros, a partir da (s) planta (s) foco’. No caso dos autos, o histórico dos fatos, desde a constatação inicial da existência da doença, passando pela interdição da Chácara Quarto Centenário, com a consequente destruição das plantas contaminadas e suspeitas de contaminação, está devidamente explicitado às folhas 46/64. Aliás, já havia me reportado a estas circunstâncias no início da fundamentação. Pela documentação mencionada, depois de coletado, em setembro de 2008, para fins de análise a cargo do Instituto Biológico (vinculado à Agência de Tecnologia dos Agronegócios), material relativo aos pomares existentes na propriedade, constatou-se, em outubro de 2008, a contaminação pela doença denominada cancro-cítrico em 11 pés de laranja pera rio dos talhões 2 e 3. Os índices de contaminação atingiram 1,39 e 1,35%. Daí, houve a eliminação, em novembro de 2008, da totalidade dos pés, 799, sendo 11 deles por contaminação, e o restante por fundada suspeita desta ocorrência. Desta forma, com fulcro no CDSV, julgo que o pedido de indenização deve necessariamente respeitar a quantidade de plantas que acabaram sendo erradicadas por determinação da autoridade administrativa. Assim, ao todo, no caso, mostrar-se-iam passíveis, em tese, de serem indenizados, 799 pés de laranja, tomando-se em conta, além disso, que não há nos autos nenhuma prova de que tenha o produtor infringido as instruções baixadas pela administração fiscal no que se refere a tomada das medidas sanitárias necessárias à erradicação da doença. A prova testemunhal colhida por precatória, às folhas 181/182, ademais, vem no sentido da adoção, por parte dele, de vários atos sanitários preventivos. Contudo, não existe direito ao ressarcimento, em vista do disposto no art. 34, §3.º, do CDSV. Pelo dispositivo, ‘não terá o proprietário direito à indenização sempre que se apurar que a doença ou praga, por sua natureza ou grau de intensidade, devesse causar a destruição das plantas ou matas’. O cancro cítrico, por sua natureza agressiva, dá margem à destruição das plantas, impedindo, assim, o ressarcimento. Devo ainda mencionar, posto oportuno, que, na minha visão, a Lei n.º 3.780 - A/60, e o Decreto n.º 51.207, não prejudicam o entendimento acerca da inexistência do direito. Visou-se, através da Lei n.º 3.780 - A/60, sem sucesso, a partir de prévia abertura de crédito especial pelo Ministério da Agricultura, a extinção do cancro cítrico nos Estados de São Paulo, Paraná, Mato Grosso e Goiás. As providências necessárias à erradicação da doença vieram também acompanhadas da indenização dos produtores. No entanto, seus efeitos se exauriram com a destinação dos recursos na finalidade institucional do normativo, deixando de produzi-los posteriormente. Acresça-se, também, que, verificando-se a contaminação pela grave doença, ou mesmo a suspeita fundada disso através das modernas técnicas empregadas, não mais a produção agrária destas arvores poderia vir a ser comercializada, sob pena de propagação indefinida do mal, o que, justamente por isso, implica perda do objetivo econômico visado, e, consequentemente, entrave à indenização (v. art. 34, 1.º, do CDSV). Nesse sentido decidiu o E. TRF/3 no acórdão em apelação cível/reexame necessário 1267229 (autos n.º 2004.61.06.009244-6/SP), Relator Desembargador Federal Mairan Maia, DJF3 CJ1 16.6.2011, página 1310, de seguinte ementa: ‘Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Erradicação de Plantações. Presença de Cancro Cítrico. Regular Exercício do Poder de Polícia. Indenização Indevida. 1. No caso dos autos, apenas caberia falar em indenização, nos termos do art. 37, 6º, da Constituição Federal, se comprovado o excesso ou abuso por parte dos agentes públicos, pois a erradicação dos pés de laranja decorreu do exercício do poder de polícia (defesa sanitária vegetal), visando ao atendimento do interesse público. 