PODER JUDICIÁRIO 2ª Vara Cível Federal de São Paulo Avenida Paulista, 1682, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-200 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) Nº 5014691-15.2018.4.03.6100 AUTOR: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP REU: FABIO BARBIERI, CASSIO VALENDORF XAVIER MONTEIRO SUCESSOR: CLAUDIA ADRIANA FERREIRA NOBRE DE NOVAES, RAFAEL MOREIRA DE NOVAIS, CYNTHIA MOREIRA DE NOVAES SUCEDIDO: JOSE PAIXÃO DE NOVAES - ESPÓLIO ADVOGADO do(a) REU: ELIZABETH PONTES LINHARES - RJ216768 ADVOGADO do(a) REU: LUIZ RICARDO ARCHANJO RODRIGUES - RJ156971 ADVOGADO do(a) REU: ELVIS APARECIDO DE CAMARGO - SP294269
SENTENÇA
Trata-se de Ação Civil por ato de Improbidade Administrativa, movida pelo Ministério Público Federal, em face de JOSÉ PAIXÃO DE NOVAES, CÁSSIO VALENDORF XAVIER MONTEIRO e FÁBIO BARBIERI, em razão do quanto restou apurado nos autos do Inquérito Civil nº 1.34.001.008162/2013-75, iniciado a partir de representação encaminhada pelo Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia (CONTER) que, no âmbito do Processo Administrativo nº 85/2013, verificou a prática de atos ímprobos pelo réus, na qualidade de conselheiros do Conselho Regional de Radiologia de São Paulo (CRTR 5ª Região).
Consta na inicial que o referido Processo Administrativo deu ensejo também à instauração da Tomada de Contas Especial nº 86/2013, no Tribunal de Contas da União, todos estes procedimentos que buscaram apurar gastos irregulares dos réus com diárias, jetons, ajuda de custo e verbas de representação, entre os anos de 2009 a 2013. Afirma o MPF que, conforme o art. 5º da Lei n. 11.000/2004 e as Resoluções n. 9/2010 e n. 15/2010 do CONTER, cabe exclusivamente ao CONTER regulamentar o valor máximo a ser pago a título de verba de representação, diária, ajuda de custo e jetons, não sendo admitido aos conselhos regionais expedir resoluções e portarias que se sobreponham ou extrapolem o determinado pelo órgão nacional, que fixou, nas Resoluções n. 13/2005, n. 16/2008, n. 9/2010, n. 15/2010 e n. 14/2012, os seguintes limites: verbas de representação: R$ 400,00 (quatrocentos reais), até o limite de seis diárias vigentes (máximo R$ 2.400,00); diárias: R$ 400,00 (quatrocentos reais); ajuda de custo: R$ 200,00 (duzentos reais) e jetons: R$ 300,00 (trezentos reais), sendo que aos Conselhos Regionais o pagamento de jetons deve respeitar o percentual de até 80% do valor citado.
Prossegue o Parquet relatando que os réus, prevalecendo-se dos cargos que ocupavam no CRTR 5ª Região, editaram as resoluções CRTR n. 6/2013 e 7/2013, autorizando o pagamento aos membros do aludido Conselho a título de jetons no valor de R$ 240,00 (duzentos e quarenta reais) e de verbas de representação no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais) violando, em conluio e de forma dolosa, as disposições definidas pelo CONTER.
Afirma o MPF que " (...) A autoria se torna clara quando se percebe que tais despesas são sempre autorizadas de forma conjunta pelo diretor-presidente, diretor-secretário e diretor-tesoureiro, cargos estes ocupados, por ocasião dos fatos aqui descritos, por JOSÉ PAIXÃO DE NOVAES, CÁSSIO VALENDORF XAVIER MONTEIRO e FÁBIO BARBIERI, respectivamente. (...) Ressalte-se, ainda, que os réus (...) não apenas autorizaram o pagamento de referidas verbas, como foram os que, dentre todos, receberam-nas, indevidamente, em maior volume(...) " (Id 8844871 - p. 6/7).
Aduz que a conduta descrita subsome-se ao tipo previsto no art. 9º, inciso XI, da Lei Federal n. 8.429/92, bem como que causaram dano ao erário, nos termos do art. 10, caput, da mesma lei e que são ainda atentatórias ao princípio da legalidade. Requereu a indisponibilidade liminar de bens dos réus e a condenação destes a: a) perda dos valores que ingressaram ilicitamente em seus patrimônios, acrescidos de juros moratórios e correção monetária, desde o recebimento; b) suspensão dos direitos políticos por até dez anos; c) pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial percebido por cada um dos agentes e d) proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de até dez anos.
A decisão de Id 9005237 determinou a emenda da petição inicial, para que o objeto da ação fosse delimitado e para que os valores decorrentes do enriquecimento ilício e do dano ao erário fossem especificados. O MPF manifestou-se no Id 9369606, e apresentou, além da emenda à inicial determinada, parecer técnico com os cálculos relativos aos valores em análise no feito (Id 9369611). A decisão de Id 10262085 deferiu a liminar de indisponibilidade de bens dos réus e determinou a intimação do CRTR 5ª Região para informar sobre seu interesse de participação na lide.
Constam nos autos relatórios dos bloqueios e registros de indisponibilidade efetivado por meio dos sistemas RENAJUD (Id 10435434), BACENJUD (Id 10750720) e Central Nacional de Indisponibilidade de bens (Id 10750264). A União Federal manifestou sua falta de interesse de integrar a lide na petição de Id 11841363. Na certidão de Id 12971083 constou o relato do Oficial de Justiça sobre o óbito do corréu José Paixão de Novaes, juntamente com sua certidão de óbito (Id 12971098), razão pela qual foi determinada a citação de seus herdeiros (Id 14080659).
Notificado (Id 14764177), o corréu CASSIO VALENDORF apresentou defesa prévia no Id 15038696. Os herdeiros de do corréu José Paixão de Novaes foram citados conforme os documentos que constam no Id 15152395 (CLÁUDIA ADRIANA FERREIRA NOBRE), Id 18212460 (RAFAEL MOREIRA DE NOVAES) e Id 18252416 (CYNTHIA MOREIRA DE NOVAIS). Houve então determinação de inclusão deles no polo passivo da autuação (Id 21859187).
Notificado (Id 135659237), o corréu FABIO BARBIERI, apresentou defesa no Id 160657873. Réplica no Id 242902650. A decisão de Id 284168129 delimitou as condutas imputadas aos réus, decretou a revelia dos herdeiros de José Paixão de Novaes, indeferiu o pleito de expedição de ofício à OAB, formulado pela defesa do corréu Cássio, bem como as demais preliminares arguidas pelos réus em sede de defesa preliminar e negou o pleito de revogação da medida liminar de indisponibilidade de bens.
