Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
AREsp 2444830/RS (2023/0301829-6)
RELATOR: MINISTRO GURGEL DE FARIA
AGRAVANTE: UNIÃO
AGRAVADO: GILBERTO BUSS
ADVOGADOS: ESTEFANIA MARIA DE QUEIROZ BARBOZA - PR022920
GUSTAVO BUSS - PR098542
MARCO ANTONIO GUIMARAES - PR022427
DECISÃO Trata-se de agravo interposto pela UNIÃO contra decisão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO, que não admitiu recurso especial fundado nas alíneas “a” e “c” do permissivo constitucional e que desafia acórdão assim ementado (e-STJ fls. 5.950/5.952): ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. COISA JULGADA. INOCORRÊNCIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. NULIDADE. REINTEGRAÇÃO. VARIAÇÃO PATRIMONIAL A DESCOBERTO. PRESUNÇÃO COM BASE EM RELATÓRIO FISCAL. ILEGALIDADE. AUSÊNCIA DE APURAÇÃO DISCIPLINAR. ABSOLVIÇÃO EM AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE QUE VERSOU SOBRE OS MESMOS FATOS. REINTEGRAÇÃO DO SERVIDOR AO CARGO. 1. Nos termos do art. 337, § 4º, “há coisa julgada quando se repete ação que já foi decidida por decisão transitada em julgado”. Não havendo identidade entre as causas de pedir, não há que se falar em coisa julgada. 2. A formalização de pedido de Revisão Administrativa previsto no art. 174 e seguintes da Lei n.º 8.112/90 deve ser realizado na via administrativa. No caso dos autos, a referência, na via judicial, aos artigos da Lei n.º 8.112/90 que norteiam o pedido de Revisão Administrativa visa exclusivamente ilustrar a relevância da existência de fatos novos. 3. A sanção disciplinar, caso assim conclua a Administração, deve se dar pelos atos praticados exclusivamente pelo servidor, e não pelo servidor e sua cônjuge, nos termos do art. 148 da Lei n.º 8.112/90. 4. A aplicação indireta das conclusões da autoridade fiscal verificadas no âmbito de procedimento fiscal pune o servidor por presunção, sem apontar especificamente quais os atos por ele praticados. 5. Cabe à comissão processante indicar quais os bens presumidamente incompatíveis com os rendimentos do servidor. O Procedimento Fiscal se deu sob o enfoque fiscal e levando em consideração as declarações de renda da esposa do servidor, principalmente, sendo atribuída responsabilidade ao apelante em função do regime de bens do casal. 6. A análise apenas do procedimento fiscal, sem que sejam apurados os “atos e fatos”, não atende ao previsto nos artigos 155 e 165 da Lei n.º 8.112/90, que norteiam o processo administrativo disciplinar. 7. As conclusões do PAD com base exclusivamente em auditoria patrimonial, sem produção de outras provas atenta contra o princípio da ampla defesa, na medida em que instaura procedimento administrativo disciplinar para investigação a partir de indícios e pune com base apenas em tais indícios, sem descrever individualmente as condutas do servidor, culminando com a responsabilização objetiva do servidor. 8. Impossibilidade de utilização da sindicância patrimonial como procedimento sancionatório, considerando a inexistência do contraditório. Ao utilizar apenas a sindicância patrimonial como base para a aplicação de sanção disciplinar, a comissão processante transforma um procedimento (fiscal) em outro (disciplinar). 9. A existência de decisão absolutória em ação civil improbidade ajuizada contra o ora apelante e sua esposa, versando sobre os mesmos fatos que a presente demanda, na qual foi reconhecida a compatibilidade dos recursos do casal com suas declarações de renda e bens, reforça a necessidade de análise mais detalhada que aquela realizada pelas autoridades fiscais. 10. Necessidade de individualização da conduta do servidor, pois a movimentação financeira em descompasso com os rendimentos do servidor não implica necessariamente em irregularidade punível disciplinarmente. 11. O tipo previsto no art. 9º, VII, da Lei n.º 8.429/92, na redação à época em que julgado o processo administrativo, era autônomo em relação ao caput, não sendo necessário à administração comprovar a conduta do agente, mas sim o mero aumento patrimonial a descoberto. Todavia, é dever da Administração administração referir específica e individualizadamente os atos praticados pelo servidor. 12. Inversão do ônus da prova de enriquecimento ilícito do agente público. A Nova Lei de Improbidade Administrativa, no seu art. 9º, VII passou a exigir que a aquisição de bens desproporcionais à renda do agente ocorra em razão do exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública para caracterização do ato de improbidade. 13. O esclarecimento da origem ilícita dos recursos envolvidos no alegado aumento de patrimônio ou renda do agente público deve ser demonstrado previamente à propositura da ação de improbidade, via procedimento administrativo adequado. Ainda que a superveniência da norma mais benéfica não incida diretamente na decisão administrativa, sob pena de indevida ingerência do Poder Judiciário no mérito administrativo, a intenção do legislador corrigiu dispositivo legal demasiadamente abrangente, corroborando a necessidade da adequada instrução do processo administrativo e individualização da conduta do servidor. 