Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2069213/RS (2023/0135168-8)
RELATOR: MINISTRO GURGEL DE FARIA
RECORRENTE: UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA - UFSM
RECORRIDO: CLOVIS ROGERIO BORNEMANN
ADVOGADO: LUCIANA INES RAMBO - RS052887
DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pela UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA - UFSM, contra acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO assim ementado (e-STJ fl. 547): ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. VERBAS REMUNERATÓRIAS PAGAS INDEVIDAMENTE. ERRO DA ADMINISTRAÇÃO. TEMA 1.009/STJ. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. BOA-FÉ CONFIGURADA. REPOSIÇÃO AO ERÁRIO INDEVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) fixou a tese de que os pagamentos indevidos a servidores públicos, decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo) não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei, estão sujeitos à devolução, a menos que o beneficiário comprove a sua boa-fé objetiva, especialmente com a demonstração de que não tinha como constatar a falha (Tema 1.009). 2. O pagamento de valores, após a cessação da eficácia da decisão judicial que os amparava, decorreu de erro da administração, não tendo a parte autora concorrido para o equívoco cometido. 3. Reconhecida a irrepetibilidade dos valores em processo distribuído antes da publicação do julgamento do Tema 1.009 do STJ. 4. Apelação e remessa oficial desprovidas. Os embargos declaratórios opostos foram parcialmente acolhidos, apenas para fins de prequestionamento. A recorrente aponta contrariedade ao art. 1.022 do CPC/2015 e aos arts. 45 e 46, § 3º, da Lei n. 8.112/1990, sustentando, além da negativa de prestação jurisdicional, a devolução dos valores percebidos por força de decisão judicial posteriormente revogada ou rescindida, sendo certo que "ainda que se alegue que tenha havido algum atraso entre o trânsito em julgado da decisão judicial, a comunicação da Procuradoria à Administração e a efetivação da cessação do pagamento da rubrica no sistema, não se pode negar que a instauração do processo administrativo de cobrança encontra amparo legal" (e-STJ fls. 607/608). Afirma: "se é fato que, a partir de trânsito em julgado, já era possível a UFSM fazer cessar os pagamentos tidos por indevidos, teríamos que reconhecer que sua manutenção decorreu de erro, e não de mera liberalidade. E, nessa perspectiva, é cediço que a Administração pode rever os atos praticados irregularmente, no exercício de seu poder de autotutela (súmula n. 473 do STF), não aproveitando aos servidores beneficiários a alegação de boa-fé, ante a ciência de que se tratava de pagamento fundado em decisão liminar que não subsistiu" (e-STJ fl. 616) Defende, ainda, a legalidade do ressarcimento por meio de desconto em folha de pagamento. Após contrarrazões, o recurso foi admitido. Passo a decidir. Da análise dos autos, verifica-se que não assiste razão à recorrente. Com efeito, quanto ao art. 1.022 do CPC/2015, não se vislumbra nenhum equívoco ou deficiência na fundamentação contida no acórdão recorrido, sendo possível observar que o Tribunal de origem apreciou integralmente a controvérsia, apontando as razões de seu convencimento, não se podendo confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. Ademais, consoante entendimento desta Corte, o magistrado não está obrigado a responder todas as alegações das partes, tampouco a rebater, um a um, todos seus argumentos, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão, como ocorre na espécie. Nesse sentido: IPVA. NÃO CONFIGURADA VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. CERCEAMENTO DE DEFESA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283 DO STF. ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA DE VEÍCULO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO CREDOR FIDUCIÁRIO. CONTROVÉRSIA DIRIMIDA COM ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO DISTRITAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF. LEI LOCAL. ILEGITIMIDADE ATIVA DO DISTRITO FEDERAL. REEXAME DO CONJUNTO PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. MULTA DO ART. 1026 DO CPC/2015. 