2. Inexistindo a comprovação de ilegalidade, eventual direito à indenização demandaria determinação legal, no interesse de proteger o setor atingido pelo cancro cítrico. 3. A lei nº 3.780-A/1960 possuiu vigência temporária, porquanto se limitou a abrir crédito especial para o combate ao cancro cítrico, com vistas a indenizar os proprietários que tiveram suas plantas destruídas. Da mesma forma ocorreu com o Decreto nº 51.207/1961, que a regulamentou. 4. A única possibilidade de indenização aos autores estaria contida nos 1º e 2º do art. 34 do Decreto nº 24.114/1934 (Regulamento da Defesa Sanitária Vegetal). 5. No entanto, os demandantes não lograram demonstrar, conforme determina o artigo 333, inciso I, do Código de Processo Civil, que as plantas destruídas não estavam contaminadas ou fatalmente condenadas a isso. Dessarte, a teor do 3º do art. 34 do Decreto 24.114/34, incabível a indenização’ Dispositivo. Posto isto, julgo improcedente o pedido. Resolvo o mérito do processo (v. art. 269, inciso I, do CPC). Condeno o autor a arcar com honorários advocatícios, respeitada, no entanto, sua condição de beneficiário da assistência judiciária gratuita (v. art. 20, 4.º, do CPC, c.c. art. 11, 2.º, c.c. art. 12, da Lei n.º 1.060/50), arbitrados em 10% sobre o valor da causa. Custas ex lege. (...)” E desse sentir não discrepa a jurisprudência: “ADMINISTRATIVO. ERRADICAÇÃO DE LAVOURAS DE LARANJAIS POR CONTA DE CANCRO CÍTRICO. DESCABIMENTO DA INDENIZAÇÃO. PODER DE POLÍCIA. AUSÊNCIA DE EXCESSO. ESFERA ADMINISTRATIVA. REVISÃO DAS PREMISSAS FIXADAS NA ORIGEM. REEXAME DE PROVA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. O Tribunal a quo, com base na situação fática do caso, decidiu pelo descabimento da indenização pois, além de ser inviável a reparação por condutas decorrentes do poder de polícia, também os atos da administração possuem legitimidade, e caberia à parte interessada comprovar o excesso de Poder da Administração Pública. 2. Rever as premissas do acórdão regional demanda incursão no contexto fático-probatório dos autos, defeso em recurso especial, nos termos do enunciado 7 da Súmula desta Corte de Justiça. Agravo regimental improvido.” (AgRg no REsp 1478999/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, DJe 20/02/2015) “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. CERCEAMENTO DA ATIVIDADE PROBATÓRIA. LEGITIMIDADE PASSIVA. ERRADICAÇÃO DO CANCRO CÍTRICO. EXERCÍCIO REGULAR DO PODER DE POLÍCIA SANITÁRIA. INDENIZAÇÃO POR DANO MATERIAL INDEVIDA. INVERSÃO DO ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA. APELAÇÃO DO AUTOR DESPROVIDA. APELAÇÃO DA UNIÃO PROVIDA. 1.
Trata-se de ação em que se busca indenização por danos materiais e lucros cessantes, em razão da eliminação de pés de frutas cítricas das propriedades do autor, devido à suposta detecção de focos da doença do cancro cítrico. 2. O juiz pode indeferir as provas que considerar desnecessárias ao julgamento da causa, sem que ocorra cerceamento da atividade probatória, mormente a prova pericial, se ultrapassado um longo período desde o evento danoso, e as características das plantas, presentes à época, não estejam mais preservadas. Precedentes. 3. A União, em razão do convênio firmado com a Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de São Paulo para ações de erradicação do cancro cítrico, é parte legítima para figurar no polo passivo da demanda, pois a delegação das medidas de erradicação da praga, em defesa do patrimônio florestal do país, a funcionário estadual, não descaracteriza a natureza federal do encargo. 4. O artigo 34 do Decreto nº 24.114/1934 autoriza o Ministério da Agricultura a determinar, no âmbito da Defesa Sanitária Vegetal, a eliminação de plantas, arvoredos, lavouras ou matas contaminadas. Uma vez confirmada a infecção ou havendo suspeita de contaminação da planta, a erradicação da área é obrigatória, porquanto não há medida de controle capaz de eliminar completamente a doença. 