14. Dado provimento à apelação para anular a demissão do servidor e determinar sua reintegração com o pagamento de todas as parcelas devidas desde o seu afastamento. Opostos embargos de declaração, foram parcialmente providos para: (i) fixar a Taxa SELIC, a partir de 09/12/2021, como índice de atualização, remuneração do capital e compensação da mora nas condenações contra a Fazenda Pública; e (ii) ajustar a regra de honorários sucumbenciais na forma escalonada do art. 85, § 5º, do Código de Processo Civil (e-STJ fls. 6.005/6.006). No especial obstaculizado, o ora agravante apontou violação dos arts. 489, II, e 489, § 1º, IV, V e VI, e 1.022, II e parágrafo único, II, do Código de Processo Civil; do art. 178, I, do Código de Processo Civil; dos arts. 7º, 9º, 357, II, 372, e 1.013, § 3º, do Código de Processo Civil; do art. 9º, VII, da Lei n. 8.429/1992 (redação original); do art. 24, parágrafo único, do Decreto-lei n. 4.657/1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro); dos arts. 126 e 132, IV, da Lei n. 8.112/1990 (e-STJ fls. 6.024/6.049). O apelo nobre recebeu juízo negativo de admissibilidade pelo Tribunal de origem (e-STJ fls. 6.142/6.149). Passo a decidir. Considerando que os fundamentos da decisão de inadmissibilidade foram devidamente atacados, é o caso de examinar o recurso especial. A recorrente alegou, preliminarmente, negativa de prestação jurisdicional, por omissão do acórdão em pontos relevantes. Todavia, o acórdão tratou de maneira expressa sobre todas as questões. Isso porque, quanto à intervenção obrigatória do Ministério Público (art. 178, I, do CPC), o Tribunal analisou expressamente a alegação e a rejeitou, fundamentando que o caso envolve conflito individual entre a parte autora e a União, sem incidência de qualquer das hipóteses legais que exigem a intervenção ministerial, e que a mera presença da Fazenda Pública não a configura (e-STJ fls. 6.009-6.010): "a ação trata de conflito individual entre a parte autora e a União, não havendo a incidência de nenhuma das hipóteses legais previstas." O Tribunal também enfrentou a alegação de vedação de incursão judicial no mérito administrativo, esclarecendo que a decisão não adentrou no mérito da decisão disciplinar, mas se limitou ao controle de legalidade do procedimento administrativo (e-STJ fls. 6.010-6.011): "não há que se falar em incursão no mérito administrativo, mas simplesmente o reconhecimento de nulidade na condução do processo administrativo, passível de análise pelo Poder Judiciário no exercício controle de legalidade." E reforçou que a decisão não examinou a licitude da evolução patrimonial, restringindo-se à análise formal do PAD. No que concerne ao uso de prova emprestada da ação de improbidade administrativa (art. 372 do CPC), o acórdão igualmente tratou da questão, afirmando que a decisão não utilizou o laudo pericial produzido na ação civil pública como fundamento para afastar as conclusões da Administração, mas apenas como reforço argumentativo sobre a necessidade de aprofundamento probatório no âmbito disciplinar (e-STJ fl. 6.011): "em nenhum momento, a decisão se utiliza do laudo pericial produzido na ação civil pública para afastar as conclusões a que chegou a administração no referido PAD." Relativamente à irretroatividade da Lei n. 14.230/2021, o Tribunal também se pronunciou de forma expressa nos embargos de declaração, consignando que a alteração legislativa não foi aplicada retroativamente ao processo administrativo, sendo referida apenas como elemento de corroboração da necessidade de individualização da conduta do servidor (e-STJ fl. 6011): "a decisão é clara quanto à impossibilidade de retroação da norma mais benéfica no âmbito do processo administrativo, apenas referindo a alteração legislativa para referendar a necessidade de individualização da conduta do servidor." Por fim, no que tange à alegada contrariedade do art. 24, parágrafo único, da LINDB, embora o Tribunal não tenha feito menção literal ao dispositivo, a fundamentação adotada enfrentou a matéria de fundo por outro prisma jurídico que a absorve. O acórdão situou a nulidade reconhecida no plano do controle de legalidade procedimental — ausência de individualização de condutas e de produção probatória autônoma no PAD — e não na revisão de orientação interpretativa vigente à época dos fatos, hipótese a que se destina o referido artigo. Assim, ainda que a parte recorrente considere insubsistente ou incorreta a fundamentação utilizada pelo Tribunal nos julgamentos realizados, não há necessariamente ausência de manifestação. Não há como confundir o resultado desfavorável ao litigante com a falta de fundamentação, motivo pelo qual não se constata violação dos preceitos apontados. Em relação à alegada violação ao art. 126 da Lei n. 8.112/1990, que