Determinou, ainda, em razão das alterações promovidas à Lei de Improbidade Administrativa (LIA), promovidas pela edição da Lei nº 14.230 de 2021, a citação dos réus, para apresentação de contestação, no prazo de 30 (trinta) dias. O corréu CASSIO VALENDORF apresentou contestação (Id 299734242). Alegou preliminarmente a conexão com o processo 5021162-47.2018.4.03.6100 e a necessidade de integralização do polo passivo do feito com os réus constantes nas ações conexas.
No mérito alegou: que a conduta imputada ao réu, de indevida normatização, foi afastada pelo TCU; a ausência de enriquecimento ilícito e de irregularidade no recebimento das verbas; a inaplicabilidade da Resolução Conter nº 14/2012 em período anterior à sua edição; a validade e a aplicabilidade da Deliberação CRTR-SP nº 001/2011 no período compreendido entre 01/02/2011 e 28/01/2013; que os valores recebidos a título de verba de representação e jetons tinham fatos geradores diversos; a regularidade do recebimento de auxílio-representação e jetons; a ausência de demonstração de dano ao erário; a inexistência de atos atentatórios aos princípios da administração pública; a necessidade de análise pericial dos valores recebidos e suas justificativas; a necessidade de adoção do relatório final apresentado pelo TCU em sede de Tomada de Contas Especial, com a respectiva emenda da petição inicial ou, subsidiariamente o sobrestamento da ação até decisão final do Tribunal de Contas da União, uma vez que as irregularidades analisadas no feito foram afastadas administrativamente por aquele órgão.
Defendeu, ademais, a retroatividade da norma mais benéfica e a necessidade de adoção dos prazos prescricionais trazidos pela Lei 14.230/2021 à LIA, com o reconhecimento da prescrição intercorrente, a ocorrência do cerceamento do direito de defesa nos procedimentos administrativos que deram ensejo à demanda. Sustentou, por fim, que o próprio Conselho Nacional efetua o pagamento simultâneo de verbas indenizatórias e que a proibição do recebimento cumulado de jetons e auxílios ocorreu apenas a partir do ano de 2018.
Impugnou expressamente os valores supostamente recebidos de forma irregular, alegando que foram justificados perante o TCU, que acatou parte das justificativas apresentadas. Informa que os valores atualmente reconhecidos pelo TCU como devidos pelo réu somam apenas R$ 23.330,00, e não R$ 101.199,19, como afirma a inicial. Sustentou que o restante dos valores está sendo discutido perante o TCU e que sua defesa ficou prejudicada em razão do extravio de documentos no CRTR-SP, nas gestões que lhe sucederam.
Requereu a extinção do feito sem resolução de mérito, com base no art. 17, §6º-B da Lei de Improbidade Administrativa, por ausência de justa causa e ausência de demonstração mínima de dolo ou enriquecimento ilícito ou o reconhecimento da ausência de tipicidade da conduta em relação aos atos descritos na inicial, afastando a incidência do art. 9º da LIA. Subsidiariamente, requereu o reconhecimento de que parte das condutas foi considerada regular pelo próprio TCU, o que inviabiliza a pretensão de responsabilização por ato de improbidade e que eventual condenação se restrinja aos valores reconhecidos como devidos pelo TCU.
O corréu FÁBIO BARBIERI peticionou no Id 305390766 alegando "questão de ordem", afirmando a inaplicabilidade de Lei de Improbidade aos atos praticados por membros de Conselhos de Classe, pois tais entidades não são consideradas entes estatais. Defendeu, entretanto, que as alterações a LIA trazidas pela Lei n. 14.230/2021 aplicam-se às ações de improbidade em andamento e retroagem a fatos pretéritos, pois são mais benignas.
No mérito, alegou a inexistência de exclusividade de competência do CONTER para editar ato administrativo que trate de verbas indenizatórias. Afirmou que a discussão sobre a edição de legislação interna que seria exclusiva do CONTER diz respeito à culpa e não a dolo, não existindo prova do dolo específico nos autos, tampouco da ocorrência de dano efetivo à entidade. O MPF apresentou réplica no Id 321674563.
Afirmou que as condutas imputadas aos réus foram individualizadas na manifestação de Id 279124565, que a conexão do presente feito com a ação civil por ato de improbidade nº 5021162-47.2018.403.6100 encontra-se superada ante a remessa daqueles autos para esta 2ª Vara Federal Cível de São Paulo/SP. Alegou, ademais, que descabe suspensão até julgamento da Tomada de Contas 86/2013 pelo TCU dada a independência entre as instâncias.
Na petição de Id 330098423, indicou como provas a produzir a juntada de informações pertinentes ao andamento processual da Tomada de Contas Especial 033.716/2016-1 e a produção de prova testemunhal. Por meio do despacho de Id 354069165, houve a designação de audiência para a oitiva das testemunhas arroladas pelo MPF (Sinclair Lopes de Oliveira e Antonio Pascinho Filho). O corréu CÁSSIO VALENDORF XAVIER MONTEIRO peticionou, no Id 358185573 requerendo a análise das questões pendentes e das prejudiciais apresentadas em contestação.
Apresentou também acórdão de outros documentos produzidos nos autos da Tomada de Contas nº 033.716/2016-1, em trâmite perante o TCU. Considerando-se que foram infrutíferas as diligências empreendidas para intimação das testemunhas indicadas (Id 358523241, Id 361287448, Id 362675483, Id 362898377 - p. 9 e Id 364816294 - p. 8), houve o cancelamento da audiência designada (Id 362577759). O MPF peticionou requerendo pronunciamento deste juízo, nos termos no art. 17, §17-C da Lei nº 8.429/92, a designação de nova data para a oitiva da testemunha Antonio Pascinho Filho e manifestou a desistência de oitiva da testemunha Sinclair Lopes de Oliveira.
Proferida decisão de saneamento do feito (Id 374249402), as partes foram intimadas para indicar as provas que pretendiam produzir. O despacho de Id 411032357 deferiu a oitiva das testemunhas indicadas pelos corréus e determinou a expedição de ofício ao CRTR-SP - 5ª Região, solicitando o envio dos documentos requeridos. Realizada audiência de instrução em 20 de agosto de 2025 (Id 414385128), foi concedido às partes prazo sucessivo para a apresentação de memoriais.
O CRTR-SP - 5ª Região enviou os documentos requisitados, que foram armazenados em nuvem, conforme certidão de Id 414371372. A defesa do corréu CASSIO opôs embargos de declaração contra o termo de audiência (Id 414732601), que foram rejeitados pela decisão de Id 414862467. O MPF apresentou suas alegações finais no Id 425528731. As defesas de CÁSSIO (Id 427849417) e FÁBIO (Id 427915940) apresentaram memoriais escritos.