5. A jurisprudência é pacífica no sentido de que a responsabilidade civil do Estado somente é cabível se comprovado o excesso ou abuso no exercício do poder de polícia de defesa sanitária vegetal, vez que a erradicação de doenças configura política de interesse público. 6. Na espécie, os documentos juntados aos autos (autos de interdição e autos de destruição de plantas cítricas) demonstram que o poder de polícia foi exercido nos limites legais, sem abuso ou excesso, porquanto a erradicação ocorreu somente dos pés de frutas cítricas já contaminados ou suspeitos de contaminação, os quais não estavam aptos ao seu objetivo econômico. 7. Inversão do ônus de sucumbência. 8. Apelação do autor desprovida. 9. Apelação da União provida.” (AC nº 0005626-07.2007.4.03.6120/SP, Rel. Desemb. Fed. DENISE APARECIDA AVELAR, DJF3 26/10/2021) “ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. NÃO CONFIGURAÇÃO. CANCRO CÍTRICO. ERRADICAÇÃO DE PLANTAS. INDENIZAÇÃO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DO DANO. RECURSO PROVIDO. - A União é parte legítima para responder na presente ação, visto que a defesa sanitária vegetal é da competência do Ministério da Agricultura, o qual é responsável por coordenar os programas de combate ao cancro cítrico (Portaria nº 291, de 23.07.97, do Ministro da Agricultura e do Abastecimento, a qual aprovou as normas a serem adotadas pela Campanha Nacional de Erradicação do Cancro Cítrico). Às secretarias estaduais cabe somente sua execução. - A Constituição Federal de 1988 impõe ao Estado o dever de indenizar os danos causados a terceiros por seus servidores, independentemente da prova do dolo ou culpa (artigo 37, § 6º, da CF). - Restou comprovado por meio do auto de destruição de plantas cítricas que, em 07.04.2009, a Secretaria Estadual de Agricultura e Abastecimento, em razão de campanha nacional de erradicação do cancro cítrico, eliminou 8 pés de Lima Ácida Tahiti dos anos de 1997 e 2006 contaminadas e 562 suspeitas de contaminação na propriedade do requerente, o que significou a destruição de 100% das plantas do denominado "talhões 01 e 02", remanescendo somente 14 do quintal. - Na espécie, o dano, considerado propriamente como a destruição de plantas sadias aptas ao seu objetivo econômico, não restou demonstrado. Note-se que a eliminação de plantas doentes não é passível de indenização, com fulcro no artigo 37, § 6º, da CF, na medida em que não estavam próprias para negociação e o risco do negócio é do agricultor, o qual não pode ser atribuído ao Estado, quando não demonstrado que concretamente contribuiu por ação ou omissão para o resultado lesivo. - À vista de que não há comprovação da eliminação de plantas sadias, eventual direito à indenização demandaria determinação legal, no interesse de proteger o setor atingido pelo cancro cítrico. - Da redação do artigo 1º do Decreto nº 51.207/61, resta clara a vigência temporária do referido decreto, visto que prevê um crédito especial em valor limitado para o pagamento das despesas e das indenizações relacionadas à erradicação do cancro cítrico. O fato de essa norma não ser aplicável ao caso não impediria, em princípio, o pagamento de indenização, em razão do disposto no artigo 34 do Decreto nº 24.114/1934 (Regulamento da Defesa Sanitária Vegetal). - No caso dos autos, conforme citado, o autor não provou que as plantas se encontravam indenes ou, embora contaminadas, que ainda se mantinham aptas ao seu objetivo econômico como exige a lei. Assim, não se desincumbiu do ônus de demonstrar suas alegações, conforme o disposto no artigo 333, inciso I, do CPC/73, vigente à época. - Nos termos do artigo 20, § 3º, do CPC/73, vigente à época da sentença, fixa-se a verba honorária em 10% do valor da causa. - Preliminar rejeitada. Apelação provida.” (AC nº 0001421-49.2009.4.03.6124/SP, Rel. Desemb. Fed. ANDRÉ NABARRETE, DJF3 30/08/2019) “DIREITO ADMINISTRATIVO. CANCRO CÍTRICO. LEGITIMIDADE DA UNIÃO. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INFESTAÇÃO DE PLANTAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DEVER DE INDENIZAR. APELAÇÃO DA UNIÃO E REMESSA OFICIAL PROVIDAS. -
