PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região - Turma Regional de Mato Grosso do Sul Turma Regional de Mato Grosso do Sul APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5000337-08.2020.4.03.6005 RELATOR: Gab. A2 da Turma Regional de Mato Grosso do Sul APELANTE: MINERACAO BODOQUENA S/A Advogado do(a) APELANTE: JAYME FERREIRA - SP141368-A APELADO: DNIT-DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES OUTROS PARTICIPANTES:
RELATÓRIO
Trata-se de apelação à sentença que julgou improcedente ação de inexigibilidade de débito com pedido de sustação de protestos, condenando a autora ao pagamento das despesas processuais e dos honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor do proveito econômico pretendido. Apelou a parte autora, sustentando, em suma: (1) que embora, o parágrafo único do artigo 1º da Lei 9.492/1997 e o inciso IX do artigo 784 do CPC tenham incluído em seu rol de títulos executivos extrajudiciais as "certidões de dívida ativa" das Fazendas Públicas, há nulidade dos protestos no caso concreto, pois as CDAs não se encontravam presentes no momento da protocolização, (2) que houve violações à Lei 9.492/1997 pela não apresentação do documento ou título extrajudicial ao Cartório de Protesto, especialmente a cometida pelo Tabelião ao artigo 9º da Lei 9.492/1997, e pelo DNIT aos artigos 14 e 22, III, da Lei 9.492/1997; (3) que as intimações encaminhadas pelo Cartório de Protesto (IDs 29809906/29809942) não fizeram referência aos números das CDAs, e que os documentos apresentavam como data de vencimento a expressão "à vista", o que não basta para sua configuração como título inadimplido; (4) que as intimações do cartório deveriam conter elementos de identificação do título ou documento de dívida e prazo limite para cumprimento da obrigação, nos termos do artigo 14, § 2º, da Lei 9.492/1997, de modo que a não apresentação das CDAs pelo DNIT cerceou o conhecimento da dívida pela devedora, violando os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório; (5) que a presunção de inadimplência e descumprimento do débito em razão da CDA constituída não exime a exigência do cumprimento dos requisitos do artigo 1º da Lei 9.492/1997; (6) que a presunção de veracidade de uma CDA não tem o condão de dirimir as exigências das normativas vigentes sobre protestos de títulos e outros documentos, sendo que os documentos protestados não apresentam, na sua totalidade, data de vencimento; e (7) que houve afronta ao artigo 5º da Lei 9.492/1997, que impõe a apresentação do título/documento de dívida para exame prévio do Tabelionato de Protesto (e seu parágrafo único), impedindo a descrição das características essenciais dos documentos ao protestado.
Não houve contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
A Juíza Federal Convocada Diana Brunstein (Relatora): De início, registra-se que o protesto da certidão de dívida ativa, a partir da inclusão do parágrafo único ao artigo 1º da Lei 9.492/1997, pela Lei 12.767, de 27/12/2012, foi devidamente validado pela jurisprudência. De fato, decidiu a Suprema Corte, no julgamento da ADI 5.135, em 09/11/2016, pela constitucionalidade do preceito legal, destacando: "O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política".
O Superior Tribunal de Justiça também já havia assim decidido: RESP 1.126.515, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 16/12/2013: "PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROTESTO DE CDA. LEI 9.492/1997. INTERPRETAÇÃO CONTEXTUAL COM A DINÂMICA MODERNA DAS RELAÇÕES SOCIAIS E O "II PACTO REPUBLICANO DE ESTADO POR UM SISTEMA DE JUSTIÇA MAIS ACESSÍVEL, ÁGIL E EFETIVO". SUPERAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ.
1. Trata-se de Recurso Especial que discute, à luz do art. 1º da Lei 9.492/1997, a possibilidade de protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA), título executivo extrajudicial (art. 586, VIII, do CPC) que aparelha a Execução Fiscal, regida pela Lei 6.830/1980.