1. Inicialmente, em relação aos arts. 141 e 1022 do CPC, deve-se ressaltar que o acórdão recorrido não incorreu em omissão, uma vez que o voto condutor do julgado apreciou, fundamentadamente, todas as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pela parte recorrente. Vale destacar, ainda, que não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. [...] (REsp 1.671.609/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017). No tocante ao art. 45 da Lei n. 8.112/1990, verifica-se que a pretensão não pode ser conhecida, diante da ausência de prequestionamento da matéria suscitada. Conquanto não seja exigida a menção expressa a dispositivo de lei federal, a admissibilidade do recurso na instância excepcional pressupõe que a Corte de origem tenha se manifestado sobre a tese jurídica apontada pelo recorrente. Esse é o entendimento pretoriano consagrado na edição das Súmulas 282 e 356 do STF, in verbis: Súmula 282 - É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada. Súmula 356 - O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento. Impende registrar que, conquanto tenha havido, no recurso especial, alegação de nulidade do acórdão recorrido por violação do art. 1.022 do CPC/2015, referida alegação não foi relacionada com a suposta omissão da Corte de origem na análise do art. 45 da Lei n. 8.112/1990. Dessa forma, não é possível a aplicação do prequestionamento ficto (art. 1.025 do CPC/2015), conforme orientação jurisprudencial desta Corte. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. 1. É inadmissível Recurso Especial quanto à questão (art. 21, parágrafo único, do CPC/1973) que, a despeito da oposição de Embargos Declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal de origem. Incidência da Súmula 211/STJ. 2. De acordo com a jurisprudência do STJ, "a admissão de prequestionamento ficto (art. 1.025 do CPC/2015), em recurso especial, exige que no mesmo recurso seja indicada violação ao art. 1.022 do CPC/2015, para que se possibilite ao Órgão julgador verificar a existência do vício inquinado ao acórdão, que uma vez constatado, poderá dar ensejo à supressão de grau facultada pelo dispositivo de lei" (REsp 1.639.314/MG, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 10/4/2017). 3. Ademais, o acórdão hostilizado consignou que a matéria devolvida na Apelação voluntária do ente público era restrita à discussão: a) quanto ao caráter confiscatório da multa, e b) da perda de interesse processual, depois da superveniência de lei local que reduziu a multa de 200% para 100%. Assim, ao negar provimento à Apelação e manter "incólumes todos os termos da sentença guerreada" (fl. 159, e-STJ), a Corte regional dá a entender que a divisão equânime dos encargos sucumbenciais fora definida já na sentença do juízo de primeiro grau, sem impugnação no recurso voluntário interposto pelo ente público - situação que gera preclusão contra o ente fazendário. 4. Recurso Especial não conhecido. (REsp 1.812.100/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/06/2019, DJe 17/06/2019) (Grifos acrescidos). Quanto à ofensa ao art. 46 da Lei n. 8.112/1990, em julgamento realizado sob a sistemática dos recursos repetitivos, entendeu esta Corte que "os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido". A ementa sintetizou o julgado com o seguinte teor: ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 46, CAPUT, DA LEI N. 8.112/1990. TESE DEFINIDA NO TEMA 531-STJ. AUSÊNCIA DE ALCANCE NOS CASOS DE PAGAMENTO INDEVIDO DECORRENTE DE ERRO DE CÁLCULO OU OPERACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE DEVOLUÇÃO. SALVO INEQUÍVOCA PRESENÇA DA BOA-FÉ OBJETIVA. 1. Delimitação do Tema: A afetação como representativo de controvérsia e agora trazido ao colegiado consiste em definir se a tese firmada no Tema 531/STJ seria igualmente aplicável aos casos de erro operacional ou de cálculo, para igualmente desobrigar o servidor público, de boa-fé, a restituir ao Erário a quantia recebida a maior. 2. No julgamento do Recurso Especial Repetitivo n. 1.244.182/PB (Tema 531/STJ), definiu-se que quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, de boa- fé, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, o que está em conformidade com a Súmula 34 da Advocacia Geral da União - AGU. 3. O artigo 46, caput, da Lei n. 8.112/1990 estabelece a possibilidade de reposições e indenizações ao erário. Trata-se de disposição legal expressa, plenamente válida, embora com interpretação dada pela jurisprudência com alguns temperamentos, especialmente em observância aos princípios gerais do direito, como boa-fé, a fim de impedir que valores pagos indevidamente sejam devolvidos ao Erário. 4. Diferentemente dos casos de errônea ou má aplicação de lei, onde o elemento objetivo é, por si, suficiente para levar à conclusão de que o servidor recebeu o valor de boa-fé, assegurando-lhe o direito da não devolução do valor recebido indevidamente, na hipótese de erro operacional ou de cálculo, deve- se analisar caso a caso, de modo a averiguar se o servidor tinha condições de compreender a ilicitude no recebimento dos valores, de modo a se lhe exigir comportamento diverso perante a Administração Pública. 5. Ou seja, na hipótese de erro operacional ou de cálculo não se estende o entendimento firmado no Recurso Especial Repetitivo n. 1.244.182/PB, sem a observância da boa-fé objetiva do servidor, o que possibilita a restituição ao Erário dos valores pagos indevidamente decorrente de erro de cálculo ou operacional da Administração Pública. 