Houve a juntada aos autos de decisão monocrática, que negou seguimento ao Agravo de Instrumento nº 5023324-35.2024.4.03.0000, interposto pela defesa do corréu CÁSSIO (Id 428834922). Vieram os autos conclusos.
É o relatório.
Decido. De início, considerando-se que as preliminares arguidas pelas partes foram já afastadas na decisão saneadora, passo diretamente ao julgamento do mérito. ASPECTOS INTRODUTÓRIOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A improbidade administrativa configura violação ao princípio da moralidade, expressamente previsto no art. 37 da Constituição Federal como vetor da atuação da Administração Pública. A disciplina normativa do tema encontra-se na Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), instrumento criado para conferir efetividade ao mandamento constitucional.
Por meio dela, busca-se viabilizar a apuração judicial de condutas ímprobas praticadas por agentes públicos e terceiros, com a consequente aplicação das sanções legais, em proteção ao patrimônio público, protegendo assim o princípio da moralidade administrativa. No curso da presente ação, ajuizada em 24/11/2017, sobreveio a Lei nº 14.230/2021, que promoveu alterações substanciais na redação original da LIA e redefiniu o regime jurídico do ato de improbidade administrativa.
Com as profundas alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, surgiram controvérsias relevantes acerca da aplicação imediata das novas regras e da possibilidade de retroatividade das disposições mais benéficas aos réus. Diante da multiplicidade de processos em curso e da necessidade de uniformizar a interpretação do novo regime jurídico, o Supremo Tribunal Federal foi instado a se pronunciar. Assim, em 18/08/2022, no julgamento do ARE 843.989/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 1.199), a Corte fixou as seguintes teses vinculantes que delimitam o alcance da reforma legislativa: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei" Em julgados posteriores, o Plenário do Supremo Tribunal Federal ampliou a incidência das inovações legislativas aos atos de improbidade administrativa praticados sob a vigência da lei anterior, desde que ainda não houvesse condenação transitada em julgado, reconhecendo, assim, a aplicação imediata das alterações da Lei nº 14.230/2021 aos processos em andamento e reafirmando a imprescindibilidade da demonstração de dolo.
Nesse sentido, destaca-se o seguinte precedente: EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DOS ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. (STF, Plenário, ARE 1318242 AgR-EDv/SP, rel.
Min. Gilmar Mendes, j. 07/05/2024, DJe 13/06/2024). No tocante ao art. 10 da LIA, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, em precedente recente, firmou que não há falar em presunção de dano ao erário, sendo indispensável a demonstração do prejuízo efetivo, em conformidade com a nova redação legal. Confira-se: "ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO.
IMPOSSIBILIDADE DE MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ." (STJ, REsp 1.929.685/TO, rel. Min. Gurgel de Faria, j. 27/08/2024). Cumpre salientar, ainda, que a Lei nº 14.230/2021 passou a exigir, de forma expressa, a demonstração de dolo do agente. Essa exigência encontra-se reproduzida em diversos dispositivos, como o art. 1º, §§ 3º e 8º; art. 9º, caput; art. 10, caput e § 2º; art. 11, caput e §§ 1º, 3º e 5º; art. 17, § 6º, II; e art. 17-C, § 1º.
Além disso, a reforma legal afastou a aplicação da presunção de veracidade dos fatos em caso de revelia e a imposição de ônus probatório ao réu, nos termos do art. 17, § 19, incisos I e
II. Trouxe, também, definição expressa de dolo, entendido como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (art. 1º, § 2º). Diante do Tema 1.199 do STF, reforçado em decisões posteriores, bem como da jurisprudência do STJ e do TRF-3, conclui-se que as alterações da Lei nº 14.230/2021 incidem imediatamente nos processos em curso, inclusive no presente.
Por derradeiro, registre-se que o STF firmou a irretroatividade do novo regime prescricional, fixando que os marcos temporais estabelecidos no art. 23, §§ 4º e 5º, da LIA aplicam-se apenas a partir da publicação da Lei nº 14.230/2021, ocorrida em 26/10/2021, marco inicial do prazo prescricional intercorrente. Feitas tais considerações, passo à análise da presente ação. DAS CONDUTAS ÍMPROBAS IMPUTADAS AOS CORRÉUS Em emenda à inicial, o autor assim delineou o objeto da ação: "Dessa forma, conforme explicitado na exordial, a ação civil por ato de improbidade administrativa proposta tem como objeto a imputação de duas condutas praticadas pelos réus JOSÉ PAIXÃO DE NOVAES, CÁSSIO VALENDORF XAVIER MONTEIRO e FÁBIO BARBIERI, quais sejam:
1) a indevida normatização, por meio das Resoluções CRTR n. 6/2013 e 7/2013, para autorizar o pagamento de jetons e diárias aos membros da diretoria Conselho Regional de Técnicos em Radiologia de São Paulo - CRTR 5ª Região; e
2) o recebimento de vantagem patrimonial indevida, em razão do recebimento das referidas verbas indenizatórias, conforme comprovantes acostados na inicial." Na decisão saneadora, em cumprimento ao disposto no art. 17, § 10-D, da Lei nº 8.429/1992, foram especificados, para cada réu, os atos imputados e sua correspondente tipificação entre as modalidades previstas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, que passam agora a ser descritos individualmente:
1. JOSÉ PAIXÃO DE NOVAES: "(...) entre os anos de 2009 e 2013, na qualidade de diretor-presidente do Conselho Regional de Técnicos em Radiologia de São Paulo - CRTR 5ª Região, causou dano ao erário no valor de R$ 609.092,86 (seiscentos e nove mil, noventa e dois reais e oitenta e seis centavos)2 e violou princípios que regem a Administração Pública, vez que autorizou indevidamente o pagamento de jetons, diárias, verbas de representação e ajudas de custo pagos com recursos do cofre Conselho Regional de Técnicos em Radiologia de São Paulo - CRTR 5ª Região.
Além de praticar os aludidos atos ímprobos, enriqueceu-se ilicitamente, pois se beneficiou diretamente desses pagamentos ilegais, ao receber a quantia de R$ 163.372,77 (cento e sessenta e três mil, trezentos e setenta e dois reais e setenta e sete centavos)3. Assim agindo, está o réu JOSÉ PAIXÃO DE NOVAES incurso nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei Federal n. 8.429/92" (Id 9369606 - p.4);
2. CÁSSIO VALENDORF XAVIER MONTEIRO: "(...) entre os anos de 2009 e 2013, no cargo de diretor-secretário do Conselho Regional de Técnicos em Radiologia de São Paulo - CRTR 5ª Região, concorreu diretamente para a prática dos atos de improbidade administrativa, vez que autorizou indevidamente o pagamento de jetons e diárias com recursos do cofre Conselho Regional de Técnicos em Radiologia de São Paulo - CRTR 5ª Região, violando princípios da administração e causando um dano ao erário no valor de R$ 609.092,86 (seiscentos e nove mil, noventa e dois reais e oitenta e seis centavos).