2. Merece destaque a publicação da Lei 12.767/2012, que promoveu a inclusão do parágrafo único no art. 1º da Lei 9.492/1997, para expressamente consignar que estão incluídas "entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas".
3. Não bastasse isso, mostra-se imperiosa a superação da orientação jurisprudencial do STJ a respeito da questão.
4. No regime instituído pelo art. 1º da Lei 9.492/1997, o protesto, instituto bifronte que representa, de um lado, instrumento para constituir o devedor em mora e provar a inadimplência, e, de outro, modalidade alternativa para cobrança de dívida, foi ampliado, desvinculando-se dos títulos estritamente cambiariformes para abranger todos e quaisquer "títulos ou documentos de dívida". Ao contrário do afirmado pelo Tribunal de origem, portanto, o atual regime jurídico do protesto não é vinculado exclusivamente aos títulos cambiais.
5. Nesse sentido, tanto o STJ (RESP 750805/RS) como a Justiça do Trabalho possuem precedentes que autorizam o protesto, por exemplo, de decisões judiciais condenatórias, líquidas e certas, transitadas em julgado.
6. Dada a natureza bifronte do protesto, não é dado ao Poder Judiciário substituir-se à Administração para eleger, sob o enfoque da necessidade (utilidade ou conveniência), as políticas públicas para recuperação, no âmbito extrajudicial, da dívida ativa da Fazenda Pública.
7. Cabe ao Judiciário, isto sim, examinar o tema controvertido sob espectro jurídico, ou seja, quanto à sua constitucionalidade e legalidade, nada mais. A manifestação sobre essa relevante matéria, com base na valoração da necessidade e pertinência desse instrumento extrajudicial de cobrança de dívida, carece de legitimação, por romper com os princípios da independência dos poderes (art. 2º da CF/1988) e da imparcialidade.
8. São falaciosos os argumentos de que o ordenamento jurídico (Lei 6.830/1980) já instituiu mecanismo para a recuperação do crédito fiscal e de que o sujeito passivo não participou da constituição do crédito.
9. A Lei das Execuções Fiscais disciplina exclusivamente a cobrança judicial da dívida ativa, e não autoriza, por si, a insustentável conclusão de que veda, em caráter permanente, a instituição, ou utilização, de mecanismos de cobrança extrajudicial.
10. A defesa da tese de impossibilidade do protesto seria razoável apenas se versasse sobre o "Auto de Lançamento", esse sim procedimento unilateral dotado de eficácia para imputar débito ao sujeito passivo.
11. A inscrição em dívida ativa, de onde se origina a posterior extração da Certidão que poderá ser levada a protesto, decorre ou do exaurimento da instância administrativa (onde foi possível impugnar o lançamento e interpor recursos administrativos) ou de documento de confissão de dívida, apresentado pelo próprio devedor (e.g., DCTF, GIA, Termo de Confissão para adesão ao parcelamento, etc.).
12. O sujeito passivo, portanto, não pode alegar que houve "surpresa" ou "abuso de poder" na extração da CDA, uma vez que esta pressupõe sua participação na apuração do débito. Note-se, aliás, que o preenchimento e entrega da DCTF ou GIA (documentos de confissão de dívida) corresponde integralmente ao ato do emitente de cheque, nota promissória ou letra de câmbio.
13. A possibilidade do protesto da CDA não implica ofensa aos princípios do contraditório e do devido processo legal, pois subsiste, para todo e qualquer efeito, o controle jurisdicional, mediante provocação da parte interessada, em relação à higidez do título levado a protesto.
14. A Lei 9.492/1997 deve ser interpretada em conjunto com o contexto histórico e social. De acordo com o "II Pacto Republicano de Estado por um sistema de Justiça mais acessível, ágil e efetivo", definiu-se como meta específica para dar agilidade e efetividade à prestação jurisdicional a "revisão da legislação referente à cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, com vistas à racionalização dos procedimentos em âmbito judicial e administrativo".