Trata-se de ação de indenização, por danos materiais e morais, decorrentes da eliminação de plantas cítricas em decorrência da detecção de focos da doença ‘cancro cítrico’. - A União é parte legítima para responder na presente ação, posto que a defesa sanitária vegetal é de responsabilidade do Ministério da Agricultura. - O Poder Público, na Campanha Nacional de Erradicação do Cancro Cítrico (CNECC), determinou a erradicação de diversas árvores cítricas, com focos da doença, de propriedade dos autores. - Embora objetiva a responsabilidade do Estado, com fundamento no artigo 37, § 6º, da CF/88, nos casos de exercício de poder de polícia, a indenização somente é possível se comprovado abuso ou excesso do Poder Público. - No caso concreto, os autos de destruição de plantas cítricas (fls. 38/39) demonstram que foram eliminadas as plantas contaminadas e as com suspeita de contaminação. - Assim, ausente na erradicação efetivada qualquer exercício irregular ou uso excessivo do poder de polícia sanitária em prejuízo ao direito de propriedade, sendo incabível a indenização pleiteada pelo autor, em todas as suas formas, nos termos da jurisprudência consolidada desta Corte (EI 00010309420094036124, Rel. Des. Fed. Johonsom Di Salvo, TRF3 - SEGUNDA SEÇÃO). - Inviável a indenização com espeque na Lei nº 3.780-A/1960 e no Decreto nº 51.207/1961, porquanto constituem normas de vigência temporária, inaplicável à hipótese dos autos. - Preliminar de ilegitimidade passiva da União rejeitada. Apelação da União e remessa oficial providas.” (AC nº 0001213-65.2009.4.03.6124/SP, Rel. Desemb. Fed. MÔNICA NOBRE, DJF3 23/08/2019) “CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. DANO MORAL. CANCRO CÍTRICO. DESTRUIÇÃO DE PLANTAS CONTAMINADAS OU SUSPEITAS DE CONTAMINAÇÃO. DECRETO 24.114/34. PORTARIA MA 291/97. DECRETO PAULISTA 45.211/00. ABUSO OU EXCESSO DE PODER. NÃO COMPROVADO. DEVER DE INDENIZAR. LEI 3.780-A/60. INEXISTÊNCIA. 1. O art. 37, §6º, da Constituição Federal consagra a responsabilidade do Estado de indenizar os danos causados por atos, omissivos ou comissivos, praticados pelos seus agentes a terceiros, independentemente de dolo ou culpa. 2. O aspecto característico da responsabilidade civil objetiva do Estado reside na desnecessidade da prova de dolo ou culpa do agente público ou do serviço, a qual fica restrita à hipótese de direito de regresso contra o responsável (responsabilidade civil subjetiva dos agentes), não abordada nestes autos. 3. Para que o ente público responda objetivamente, suficiente que se comprovem a conduta da Administração - o ato comissivo, o resultado danoso e o nexo causal entre ambos, porém com possibilidade de exclusão da responsabilidade na hipótese de caso fortuito/força maior ou culpa exclusiva da vítima. Trata-se da adoção, pelo ordenamento jurídico brasileiro, da teoria do risco administrativo. 4. Por sua vez, a conduta omissiva requer, necessariamente, a comprovação do dolo ou da culpa, bem como do nexo de causalidade. Desse modo, a situação posta nos autos deve ser elucidada sob a égide da responsabilidade civil subjetiva, de modo que, para que fique caracterizada a responsabilidade omissiva dos réus e, consequentemente, o seu dever de indenizar, de rigor a presença dos elementos que a configuram. 5. A Doutrina e a Jurisprudência não são unânimes quanto ao trato da natureza da responsabilidade do Estado em caso de omissão. Embora assente que é objetiva a responsabilidade estatal por ato comissivo, relevante divergência tem sido levantada quando se trata de ato omissivo, para a qual exigida comprovação de dolo ou culpa, elementos atrelados à responsabilidade subjetiva. Conforme julgado abaixo colacionado, prevalece no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que o referido princípio constitucional se refere tanto à ação quanto à omissão. Precedentes. 