Além de concorrer para a prática dos aludidos atos, enriqueceu-se ilicitamente, pois se beneficiou diretamente desses pagamentos ilegais, ao receber a quantia de R$ 101.199,19 (cento e um mil, cento e dezenove reais e dezenove centavos). Assim agindo, está o réu CÁSSIO VALENDORF XAVIER MONTEIRO incurso nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei Federal n. 8.429/92." (Id 9369606 - p.5)
3. FÁBIO BARBIERI: "(...) entre os anos de 2009 e 2013, na qualidade de diretor-tesoureiro do Conselho Regional de Técnicos em Radiologia de São Paulo - CRTR 5ª Região, concorreu diretamente para a prática dos atos de improbidade administrativa, pois autorizou indevidamente o pagamento de jetons e diárias com recursos do cofre Conselho Regional de Técnicos em Radiologia de São Paulo - CRTR 5ª Região, violando princípios da administração e causando um dano ao erário no valor de na quantia de R$ 609.092,86 (seiscentos e nove mil, noventa e dois reais e oitenta e seis centavos).
Além de concorrer para a prática dos referidos atos, enriqueceu-se ilicitamente, pois se beneficiou diretamente desses pagamentos ilegais, ao receber o montante de R$ 109.526,88 (cento e nove mil, quinhentos e vinte e seis reais e oitenta e oito centavos). Assim agindo, está o réu FÁBIO BARBIERI incurso nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei Federal n. 8.429/92." (Id 9369606 - p.5) Nesse contexto, em atenção à previsão do art. 17, §§ 10-C e 10-D, da LIA, definiu-se que a conduta descrita pelo Ministério Público e atribuída aos demandados, relativa à edição de norma que supostamente autorizou indevidamente o pagamento de jetons e diárias aos membros da diretoria Conselho Regional de Técnicos em Radiologia de São Paulo - CRTR 5ª Região, amolda-se ao tipo previsto no art. 10, inciso I, da Lei n. 8.429/92: Art.
10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (...)
I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) JÁ as condutas relativas ao recebimento, pelos próprios réus, das verbas alegadamente irregulares, decorrentes das normas que eles próprios editaram, inserem-se no âmbito do tipo previsto no art. 9º, inciso XI, da Lei n. 8.429/92: Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (...)
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; Passa-se, assim, à verificação das condutas imputadas a cada um dos réus, avaliando-as à luz do conjunto probatório e da exigência do dolo específico consagrado pela reforma legislativa. DO CONTEXTO DA DEMANDA A presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa tem origem em um conjunto de fatos apurados no âmbito do Conselho Regional de Técnicos em Radiologia da 5ª Região (CRTR/SP), referentes ao período compreendido entre os exercícios de 2009 e 2013.
Segundo narrado pelo Ministério Público Federal, auditorias internas realizadas pelo Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia (CONTER) teriam identificado o pagamento indevido de diárias, jetons e verbas de representação, sem respaldo normativo e sem a devida comprovação documental das despesas, o que configuraria afronta aos princípios da legalidade e da moralidade administrativa. Diante dessas constatações preliminares, o CONTER instaurou, no ano de 2013, o Procedimento Administrativo nº 86/2013, classificado como Tomada de Contas Especial, com o objetivo de apurar as possíveis irregularidades financeiras e individualizar as responsabilidades dos gestores.
A Tomada de Contas Especial nº 86/2013 teve por objeto a análise dos pagamentos realizados pelo CRTR/SP a título de diárias, jetons, verbas de representação e ajudas de custo, abrangendo o período de 2009 a 2013. Consoante apurado pela comissão processante, no exercício de 2013 foram editadas, de forma autônoma e sem homologação pelo Conselho Nacional, as Portarias CRTR nº 6 e nº 7, ambas de 1º de fevereiro de 2013, por meio das quais se instituiu o pagamento de jetons no valor de R$ 240,00 e de verbas de representação no valor de R$ 500,00.
Tais atos, segundo o relatório administrativo, contrariariam o disposto no artigo 5º da Lei nº 11.000/2004, que confere ao CONTER a competência exclusiva para normatizar a concessão de diárias, jetons e verbas indenizatórias, bem como as Resoluções CONTER nº 9/2010, nº 14/2012 e nº 15/2010, que fixavam limites e condições uniformes para esses pagamentos no âmbito do sistema CONTER/CRTRs. A comissão processante ainda analisou os pagamentos a título de diárias, de verbas de representação, de ajuda de custo e de jetons, concluindo pela glosa parcial, com prejuízo ao erário no valor de R$ 612.317,96.
O CONTER encaminhou os autos ao Ministério Público Federal, que instaurou o Inquérito Civil nº 1.34.001.008162/2013-75 para apurar eventual prática de atos de improbidade administrativa. O inquérito consolidou os elementos obtidos nas auditorias e nos processos administrativos e serviu de base para a propositura da presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. No curso da demanda, sobreveio análise pela extinta Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE), atualmente Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), e acórdão do TCU, promovendo o julgamento da tomada de contas especial, com o reconhecimento da prescrição intercorrente.
Com base nesses fatos, José Paixão de Novaes, Cássio Valendorf Xavier Monteiro e Fábio Barbieri foram incluídos no polo passivo da presente ação, sob o argumento de que, na condição de dirigentes do CRTR5 no exercício de 2013, teriam sido os responsáveis diretos pela edição das Portarias nº 6 e nº 7/2013, pela autorização dos pagamentos delas decorrentes e pelo recebimento pessoal das verbas reputadas indevidas.
DA SUPOSTA NORMATIZAÇÃO INDEVIDA No bojo da Tomada de Contas nº 033.716/2016-1, dentre outros aspectos, foi apreciada a regularidade do pagamento de jetons. Conforme relatório da CTCE, apurou-se que houve pagamento de jetons entre 2011 e 2012 com respaldo exclusivo em portaria editada pela própria regional. Considerando que a competência para instituição normativa era privativa do CONTER, impugnou tais pagamentos.