15. Nesse sentido, o CNJ considerou que estão conformes com o princípio da legalidade normas expedidas pelas Corregedorias de Justiça dos Estados do Rio de Janeiro e de Goiás que, respectivamente, orientam seus órgãos a providenciar e admitir o protesto de CDA e de sentenças condenatórias transitadas em julgado, relacionadas às obrigações alimentares.
16. A interpretação contextualizada da Lei 9.492/1997 representa medida que corrobora a tendência moderna de intersecção dos regimes jurídicos próprios do Direito Público e Privado. A todo instante vem crescendo a publicização do Direito Privado (iniciada, exemplificativamente, com a limitação do direito de propriedade, outrora valor absoluto, ao cumprimento de sua função social) e, por outro lado, a privatização do Direito Público (por exemplo, com a incorporação - naturalmente adaptada às peculiaridades existentes - de conceitos e institutos jurídicos e extrajurídicos aplicados outrora apenas aos sujeitos de Direito Privado, como, e.g., a utilização de sistemas de gerenciamento e controle de eficiência na prestação de serviços).
17. Recurso Especial provido, com superação da jurisprudência do STJ." Consolidada, portanto, a possibilidade de utilização deste meio de cobrança pela Fazenda Pública, cumpre averiguar se houve regularidade dos protestos tomados em face da autora junto 1º Ofício de Registro de Imóveis e Tabelionato de Protesto de Bela Vista/MS. Na hipótese, o DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT promoveu os protestos de 73 (setenta e três) CDAs, cujos débitos estão relacionados a multas de trânsito lavradas em face da sociedade empresária MINERACAO BODOQUENA S/A (ID 151292352).
O artigo 14, § 2º, da Lei 9.492/1997 dispõe que a intimação do devedor deverá conter "nome e endereço do devedor, elementos de identificação do título ou documento de dívida, e prazo limite para cumprimento da obrigação no Tabelionato, bem como número do protocolo e valor a ser pago". Como se observa dos documentos juntados na inicial (IDs 151291415, 151291416, 151291417, 151291418, 151291419, 151291420 e 151291421), os protestos consideraram as informações essenciais para identificação dos títulos protestados: data de emissão, saldo devedor, valor a pagar, natureza do título, bem como foi concedido à devedora o prazo de 3 (três) dias úteis para pagamento, tal como exigido no artigo 14, §4º, da Lei 9.492/1997.
Vale destacar que não existe determinação legal de que cópia do título ou documento da dívida apontada para protesto acompanhe as intimações do Tabelionato ao devedor. No mesmo sentido, a Lei de Execução Fiscal não exige que a CDA seja instruída com cópia do processo administrativo (ou auto de infração) que lhe deu origem para fins de execução. É suficiente a mera referência ao número do processo (artigo 2º, § 5º, VI, da Lei 6.830/1980), que fica à disposição na repartição competente para que o devedor o consulte (artigo 41 da referida legislação).
Quanto à alegação de que os protestos teriam sido lavrados sem a apresentação do título/documento de dívida pelo DNIT, verifica-se que o exame de tais argumentos dependeria de apreciação dos protocolos realizados junto ao 1º Ofício de Registro de Imóveis e Tabelionato de Protesto de Bela Vista/MS, os quais não foram juntados pela autora nos presentes autos. A propósito, pontuou precisamente a sentença atacada: "Quanto à segunda, trata-se de tese que não socorre a parte autora, uma vez que os documentos por ela juntados aos autos são, na verdade, intimações relativas à lavratura do protesto, regidas pelos artigos 14 e 15 da Lei nº 9.492/1997, e não os registros do protesto em si, regidos pelos artigos 20 e seguintes da mesma lei, e isso se percebe facilmente pela indicação constante do cabeçalho, ao lado do número de protocolo, que diz: "Este Cartório, recebeu para exame, o título abaixo indicado o qual protestará estando conforme as Leis em vigor" (sic, grifos nossos).