6. Em suma, para se configurar a responsabilidade subjetiva do Estado se faz necessário constatar o nexo causal entre o dano e o ato omissivo - mesmo que não individualizado, hipótese em que se verifica a ‘faute du service’. 7. A atuação do Poder Público, uma vez constatada a irrupção, em qualquer ponto do país, de doenças ou pragas reconhecidamente nocivas às culturas e cuja disseminação se possa estender à outras regiões e constituir perigo para a lavoura nacional, é prevista pelo art. 29 do Decreto 24.114/34. 8. Os deveres e direitos dos proprietários ou ocupantes a qualquer título de propriedades localizadas na área interditada constam dos art. 33 e 34 do mesmo Decreto, especificamente a obrigação, sob as penalidades previstas naquele regulamento, a executar, à sua custa e dentro das respectivas propriedades e no prazo que lhes for cominado, todas as medidas de combate à doença ou praga constantes do regulamento e das instruções complementares que o Ministério da Agricultura expedir, a exemplo da destruição parcial ou total das lavouras, arvoredos ou matas contaminadas ou passíveis de contaminação, não tendo o proprietário direito a indenização sempre que se apurar que a doença ou praga, por sua natureza ou grau de intensidade, devesse causar a destruição das plantações ou matas. 9. Mais recentemente e no âmbito do Estado de São Paulo, o tema foi objeto do Decreto 45.211/00 - que "Regulamenta a Lei nº 10.478, de 22 de dezembro de 1999 que dispõe sobre a adoção de medidas de defesa sanitária vegetal no âmbito do Estado e dá providências correlatas", a exemplo de obrigar o proprietário, arrendatário ou ocupante a qualquer título do estabelecimento a realizar no prazo e condições prescritas, a destruição ou o tratamento de vegetais sob sua posse, bem como efetuar as medidas profiláticas indicadas, não sendo as medidas objeto de ressarcimento ou indenização. 10. No caso em tela, foram ainda carreadas aos autos cópias do Auto de Interdição nº 8 (fls. 33 a 37), pelo qual foi registrada a contaminação de 8 plantas das 718 do talhão 2, correspondendo a 1,14% de contaminação, e de 8 plantas das 820 do talhão 3, equivalendo a 0,97% de contaminação, conforme análise concluída em 07.02.2008 (fls. 37), resultando na erradicação de 1.538 plantas, conforme Auto de Destruição datado de 19.02.2008 (fls. 39); posteriormente, constatada a contaminação de 6 plantas das 994 do talhão 4, conforme análise concluída em 27.05.2008 (fls. 38), resultando na erradicação daquele terceiro talhão, conforme Auto de Destruição lavrado em 06.06.2008 (fls. 40), alcançando-se o total de 2.532 plantas erradicadas. Tais informações constam do processo administrativo 57.051/2008 da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de São Paulo (fls. 97 a 119). 11. Oportuno observar que a doença possui alta capacidade de propagação, podendo ser transmitida pelo vento, água da chuva, pássaros e contato com equipamentos, afigurando-se sem qualquer razoabilidade imputar ao Estado, para o caso concreto, responsabilidade pelo infortúnio experimentado. A título ilustrativo, poder-se-ia falar em responsabilidade da União se, constatada a presença da bactéria Xanthomonas Axonopodis pv. Citri, nada fizesse, pondo em risco todos os produtores daquela região e com sinistro potencial de alastramento da contaminação para outros territórios, bem assim se negasse suporte técnico, a título de informações, por meio dos órgãos de agricultura competentes, o que não restou evidenciado aos autos. 12. Acresce dizer que a prova testemunhal revelou haver o autor tomado algumas medidas de proteção à lavoura, mas, considerada a citada facilidade com que se propaga o cancro cítrico, não foram empregadas todas as técnicas conhecidas para que se evitasse a contaminação. 