consagra a independência das instâncias, o acórdão recorrido não afirmou que a absolvição na ação de improbidade administrativa deveria, por si só, acarretar a nulidade da demissão. Ao contrário, a Corte regional expressamente consignou que “a decisão proferida nos autos da ação civil de improbidade não tem o condão de por si só acarretar na procedência da presente demanda, tampouco interferir no mérito da decisão administrativa”, tendo utilizado o resultado daquele processo apenas como elemento reforçador da necessidade de instrução probatória mais aprofundada no âmbito do PAD. Nesse contexto, o dispositivo apontado como violado carece de pertinência temática com o fundamento efetivamente adotado pelo Tribunal de origem, circunstância que revela deficiência na fundamentação recursal, nos termos da Súmula 284 do STF, aplicada por analogia. No que se refere à suposta ofensa ao art. 9º, VII, da Lei n. 8.429/1992, na redação anterior à Lei n.º 14.230/2021, e ao art. 132, IV, da Lei n. 8.112/1990, a pretensão recursal demandaria, inescapavelmente, o revolvimento do substrato fático-probatório dos autos. O acórdão recorrido, ao examinar o conteúdo do processo administrativo disciplinar, concluiu que a comissão processante não produziu provas autônomas, limitando-se a transcrever as conclusões do procedimento fiscal, sem individualizar a conduta do servidor e sem distinguir os atos a ele atribuídos daqueles praticados por sua cônjuge. A modificação dessa conclusão, tal como pretende a recorrente, não depende de simples análise do critério de valoração jurídica da prova, mas sim do reexame dos próprios elementos de convicção que integraram o PAD — notadamente o relatório de auditoria patrimonial, o termo de indiciação e os documentos fiscais —, providência incompatível com a via estreita do recurso especial, nos termos da Súmula 7 do STJ. Sob essa ótica, a tese de que o ônus da prova da licitude patrimonial recai sobre o servidor e de que a infração por patrimônio a descoberto é autônoma em relação ao caput do art. 9º da Lei n. 8.429/1992 não tem o alcance pretendido pela recorrente, porquanto o acórdão não negou a possibilidade teórica de demissão por variação patrimonial a descoberto. O que a Corte de origem reconheceu, com base na análise do conjunto probatório, foi a ausência de instrução adequada do processo disciplinar e a falta de individualização da conduta funcional do servidor. Infirmar esse entendimento exigiria o revolvimento das provas produzidas no PAD, providencia vedada pela Súmula 7/STJ. Quanto à alegada violação do art. 24, parágrafo único, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que veda a invalidação de situações plenamente constituídas com base em mudança posterior de orientação geral, observa-se que o acórdão recorrido não fundamentou a anulação do ato de demissão na retroação da Lei n. 14.230/2021. A Corte regional, ao mencionar a alteração legislativa, fê-lo de maneira meramente ilustrativa, consignando expressamente que “a superveniência da norma mais benéfica não incide diretamente na decisão administrativa, sob pena de indevida ingerência do Poder Judiciário no mérito administrativo”. O fundamento determinante da decisão residiu na deficiência instrutória do PAD e na ausência de individualização da conduta, e não na aplicação retroativa de novo marco normativo. Assim, o dispositivo indicado como violado carece de pertinência com a ratio decidendi do acórdão, atraindo, também nesse ponto, o óbice da Súmula 284 do STF. Ademais, cumpre observar que a recorrente não impugnou de forma específica e individualizada todos os fundamentos autônomos que sustentam o acórdão recorrido. A Corte de origem assentou que a sindicância patrimonial não pode ser utilizada como procedimento sancionatório, ante a inexistência de contraditório, e que a comissão processante transformou um procedimento de natureza fiscal em procedimento disciplinar. Esse fundamento, por si só suficiente para manter a conclusão pela nulidade do PAD, não foi objeto de impugnação específica nas razões do recurso especial. A ausência de impugnação de fundamento autônomo e suficiente do acórdão atrai a incidência da Súmula 283 do STF, por analogia, tornando inadmissível o apelo nobre. Por fim, convém registrar que "resta prejudicada a análise da divergência jurisprudencial quando a tese sustentada esbarra em óbice sumular quando do exame do recurso especial pela alínea "a" do permissivo constitucional (AgRg no AREsp 278133/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 24/09/2014). Ante o exposto, CONHEÇO do agravo para CONHECER PARCIALMENTE do recurso especial e, nessa extensão, NEGAR-LHE PROVIMENTO. Caso exista nos autos prévia fixação de honorários de advogado pelas instâncias de origem, determino a majoração dessa verba, em desfavor da parte recorrente, no importe de 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça. Publique-se. Intimem-se. Relator
GURGEL DE FARIA