Com efeito, os jetons foram previstos na Portaria CRTR n. 1/2011, quando José Paixão de Novaes atuava como Presidente do CRTR 5ª Região. José Paixão de Novaes figurou como Presidente entre os anos de 2009 a 2013. Cássio Valendorf Xavier Monteiro e Fábio Barbieri, por sua vez, passaram a integrar a diretoria em 28/03/2012, nos cargos de Diretor-Secretário e Diretor-Tesoureiro, respectivamente. Quanto à normatização pelo regional, assim entendeu o Tribunal de Contas da União: "De fato, o pagamento de jetom somente foi instituído pelo Conter mediante a edição da Resolução Conter 14, de 17 de dezembro de 2012.
Não obstante isso, o CRTR-SP iniciou os pagamentos de jetons a partir de fevereiro de 2011, com fundamento na Deliberação CRTR 1/2011 (vide fl. 119 da peça 24). No entanto, consideramos questionável se fundamentar as glosas de pagamentos de jetons unicamente no fato de terem sido efetuados sem o respaldo da normatização do Conselho Nacional. Pela dicção da Lei 11.000/2004, parece-nos que o Conter e os conselhos regionais normatizam concorrentemente sobre a concessão de diárias, jetons e auxílios de representação, cabendo ao Conselho Nacional elaborar norma geral a ser observada por todas as regionais, por exemplo, fixando limites de valor para o pagamento dessas verbas.
Nesse sentido, assiste razão à CTCE quando diz que as normas do Conter prevalecem sobre as dos conselhos regionais, porém, na omissão do Conter em elaborar norma geral, nos posicionamos no sentido de considerar legítimas as normatizações dos conselhos regionais, desde que observem os princípios da razoabilidade, da moralidade e da economicidade da Administração Pública. Mutatis mutandis, trata-se de posicionamento análogo ao adotado pelo Supremo Tribunal Federal segundo o qual a unidade da federação exerce a competência legislativa plena nos casos em que a União deixa de editar normas gerais (Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 167.777/SP, da relatoria do Ministro Marco Aurélio, julgado em 04 de março de 1997, pela Segunda Turma; Recurso Extraordinário nº. 423.560/MG, de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 29 de maio de 2012 pela Segunda Turma)." Em 2012, sobreveio a Resolução Conter 14/2012, prevendo, em âmbito nacional, o pagamento de jetons: "É garantido aos conselheiros e diretores do Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia, quando do comparecimento à reunião deliberativa, a percepção de jetons ou gratificação de presença no valor de R$ 300,00 (trezentos reais) por reunião ordinária, extraordinária ou reunião de diretoria.
O parágrafo único desse mesmo artigo define que: Aplica-se aos Conselhos Regionais de Técnicos em Radiologia o pagamento de jetons no percentual de até 80% (oitenta por cento) dos valores estabelecidos no caput deste artigo, condicionada a validade da fixação das verbas indenizatórias à homologação pelo Conter, de forma a preservar a unicidade e hierarquia do artigo 14, do Decreto Federal nº 92.790/86." Diante disso, foi editada a Portaria CRTR 6/2013, de 1º de fevereiro de 2013, autorizando a concessão de 'gratificação de presença' denominada 'jetom', para o corpo de conselheiros, fixando seu valor em R$ 240,00 (duzentos e quarenta reais).
A concessão de 'verba de representação' para diretores foi normatizada pela Portaria CRTR 7/2013, também editada em 1º de fevereiro de 2013, fixando os seguintes valores: R$ 500,00 (quinhentos reais) para diretor presidente e R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais) para os diretores secretário e tesoureiro. A referida resolução nacional também havia modificado a verba de representação, estabelecendo como limite máximo o valor de R$ 500,00 para o Presidente (equivalente a 50% da verba prevista para o presidente do Conter) e de R$ 250,00 para o Secretário e para o Tesoureiro (equivalente a 50% da verba ressarcida ao presidente).
Assim, em relação à Portaria CRTR n. 1/2011, para além de não constar dos autos, não sendo possível analisar o seu conteúdo, tenho que, nos termos da análise da SecexTCE, na ausência de regulamentação nacional, é razoável a interpretação de que cabe aos Conselhos Regionais a regulamentação, por competência supletiva, de verba já prevista na Lei n. 11.000/2004. No que tange às Portarias CRTR 6/2013 e 7/2013, apenas traduziram numericamente o montante modificado pela Resolução Conter 14/2012, adequando-se à previsão nacional.
Dessa forma, não há comprovação da ocorrência de ato de improbidade consistente em indevida normatização para autorizar pagamentos em proveito próprio e alheio. DO RECEBIMENTO IRREGULAR DE VERBAS Na inicial, com fulcro na Tomada de Contas nº 033.716/2016-1, foi imputada aos réus a percepção de verbas indevidas em razão das funções exercidas no CRTR5. O objeto da demanda foi delimitado pelo autor, com base no procedimento administrativo, em relação à percepção de diárias e jetons.
Em relação às diárias, o Ministério Público Federal, em alegações finais, assim se manifestou: "Extrai-se dos elementos de convicção contido nos autos que, no caso em questão, o CONTER entendeu que as despesas referentes às diárias pagas aos diretores, conselheiros e assessores da diretoria do Conselho Regional, nos exercícios de 2009 a 2013, não foram devidamente comprovadas, em razão da ausência de documentação comprobatória da efetiva aplicação/utilização dessas verbas, especificamente quanto à finalidade a que se destinavam.
A ausência de comprovantes de despesas realizadas com alimentação, hospedagem e transporte (bilhetes de passagens aéreas e/ou terrestres, notas fiscais de hotéis, recibos de pedágios, cupons fiscais de abastecimento de veículos e/ou relatórios de quilometragem percorrida) evidenciaram, no entender do Conselho Federal, que o pagamento dessas diárias remunerava os beneficiários dessas verbas, sem, no entanto, demonstrar a correspondente justificativa para a sua real necessidade.