Diga-se, aliás, que os documentos carreados aos autos atendem perfeitamente aos requisitos formais elencados no artigo 14, § 2º, da mesma lei: "A intimação deverá conter nome e endereço do devedor, elementos de identificação do título ou documento de dívida, e prazo limite para cumprimento da obrigação no Tabelionato, bem como número do protocolo e valor a ser pago". JÁ o registro do protesto, o qual deve observar os requisitos do citado artigo 22, é realizado após a lavratura e intimação sobre o protesto e, no ponto, o ônus da prova de demonstrar que o registro foi realizado erroneamente incumbia à parte autora, e isto não foi feito neste processo.
Registre-se que a autora também não fez prova em contrário de que as CDA's foram apresentadas sem os devidos caracteres formais e, por se militar em favor do Poder Público a presunção legal de veracidade e legitimidade, tal ônus deveria ser desincumbido pela autora." Ressalta-se que os atos administrativos são revestidos de fé pública e gozam de presunção de legalidade, legitimidade e veracidade, presunção essa que somente pode ser elidida por prova a cargo do sujeito passivo, no caso, a empresa autora.
Nessa linha é a jurisprudência deste Tribunal Regional: ApCiv 5001067-24.2017.4.03.6102, Rel. Des. Fed. MARCELO MESQUITA SARAIVA, Intimação via sistema em 31/07/2023: "ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. INMETRO. INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL. REVELIA. INAPLICABILIDADE À FAZENDA PÚBLICA. CDA. PROTESTO LEGÍTIMO. CANCELAMENTO. INCUMBÊNCIA DO. DEVEDOR. REQUERIMENTO DE DOCUMENTO PARA CANCELAMENTO. NECESSIDADE.
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.
I - A ausência de contestação (revelia) em face do INMETRO não produz o efeito que lhe é próprio, ou seja, a confissão ficta da matéria de fato. Seus efeitos não são aplicáveis à Fazenda Pública, na medida em que esta defende e representa o interesse público.
II - A ausência de contestação a determinada alegação contida na inicial não significa, portanto, que os fatos alegados pela parte autora serão considerados verdadeiros e inquestionáveis.
III - Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, de maneira que cabe ao autor, numa demanda proposta em face da Fazenda Pública, demonstrar e comprovar as alegações contidas em sua petição inicial, de modo que a ausência de contestação não levará à presunção de veracidade de suas alegações.
IV - Ademais, a presunção de veracidade decorrente da revelia somente atinge os fatos afirmados pelo autor, não defluindo dela a automática procedência do pedido. Nenhuma presunção pode incidir sobre o direito.
V - A possibilidade de protesto da CDA está prevista no art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 9.492/97, alterado pela Lei nº 12.767/12, que inclui as Certidões de Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas entre os títulos sujeitos a protesto.
VI - Na forma do art. 26 da Lei nº 9.492/97, o cancelamento do registro do protesto pode ser realizado por qualquer interessado, mediante apresentação do documento protestado ou de declaração de anuência. Cabe à parte devedora, parte interessada, pois, promover a baixa do protesto. Jurisprudência pacificada do
C. STJ em julgamento de recurso especial julgado no regime dos recursos repetitivos.
VII - Por sua vez, o reconhecimento da responsabilidade civil por danos morais e materiais pressupõe a prática de ilícito (art. 186 do Código Civil). Sem demonstração de ilegalidade no registro do protesto, bem como ausente a comprovação de que o devedor solicitou ao credor a expedição da carta de quitação/anuência, não se pode atribuir ao credor a responsabilidade pela manutenção do protesto, devendo ser rejeitado o pleito indenizatório.
VIII - Desse modo, deve ser reformada a sentença, para julgar improcedente a presente ação, com condenação da parte autora ao pagamento de honorários advocatícios, fixados no percentual mínimo constante do inciso I, do § 3º, do art. 85 do CPC.