13. Especificamente quanto ao caso em tela, restou comprovado o achado de plantas contaminadas na propriedade do autor, impondo-se a interdição do imóvel e a adoção de medidas para o cancro cítrico, a saber, a destruição dos vegetais, nos termos da legislação em vigor e seguindo critérios técnicos. Desse modo, além de não comprovado o nexo causal, ou seja, a suposta responsabilidade do ente estatal na contaminação da lavoura, o que caberia à parte autora, as autoridades responsáveis atuaram dentro dos estritos limites de sua competência, a saber, de polícia administrativa fitossanitária. Dessa forma, incabível a indenização. 14. A Lei 3.780-A/1960 (juntamente com o Decreto 51.207/1961), norma de vigência temporária, limitou a abrir crédito especial para combate ao cancro cítrico, indenizando proprietários com plantas destruídas. Não se trata, porém, de norma de efeitos permanentes, motivo pelo qual não decorre dela responsabilidade do Estado por indenização de fatos posteriores ainda que semelhantes, como no caso dos autos. 15. Apelo improvido.” (AC nº 0001208-43.2009.4.03.6124/SP, Rel. Desemb. Fed. MARCELO SARAIVA, DJF3 26/06/2019)
Ante o exposto, nego provimento à apelação para o fim de manter a r. sentença monocrática. É como voto. E M E N T A ADMINISTRATIVO. INDENIZAÇÃO. ERRADICAÇÃO DO CANCRO CITRICO. LUCROS CESSANTES INDEVIDOS. AUSÊNCIA DE ABUSO DE PODER. EXERCÍCIO REGULAR DO PODER DE POLÍCIA DO ESTADO. DECRETO Nº 24.114/34, ARTIGO 29. Não há ilegalidade ou abuso de poder do Estado na erradicação de plantas ou culturas contaminadas ou passíveis de contaminação pelo “cancro cítrico”, vez que calcado no interesse público da defesa sanitária vegetal, face ao perigo de propagação da praga, altamente agressiva, ex vi do Decreto nº 24.114/34, cujo art. 29, determina a delimitação das áreas contaminadas e a aplicação das medidas necessárias, nos casos de irrupção de doenças ou pragas nocivas às culturas e cuja disseminação se possa estender a outras regiões, com riscos para a lavoura nacional. Com esteio no Decreto nº 24.11/34 o Ministério da Agricultura e do Abastecimento editou a Portaria nº 291/97, aprovando os critérios, exigências e procedimentos a serem adotados pela Campanha Nacional de Erradicação do Cancro Cítrico (CANECC), dentre os quais o método de erradicação das plantas contaminadas e daquelas contidas num raio mínimo de 30 (trinta) metros do foco da doença, distância de segurança passível de ampliação a critério da Comissão Executiva da CANECC. Não restou comprovado nos autos que o produtor rural autor tomou as precauções estabelecidas no Decreto nº 24.114/34, além de não ter se desincumbido de comprovar a desnecessidade da medida, considerando principalmente a agressividade da bactéria e das facilidades de sua propagação. À míngua de comprovação, não prospera a alegação de que o Poder Público foi omisso e ineficiente no controle da praga, do que se conclui que agira no limite estreito da lei, na defesa do interesse público, razão pela qual não há que se falar em indenização. Inaplicável à hipótese dos autos a Lei nº 3.780-A/1960, por ser norma de vigência temporária, que se limitou a abrir crédito especial para o combate ao cancro cítrico, com vistas a indenizar os proprietários que tiveram suas plantas destruídas. À evidência, por não se tratar de norma de efeitos permanentes, dela não decorre a responsabilidade do Estado pela indenização de fatos posteriores. Pelas razões mesmas, inaplicável o Decreto nº 51.207/1961, que a regulamentou. Não há falar-se em lucros cessantes em razão da indefinição, no tempo, da erradicação da doença e fatores outros a determinar a imprevisibilidade de continuação da mesma lavoura. Apelação improvida. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Quarta Turma, à unanimidade, decidiu negar provimento à apelação, nos termos do voto da Des. Fed. MARLI FERREIRA (Relatora), com quem votaram a Des. Fed. MÔNICA NOBRE e o Des. Fed. MARCELO SARAIVA. Ausente, justificadamente, o Des. Fed. ANDRÉ NABARRETE, por motivo de férias. (Juiz Conv. MARCELO GUERRA), nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.