Contudo, ao analisar a Tomada de Contas instaurada pelo CONTER, no âmbito do TC 033.716/2016-1, a área técnica do Tribunal de Contas da União, antiga SECEX-SP e atual Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial, concluiu de modo diverso, no sentido de que os normativos do CONTER não estabeleciam a exigência da juntada de comprovantes das despesas. Anote-se, a propósito, as conclusões acerca das irregularidades imputadas quanto ao pagamento de diárias no período indicado na ação, conforme item
3. Exame Técnico, 3.1. Descrição dos Fatos Apurados pela CTCE, 3.1.1 Dos pagamentos de verbas indenizatórias, 3.1.1.1 Das diárias, contido no ID 358185579 (grifos nossos): "Não procedem as impugnações de pagamentos de diárias efetuadas pela CTCE, conforme demonstraremos. Acerca dessa matéria, a Resolução Conter 9, de 27 de agosto de 2010, (cópia à peça 80), estabelecia o seguinte, in verbis: 'Art. 2º - Instituir o pagamento de diária, destinado ao custeio de despesas com alimentação, hospedagens e transporte urbano, devido a conselheiro, delegado, convidado, empregado ou prestador de serviço, dos Conselhos Nacional e Regionais de Técnicos em Radiologia, quando do deslocamento para outro município, a serviço ou no interesse do Sistema; §1º - O Diretor do Sistema que não residir no Município e/ou região metropolitana - sede do respectivo Conselho, quando se deslocar para a sede do mesmo, fará jus ao recebimento de no máximo 20 (vinte) diárias, no mês de sua concessão, não acumuláveis com qualquer outro tipo de Ajuda de Custo ou Verba de Representação. §2º - O Diretor do Sistema quando convidado a representar o Órgão em solenidades e eventos, fora de sua respectiva jurisdição, fará jus ao recebimento de Diárias, independentes das já citadas no parágrafo 1º. §3º - As despesas referentes ao deslocamento da cidade de origem para a sede do respectivo Conselho ou para outro município, a fim de prestar serviço como Diretor serão providos pelo Conselho de Técnicos em Radiologia competente; §4º - As diárias serão concedidas considerando-se os dias de afastamento, ou seja, de saída e de chegada. §5º - A diária será concedida no valor equivalente a 50% (cinquenta por cento) para o dia de retorno e quando o afastamento e retorno não exigirem pernoite.' A Resolução Conter 14, de 17 de dezembro de 2012, (cópia à peça 81), revogou a Resolução 9/2010 acima, passando a estabelecer o seguinte, in verbis: 'Art.
10 - É garantido aos conselheiros Federal e Regional, detentor de mandato da Lei Federal nº 7.394/85, bem como aos respectivos profissionais convidados, conselheiros suplentes, delegados, empregados, assessores e convidados, a percepção de diárias, quando necessário o deslocamento fora da sede do serviço ou cidade de origem do beneficiário. Art.
11 - As diárias são devidas por estrita necessidade de serviço, para custeio de despesa com alimentação, hospedagem e transporte. Art.
12 - Serão pagas no âmbito da jurisdição do Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia, quando o deslocamento envolver pernoite do beneficiário em razão do serviço, o valor de R$ 500,00 (Quinhentos reais). Parágrafo único - As diárias pagas no âmbito da jurisdição dos Conselhos Regionais, referentes aos serviços de fiscalização são custeadas em até cinquenta por cento do caput deste artigo. Art.
13 - Os Conselhos Regionais de Técnicos em Radiologia fixarão por ato administrativo o valor de suas diárias, sendo vedado que tais MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPÚBLICA EM SÃO PAULO verbas ultrapassem o teto fixado pelo Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia.' VÊ-se, assim, que tanto a Resolução Conter 9/2010 quanto a Resolução Conter 14/2012 não previam a obrigatoriedade de o beneficiário juntar comprovantes de despesas realizadas com alimentação, hospedagem, transporte etc.
Logo, a ausência dos referidos comprovantes junto ao processo administrativo de concessão de diárias não tem o condão de constituir presunção de irregularidade na aplicação dessas verbas. Ou seja, a glosa de diárias, na vigência daqueles normativos, requer a efetiva demonstração da malversação dos recursos, não bastando a mera ausência de comprovantes nos processos administrativos de concessão. ...
Embora não tenham sido juntados aos processos de concessão de diárias (denominados pela CTCE como processos econômicos) os comprovantes da realização das despesas que justificaram o pagamento das diárias, não constatamos indícios de malversação na aplicação dos recursos. Considerando que os normativos do Conter não estabeleciam a exigência da juntada de comprovantes das despesas, não se pode imputar aos beneficiários débitos por esses pagamentos apenas em razão desse fato.
Por outro lado, há evidente omissão normativa no que concerne à comprovação das viagens custeadas pela entidade. Assim, quando do julgamento do mérito, caberá determinação ao CRTR-SP para que, em observância ao dever de prestar contas insculpido no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, nas viagens nacionais e internacionais com percepção de diárias e/ou utilização de passagens custeadas pela entidade seja estabelecida a obrigatoriedade da juntada dos comprovantes de deslocamentos aos autos dos processos de concessão de verbas, a exemplo dos cartões de embarque dos bilhetes de passagem utilizados, de modo que seja possível se comprovar as datas e os horários dos deslocamentos" Nesse contexto, embora tal relatório não tenha caráter vinculante e a questão não tenha sido apreciada, quanto ao mérito, pelo órgão de controle em razão da ocorrência da prescrição, fato é que tais conclusões impactam diretamente na convicção do juízo, mormente diante do disposto no artigo 21, §2º da Lei 8.429/92, que estabelece que as provas produzidas perante os órgãos de controle e as correspondentes decisões deverão ser consideradas na formação da convicção do juiz.
Portanto, há que se dizer que os elementos circunstanciais de recebimento indevido de diárias pelos requeridos, existentes quando do ajuizamento da presente ação, não se confirmaram, conforme minuciosa análise efetuada pela Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial." [grifo nosso] De fato, com base na análise feita pelo TCU, fulcrada na legislação pertinente, não havia previsão de obrigatoriedade de comprovação das despesas, de modo que a ausência de juntada de comprovantes no processo administrativo de concessão das diárias não perfaz ato de improbidade administrativa.
Por fim, resta a apreciação quanto ao pagamento de jetons. Jetom é um tipo de retribuição paga a conselheiros em razão da participação em órgãos de deliberação colegiada. Tal verba não possui natureza salarial, e sim indenizatória. A Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial do TCU, no âmbito da TC 033.716/2016-1, teceu as seguintes considerações: "O Relatório da CTCE (fl. 215 da peça
58) esclarece que não foram identificadas irregularidades relativas a jetons nos exercícios de 2009 e 2010, vez que a essa época somente houve pagamentos de verbas de representação, os quais, segundo aquela Comissão, estavam em consonância com as disposições das Resoluções Conter 09 e 15/2010. (...) Acontece que os pagamentos de jetons efetuados pelo CRTR-SP nos exercícios de 2011 e 2012 devem ser impugnados por não atenderem aos princípios da Administração Pública da legalidade, da razoabilidade e da vedação ao enriquecimento sem causa.
Possível aduzir que a instituição do pagamento de jetons pelo CRTR-SP objetivou, principalmente, incrementar o valor total dos benefícios dos próprios membros da Regional. O CRTR-SP, nos exercícios de 2011 e 2012, efetuou pagamentos fixos mensais de jetons, sem especificar as reuniões das quais participaram os beneficiários. Esse fato não se coaduna com a natureza indenizatória dos jetons, além de não assegurar a observância ao disposto na Lei 5708/1971, que vincula o pagamento de jetons à participação em reuniões de órgãos de deliberação coletiva.