IX - Recurso de apelação do INMETRO provido." Atendidos, portanto, os requisitos legais, inexiste nulidade nos protestos registrados, bem como nos títulos executivos correspondentes (CDAs), estes que detêm presunção de liquidez e certeza prevista no artigo 3º da Lei 6.830/1980. Assim, é de rigor a manutenção da r. sentença. Pela sucumbência recursal, deve a parte autora suportar condenação adicional, nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, equivalente a 2% do valor atualizado da causa, a ser acrescida à sucumbência fixada pela sentença pelo decaimento na instância de origem.
Ante o exposto, nego provimento à apelação. É como voto.
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. INEXIGIBILIDADE DE DÉBITO. PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. AUSÊNCIA DE NULIDADE. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente ação de inexigibilidade de débito com pedido de sustação de protestos, condenando a autora ao pagamento das despesas processuais e honorários advocatícios.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se os protestos de Certidões de Dívida Ativa (CDAs) promovidos pelo DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT são nulos, em razão de alegadas violações à Lei nº 9.492/1997, pela não apresentação das CDAs no momento da protocolização, irregularidades nas intimações e não apresentação dos títulos para exame prévio pelo Tabelionato de Protesto.
III. Razões de decidir
3. A alegação de nulidade dos protestos em razão da ausência das CDAs no momento da protocolização é rejeitada. O protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA) é constitucional e legítimo, conforme validado pelo STF (ADI 5.135, j. 09.11.2016) e pelo STJ (RESP 1.126.515, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 16.12.2013), em face da inclusão do parágrafo único ao art. 1º da Lei nº 9.492/1997 pela Lei nº 12.767/2012.
Além disso, a Lei de Execução Fiscal não exige que a CDA seja instruída com cópia do processo administrativo para fins de execução (art. 2º, § 5º, VI, da Lei nº 6.830/1980), e os atos administrativos gozam de presunção de legalidade e veracidade, a qual não foi elidida pela autora.
4. A alegação de violações à Lei nº 9.492/1997 pela não apresentação do título ao Cartório de Protesto é improcedente. As intimações de protesto observaram os requisitos do art. 14, §§ 2º e 4º, da Lei 9.492/1997, contendo todos os elementos essenciais de identificação dos títulos. Não há exigência legal de que cópia do título ou documento de dívida acompanhe as intimações.
5. A autora não se desincumbiu do ônus de provar que as CDAs não foram apresentadas com os devidos caracteres formais ou que o registro foi realizado erroneamente, sendo que os atos administrativos gozam de presunção de legalidade, legitimidade e veracidade.
6. A Certidão de Dívida Ativa (CDA) goza de presunção de liquidez e certeza, conforme art. 3º da Lei 6.830/1980.
IV. Dispositivo
7. Apelação desprovida, com majoração dos honorários advocatícios em 2% pela sucumbência recursal. __________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 2º; CC, art. 186; CPC, art. 85, § 11; CPC, art. 784, IX; Lei nº 6.830/1980, art. 2º, § 5º, VI; Lei nº 6.830/1980, art. 3º; Lei nº 6.830/1980, art. 41; Lei nº 9.492/1997, art. 1º, p.u.; Lei nº 9.492/1997, art. 5º; Lei nº 9.492/1997, art. 9º; Lei nº 9.492/1997, art. 14, § 2º; Lei nº 9.492/1997, art. 14, § 4º; Lei nº 9.492/1997, art. 22; Lei nº 9.492/1997, art. 26; e Lei nº 12.767/2012.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 5.135, j. 09.11.2016; STJ, RESP 1.126.515, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 16.12.2013; STJ, RESP 750805/RS; e TRF3, ApCiv 5001067-24.2017.4.03.6102, Rel. Des. Fed. MARCELO MESQUITA SARAIVA, Intimação via sistema em 31.07.2023.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, A Turma Regional de Mato Grosso do Sul, por unanimidade, negou provimento à apelação, nos termos do voto da Juíza Federal Convocada DIANA BRUNSTEIN (Relatora), com quem votaram o Juiz Federal Convocado UBERTO RODRIGUES e a Desembargadora Federal MÔNICA NOBRE., nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
DIANA BRUNSTEIN Relatora do Acórdão