6. Tese representativa da controvérsia fixada nos seguintes termos: Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido. 7. Modulação dos efeitos: Os efeitos definidos neste representativo da controvérsia, somente devem atingir os processos que tenham sido distribuídos, na primeira instância, a partir da publicação deste acórdão. 8. Solução ao caso concreto (inciso IV do art. 104-A do RISTJ): Cinge-se a controvérsia na origem acerca da legalidade de ato administrativo do Diretor Geral do Departamento de Administração de Pessoal da Universidade Federal de Alagoas - UFAL, onde se impôs ao impetrante, servidor público do Magistério Superior, o desconto em folha de pagamento de valores recebidos a maior no cálculo de parcela de anuênio no período de 22/2/2020 a 31/3/2015, na ordem de 2%.Como bem decidido pelo acórdão recorrido, de fato, era difícil a identificação do pagamento a maior por parte do servidor, haja vista que nos contracheques não constam o percentual nem a base de cálculo de anuênio. Assim, recebida de boa-fé, afasta-se a reposição da quantia paga indevidamente. 9. Recurso especial conhecido e improvido. Julgamento submetido ao rito dos recursos especiais repetitivos. (REsp 1.769.209/AL, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/03/2021, DJe 19/05/2021). Vê-se, entretanto, que houve a modulação dos efeitos definidos no referido representativo da controvérsia, ficando estabelecido que somente devem atingir os processos que tenham sido distribuídos, na primeira instância, a partir da publicação do respectivo acórdão (ocorrida em 19/5/2021). O presente feito – ação ordinária – foi ajuizada na origem em 2020, razão pela qual deve ser aplicado o entendimento anteriormente prevalecente no STJ. Pois bem. Esta Corte tinha o entendimento de que, na hipótese de erro operacional da Administração, não era devida a devolução de valores recebidos de boa-fé pelo servidor público. Ilustrativamente: ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. RECEBIMENTO DE VALORES INDEVIDOS. ADICIONAL DE TEMPO DE SERVIÇO. ERRO OPERACIONAL. DEVOLUÇÃO. BOA-FÉ. DESCABIMENTO. 1. Incabível a devolução de valores recebidos de boa-fé pelo servidor público se o pagamento resultou de erro da administração. Essa solução é aplicável mesmo se o equívoco for consequência de erro de cálculo ou falha operacional. Precedentes. 2. Recurso especial provido. (REsp 1.704.810/PE, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/06/2018, DJe 26/06/2018). ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. VALORES PAGOS INDEVIDAMENTE POR ERRO OPERACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECEBIMENTO DE BOA-FÉ. DESCABIMENTO DA PRETENSÃO ADMINISTRATIVA DE RESTITUIÇÃO DOS VALORES. AGRAVO INTERNO DA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A 1a. Seção do STJ, no julgamento do Recurso Especial Representativo da Controvérsia 1.244.182/PB, firmou o entendimento de que não é devida a restituição de valores pagos a Servidor Público de boa-fé, por força de interpretação errônea ou má aplicação da lei por parte da Administração. 2. O mesmo entendimento tem sido aplicado por esta Corte nos casos de mero equívoco operacional da Administração Pública, como na hipótese dos autos. Precedentes: AgRg no RMS 49.772/SE, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 14.3.2016; AgRg no AREsp. 558.587/SE, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, DJe 14.8.2015. 3. O requisito estabelecido para a não devolução de valores pecuniários indevidamente pagos é a boa-fé do Servidor que, ao recebê-los na aparência de serem corretos, firma compromissos com respaldo na pecúnia; a escusabilidade do erro cometido pelo agente autoriza a atribuição de legitimidade ao recebimento da vantagem. 4. Agravo Interno da UNIÃO a que se nega provimento. (AgInt no AREsp 1.298.151/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/08/2018, DJe 30/08/2018). Especificamente quanto à boa-fé do servidor, entendia o STJ que ela era presumida, cabendo, à Administração, ilidir esse efeito. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. INEXIGIBILIDADE DA DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS EM VIRTUDE DE ERRO ADMINISTRATIVO. VALORES PAGOS INDEVIDAMENTE POR ERRO OPERACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECEBIMENTO DE BOA-FÉ. NÃO É POSSÍVEL PRESUMIR A MÁ-FÉ DO SERVIDOR. DESCABIMENTO DA PRETENSÃO ADMINISTRATIVA DE RESTITUIÇÃO DOS VALORES. AGRAVO INTERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. É firme orientação desta Corte quanto à impossibilidade de restituição de valores pagos a Servidor Público de boa-fé, por conta de erro operacional da Administração Pública, em virtude do caráter alimentar da verba, como na hipótese dos autos. Precedentes: AgInt no AREsp. 418.220/DF, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 8.3.2017; AgRg no AREsp. 