Não bastasse isso, no mesmo período, o CRTR-SP efetuou pagamentos fixos mensais de verbas de representação, também sem especificar os eventos que os justificaram, aos mesmos beneficiários dos pagamentos fixos mensais de jetons. Cabe frisar que a Resolução Conter 09/2010 continha expressa autorização para o pagamento de verbas de representação pela participação em reuniões de Diretoria e Plenárias na sede da entidade, coincidindo, nesse tocante, com a finalidade do jetom, configurandose, desse modo, cumulação indevida de verbas indenizatórias.
Assim sendo, cabe a glosa dos pagamentos fixos mensais de jetons, pelos seguintes fundamentos: a) impossibilidade de se vincular os pagamentos fixos mensais de jetons à participação em reuniões de órgãos de deliberação coletiva, conforme prevê a Lei 5708/1971; b) cumulação indevida com os pagamentos fixos mensais de auxílios-representação, em ofensa aos princípios da razoabilidade e da vedação ao enriquecimento sem causa. c) em face do disposto na Lei 11.000/2004, art. 2º, § 3º, tem-se a prevalência da Resolução Conter nº 14, de 17 de dezembro de 2012, que previa expressamente o pagamento de verba de representação pela participação em reuniões de Diretoria e Plenárias na sede da entidade.
O CRTR-SP, nos exercícios de 2011 e 2012, também efetuou pagamentos de jetom de forma avulsa, identificando a reunião do qual o beneficiário participou, pagando nesses casos o jetom (R$ 200,00) e mais a ajuda de custo (R$ 200,00). Esses pagamentos de jetons e de ajuda de custo quando realizados a beneficiários de pagamento fixo mensal de verba de representação sem especificação dos eventos justificadores também configuram cumulação indevida de pagamentos de verbas indenizatórias, uma vez que, como já dito, a Resolução Conter 09/2010 continha expressa autorização para o pagamento de verbas de representação pela participação em reuniões de Diretoria e Plenárias.
Esses casos ensejaram a glosa dos jetons (mais a respectiva ajuda de custo) pelas mesmas razões descritas nas alíneas "b" e "c" do parágrafo anterior. No exercício de 2013, nos casos em que se constataram pagamentos de jetons de forma cumulada com pagamentos de auxílio-representação, a CTCE, sob o argumento de que esse fato contrariava a Resolução 14/2012, impugnou uma das verbas indenizatórias, em algumas situações o auxíliorepresentação, em outras, o jetom.
Ao procedermos à revisão dos processos administrativos de concessão de verbas indenizatórias, verificamos que, no mais das vezes, os pagamentos cumulativos no exercício de 2013 foram efetuados pela participação em reuniões de órgãos deliberativos, razão pela qual foram preservados os pagamentos de jetom e glosados os de auxílio-representação. Em alguns poucos casos foram efetuados pagamentos cumulativos pela participação em reunião que não se classificava como de órgão deliberativo, ensejando em tais circunstâncias a glosa do jetom e a manutenção apenas do auxílio-representação.
Cabe reiterar aqui a conclusão da análise desenvolvida no item 3.2.1.2 desta instrução: a Resolução Conter nº 14/2012 vinculava os pagamentos de jetom unicamente à participação em Reunião Ordinária, Extraordinária ou Reunião de Diretoria; para outros tipos de reunião a norma admitia o pagamento de auxílio-representação, mas não de jetom." O Ministério Público Federal, em alegações finais, sustenta o seguinte: "Porém, no entender deste parquet federal, as questões levantadas no relatório acima indicado, acerca do pagamento de jetons como suposto incremento do valor total dos benefícios pagos aos membros do Conselho Regional a partir de fevereiro de 2011, de forma sistemática, com fundamento na Deliberação CRTR 1/2011, não foram objeto da presente ação.
Da detida leitura da inicial, verifica-se que o que se imputa aos réus é a normatização indevida, por meio da Resolução CRTR 6/2013, editada sob a diretoria dos requeridos, que autorizou o pagamento aos membros do aludido Conselho a título de jetons no valor de R$ 240,00.1 Dessarte, considerando que eventual sentença fundada em causa de pedir que não foi deduzida de forma clara na petição inicial, qual seja, a normatização e consequente recebimento indevido de jetons aos requeridos, decorrentes da Deliberação CRTR 01/2011, prejudicaria sobremaneira o direito de defesa, a absolvição dos requeridos em relação aos fatos imputados para os anos 2011 e 2012 é medida que se impõe.
II.3. Da autorização para pagamento e recebimento de jetons - Resolução CRTR n. 6/2013: No que toca à autorização para pagamento e consequente recebimento de jetons por parte dos requeridos, sob a égide da Resolução CRTR n. 6/2013, objeto da ação, a unidade técnica do Tribunal de Contas da União entendeu pela constatação de irregularidades em alguns poucos casos, conforme trecho a seguir transcrito (grifos nossos): No exercício de 2013, nos casos em que se constataram pagamentos de jetons de forma cumulada com pagamentos de auxílio-representação, a CTCE, sob o argumento de que essefato contrariava a Resolução 14/2012, impugnou uma das verbas indenizatórias, em algumas situações o auxílio-representação, em outras, o jetom.
Ao procedermos à revisão dos processos administrativos de concessão de verbas indenizatórias, verificamos que, no mais das vezes, os pagamentos cumulativos no exercício de 2013 foram efetuados pela participação em reuniões de órgãos deliberativos, razão pela qual foram preservados os pagamentos de jetom e glosadosos de auxílio-representação. Em alguns poucos casos foram efetuados pagamentos cumulativos pela participação em reunião que não se classificava como de órgão deliberativo, ensejando em tais circunstâncias a glosa do jetom e a manutenção apenas do auxílio-representação.
Ainda que assim seja, é possível verificar que o pagamento de jetons no Conselho Regional se dava de forma sistematizada, em grande medida em valores fixos, conforme já tinha constatado a Comissão de Tomada de Contas e está documentado nos autos. Não há dúvidas que a verba, de caráter indenizatório, era paga aos requeridos como forma de remuneração, em regra nos valores máximos. (...) Diante do conjunto probatório está comprovado que os requeridos, no período de 2013 e no exercício da função de diretores do CRTR em São MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPÚBLICA EM SÃO PAULO Paulo, com vontade livre e consciente, agiram como o fim de causar prejuízo ao patrimônio público e obter proveito ou benefício indevido para si ou para outros, causando um acréscimo patrimonial ilícito, sendo de rigor a sua condenação." Não obstante, e tendo por base a delimitação do objeto exposta na inicial e em emenda, tenho que, também para o ano de 2013, não há que se reconhecer a existência de ato de improbidade.