558.587/SE, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, DJe 14.8.2015. 2. Nessas hipóteses, a má-fé do Servidor não pode ser presumida. Se a Corte de origem é clara ao reconhecer que a Servidora não teve ingerência no ato praticado pela Administração, deve prevalecer a presunção da legalidade dos atos praticados pela Administração, reconhecendo o recebimento de boa-fé. 3. Agravo Interno do ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL a que se nega provimento. (AgInt no AREsp 418.763/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/02/2018, DJe 08/03/2018). Na hipótese dos autos, o erro operacional restou claramente reconhecido pela Universidade no seu recurso especial, bem como pelo aresto recorrido, que assim consignou (e-STJ fls. 536/546): (...) Não há falar-se em reposição ao erário dos valores recebidos. Isso porque a Administração Pública tinha pleno conhecimento da revogação da tutela antecipada e permaneceu inerte. Assim sendo, não haveria mínima razoabilidade em exigir uma conduta positiva do autor, pois a continuidade do pagamento da verba decorreu da omissão da ré em promover o cumprimento da decisão que o suspendeu. A boa-fé do autor, pois, é evidente. Não há razões, portanto, para a reposição ao erário das parcelas pagas ao autor. (...) In casu, considerando que o pagamento de valores, após a cessação da eficácia da decisão judicial que os amparava, decorreu de erro da administração, não tendo a parte autora concorrido para o equívoco cometido, são irrepetíveis os valores. Destaco que o feito originário foi distribuído em 31- 3-2020, ou seja, mais de um ano antes da publicação do julgamento do Tema 1.009 do STJ. Note-se, ademais, que não existem elementos que comprovem que a Administração tenha demonstrado a má-fé do servidor, sendo certo que a boa-fé é presumida. Nessa linha: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. GAJ. PAGAMENTO DURANTE PERÍODO EM QUE O SERVIDOR ESTAVA CEDIDO À JUSTIÇA ELEITORAL. ERRO DA ADMINISTRAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. RESTITUIÇÃO. DESCABIMENTO. PERCEBIMENTO DE BOA-FÉ. NATUREZA ALIMENTAR E AUSÊNCIA DE CONCORRÊNCIA PARA O ERRO. PRESUNÇÃO NÃO ILIDIDA PELA ADMINISTRAÇÃO. 1. É assente no STJ o entendimento de que verbas salarias recebidas indevidamente por servidor público por equívoco da Administração e sem que o destinatário tenha concorrido para o erro são irrepetíveis, considerada a boa- fé e a natureza alimentar dos valores. 2. A simples omissão do servidor quanto ao suposto erro no pagamento da GAJ não se mostra suficiente para presumir má-fé, sendo indispensável a existência de outros elementos concretos que denotem dolo ou culpa. 3. A presunção de inocência e de boa-fé militam em favor do servidor e invertem o onus probandi, cabendo à Administração ilidir esse efeito. No caso concreto, a autoridade impetrada não se desincumbiu satisfatoriamente desse ônus, preferindo transferir a responsabilidade para quem não lhe deu causa e imputar-lhe má-fé pelo simples silêncio quanto ao recebimento da verba. 4. Demais, a impetrante defende em todas as instâncias, com argumentos não desprezíveis, seu direito ao percebimento da GAJ, mesmo no período em que colocada à disposição do TRE/MA. Tal atitude pode até ser considerada desacerto de interpretação, mas não implica necessariamente comportamento malicioso ou ímprobo, mormente se o erro operacional da Administração não decorreu de iniciativa, provocação ou induzimento de sua parte. 5. Ante o erro exclusivo da Administração e a boa-fé presumida da destinatária, não há falar em devolução da gratificação que continuou a ser paga após a servidora passar a prestar serviços à Justiça Eleitoral, uma vez que havia a expectativa legítima de que os valores recebidos são legais e definitivos. Reforça a primazia da boa-fé na ausência de demonstração clara e convincente em sentido contrário o fato de o Parquet Estadual ter opinado pela não restituição dos valores e haver no Acórdão recorrido voto divergente. 6. Não prospera a impugnação recursal no que fere à supressão do pagamento da GAJ. A matéria foi detidamente enfrentada pelo Tribunal de origem, merecendo ser mantidas as decisões proferidas, pois adequadas à legislação aplicável. 7. Recurso Ordinário provido, em parte. (RMS 54.417/MA, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/09/2017, DJe 11/10/2017). Assim, no ponto, não merece reforma o aresto recorrido, incidindo a Súmula 83 do STJ. Ante o exposto, com base no art. 255, § 4º, I e II, do RISTJ, CONHEÇO EM PARTE do recurso especial e, nessa extensão, NEGO-LHE PROVIMENTO. Caso exista, nos autos, prévia fixação de honorários de advogado pelas instâncias de origem, determino a majoração de tal verba, em desfavor da parte recorrente, no importe de 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça. Publique-se. Intimem-se. Relator
GURGEL DE FARIA