A um, após a regulamentação pelo CONTER e a adequação realizada pela Resolução CRTR n. 6/2013, não se identifica o pagamento de valores fixos, a indicar remuneração dos seus diretores e conselheiros por verbas indenizatórias, conforme se pode ver da tabela a seguir, referente ao réu Cássio (Id 358185579): O simples fato de os valores estarem em múltiplos de 50, e não de 240, consiste em irregularidade, mas não em ato qualificado de violação à moralidade.
A dois, no âmbito do TCU, houve manifestação, ainda que o acórdão não tenha se manifestado quanto ao mérito propriamente dito, pela regularidade das verbas recebidas por Cássio no ano de 2013. Os requeridos Fábio e José não apresentaram defesa perante o TCU, sendo revéis. Por outro lado, Cássio apresentou alegações, parcialmente acolhidas, nos seguintes termos (Id 358185579): "b. Sr. Cássio Valendorf Xavier Monteiro: as alegações de defesa comprovaram a regularidade do recebimento de jetons entre abril/2012 e novembro/2013, remanescendo sem justificativa o recebimento das demais parcelas entre fevereiro/2011 e março/2012, de modo que o débito foi reduzido para R$ 23.330,00;" Assim, vê-se que, no período em que figurou como diretor, não foram identificadas verbas recebidas de forma irregular.
A três, observa-se que os Diretores objetivaram o cumprimento da Resolução CONTER 14/2012, com dedução de valores anteriormente pagos de forma errônea, como se observa da Ata a seguir, em momento próximo ao advento de ato normativo, a indicar boa-fé no cumprimento das Resoluções (Id 8823203, p. 45): A quatro, a identificação de alguns pagamentos irregulares é insuficiente para a verificação da existência de ato de improbidade, mormente quando ausentes outros elementos aptos a identificar dolo específico na ação.
Em audiência, foram ouvidas testemunhas e colhido depoimento pessoal dos réus presentes. Os réus afirmaram que, se houve pagamento de duas verbas para o mesmo fato gerador, seria por erro pontual, pois não realizavam cumulação que entendiam por indevida. Aduziram, ainda, que, por questões de eficiência e de economia de espaço, várias reuniões eram agrupadas em um mesmo processo/cheque, com a descrição das datas no documento.
Narraram a existência de conflitos políticos internos ao CRTR5, que culminaram, inclusive, em intervenções pelo CONTER. A prova produzida em audiência não destoa da prova documental. Note-se, ainda, que a estipulação/cumulação dessas verbas não se deu exclusivamente para os Diretores, função ocupada pelos réus, mas para todos os conselheiros. Cabe salientar, outrossim, o contexto de disputas políticas existente no Conselho, inclusive com alegações de destruição de documentos, de modo a dificultar eventual comprovação da adequação de todos os pagamentos aos respectivos fatos ensejadores.
Para além disso, quanto à cumulação com verba de representação (a qual tinha amparo em normativos do Conselho Nacional), que foi glosada, por entender que não poderia ser cumulada com jetons e que os fatos geradores a este melhor se amoldavam, não há prova suficiente de que o réu tenha agido com dolo específico ao solicitá-las. Como visto acima, além de aprovado pelo colegiado, referida verba tinha amparo em normativos do Conselho Federal e Regional.
Portanto, ao contrário do sustentado, não há prova suficiente de que os réus, imbuídos de dolo, estipularam em seu favorecimento a concessão de verbas pelas funções exercidas no Conselho Regional, ou de que receberam, também com dolo, tais verbas.
Registre-se que o só fato de ter sido reconhecida, em manifestação prévia ao acórdão, a ilegalidade na cumulação dessas verbas pela Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) do TCU, não torna ímproba, nos termos em que exigidos pela Lei n. 8.429/92, a conduta dos réus. Importa ressaltar que a Lei nº 14.230/2021 promoveu significativa alteração na disciplina da improbidade administrativa, ao estabelecer, de forma expressa, a necessidade da comprovação do dolo como requisito essencial para a caracterização do ato ímprobo (art. 1º, §1º).
Como bem destaca Alexandre de Moraes, "o dolo é definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (ARE 843989/PR, Tema 1199). O dolo, portanto, exige não apenas o conhecimento do resultado ilícito, mas também a vontade direcionada à sua produção. Landolfo Andrade, em idêntico sentido, sublinha que "(...) diz-se dolosa a conduta, portanto, quando praticada com o propósito de obter enriquecimento ilícito, causar prejuízo ao erário ou atentar contra os princípios da Administração Pública.
A conduta, nesse caso, é animada pela vontade livre e consciente do sujeito ativo de realizar o resultado ilícito." (ANDRADE, Landolfo. Improbidade Administrativa e Empresarial.
1. ed. São Paulo: JusPodivm, 2025 - p. 137/139) Não obstante, parte relevante da doutrina entende que as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 foram além, impondo a necessidade da presença de um dolo específico para os atos de improbidade. Nesse prisma, não basta a ilegalidade ou a má-fé genérica, mas é indispensável que se demonstre a intenção deliberada de atingir os bens jurídicos tutelados pela LIA - enriquecimento ilícito, dano ao erário ou ofensa aos princípios da Administração.
Como sustentam Gajardoni e coautores, "passou-se a exigir o dolo específico, consistente na vontade consciente e deliberada de obter resultado ilícito, seja o enriquecimento indevido, seja o prejuízo ao erário, seja a ofensa aos princípios administrativos" (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; FRANCO, Fernão Borba; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo; GOMES JÚNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à nova Lei de Improbidade Administrativa: Lei 8.429/1992, com as alterações da Lei 14.230/2021.
6. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2023, Page RL-1.2). Outrossim, a lei é expressa ao dispor que "a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade" (art. 17-C, §1º, da lei n. 8.429/92). Dessa forma, a pretensão autoral não merece acolhida.
Ante o exposto, nos termos do art. 487, I, do CPC, julgo IMPROCEDENTES os pedidos formulados na presente ação de improbidade administrativa. Revogo a decisão que determinou a indisponibilidade de bens. Sem custas (art. 4º, III, da Lei nº 9.289/1996). Sem condenação em honorários advocatícios (art. 23-B, § 2º, da Lei nº 8.429/1992). Sentença não sujeita a reexame necessário (art. 17, § 19, IV, e art. 17-C, § 3º, da Lei nº 8.429/1992).
Sentença publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se. Caso interposto recurso de apelação, intime-se a parte contrária para apresentar suas contrarrazões recursais no prazo legal, devendo, em ato contínuo, os autos serem encaminhados ao e. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Oportunamente, arquivem-se os autos. São Paulo, data e assinatura, conforme certificação digital. FABIANE LORENZON SCHALY Juíza Federal Substituta
