Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 1709898/PR (2017/0292009-0)
RELATOR: MINISTRO SÉRGIO KUKINA
RECORRENTE: INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE
RECORRIDO: MARCIO CESAR CAVALIERI
ADVOGADOS: FÁBIO FERREIRA BUENO E OUTRO(S) - PR026077
PAULO ARANTES MEDEIROS - PR056967
INTERESSADO: MUNICIPIO DE ALTO PARAÍSO/PR
INTERESSADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado pelo Instituto Chico Mendes De Conservação da Biodiversidade - ICMBio contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (fl. 783): AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO DA EDIFICAÇÃO. INVIABILIDADE. ÁREA URBANA DE OCUPAÇÃO HISTÓRICA. ZONA URBANA CONSOLIDADA. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. - Hipótese na qual a edificação sub judice está localizada em área de preservação permanente (Unidade de Conservação), mais precisamente em Área de Proteção Ambiental das Ilhas e Várzeas do Rio Paraná, área de proteção ambiental criada por Decreto do Vice-Presidente da República de 20/09/1997, tratando-se, entrementes, de área urbana de ocupação histórica que remonta, pelo menos, à década de 1960, não havendo vegetação no local desde longa data e estando presente toda uma infraestrutura no Distrito, com rede de esgoto, pavimentação de ruas, energia elétrica e água potável. - A revisão do Zoneamento Ecológico Econômico (Decreto nº 070/2007) da Área de Preservação Ambiental do Município de Alto Paraíso (cujo nome anterior, logo depois da emancipação política de Umuarama, era Vila Alta), permitiu, expressamente, a construção de residências fixas/de veraneio em terrenos/loteamentos já parcelados e legalizados, obedecendo aos padrões e a taxa de ocupação do lote, estabelecido pelo Plano Diretor ou Zoneamento Urbano específico. - Conforme o novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), Art. 65, Na regularização fundiária de interesse específico dos assentamentos inseridos em área urbana consolidada e que ocupam Áreas de Preservação Permanente não identificadas como áreas de risco, a regularização ambiental será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009. - Cumpre à Administração Pública local, com o auxílio dos órgãos ambientais, dar início ao processo de regularização fundiária dessa área urbana consolidada, inclusive, com a exigência de eventuais condicionantes ambientais, como o recuo das edificações à distância compatível com a legislação ambiental, respeitadas as características da localidade, a fim de garantir a preservação do meio ambiente para as futuras gerações. - Não se exime a parte ré, em ulterior processo de regularização fundiária daquela área urbana consolidada, de se submeter às eventuais condicionantes impostas pelos órgãos ambientais ao exercício de seu direito de moradia e lazer no imóvel, inexistindo direito adquirido à degradação ambiental. Opostos embargos declaratórios, foram acolhidos tão somente para fins de prequestionamento (fls. 822/827). Nas razões do recurso especial, a parte recorrente aponta, além do dissídio jurisprudencial, violação aos seguintes dispositivos: I - art. 1.022 do CPC, pela negativa de prestação jurisdicional, na medida em que o acórdão supracitado apresentou omissões que não foram supridas em sede de embargos de declaração; II - art. 2º, V, a, e parágrafo único, da Lei n. 4.771/65, o qual consigna ser APP a mata ciliar de 500 metros nos cursos de água com largura superior a 600 metros, sendo que, no caso dos autos, o imóvel se encontra a 10 metros da margem do Rio Paraná. Acrescenta que, nos termos da legislação, a Lei de Parcelamento do Solo não pode reduzir os limites da APP na área urbana; III - arts. 9º, II, e 10, da Lei n. 9.636/98, sustentando a natureza de terra devoluta do imóvel, sendo portanto, vedada sua inscrição no SPU, sendo dever da União imitir-se sumariamente em sua posse; IV - arts. 14, I, e 15 da Lei n. 9.985/2000, porquanto o imóvel em questão está dentro de uma Unidade de Conservação Federal de uso sustentável, e a decisão desconsiderou os impactos da edificação sobre a área protegida; V - arts. 3º, IX, d, 61-A, a, 63, 64, §§ 1º e 2º, V, e 65 da Lei n. 12.651/12, afirmando que a permanência de construção em APP urbana é admitida restritivamente, quando se tratar de regularização fundiária de interesse social e o assentamento não estiver em área não sendo aplicados à áreas de risco. Aduz, ainda, que "O novo Código Florestal somente permite a regularização das obras já existentes em áreas urbanas consolidadas – não as novas construções-, para a regularização fundiária de interesse social de assentamentos, que não é absolutamente a hipótese do condomínio em tela. Ainda que fosse, dependeria de aprovação de projeto de regularização fundiária" (fl. 891); VI - arts. 46 e 47 da Lei n. 11.977/09, haja vista que a lei "somente permite a regularização fundiária para as ocupações irregulares utilizadas predominantemente para fins de moradia. Tratando-se o imóvel em questão de casa de veraneio, não goza da proteção legal retro referida" (fl. 885); VII - arts. 480 e 481 do CPC/1973 e 948 e 949 do CPC/2015, uma vez que, ao afastar normas infralegais e legais sob o fundamento do princípio da proporcionalidade, o decisum incorreu em ofensa ao princípio da reserva de plenário; VIII - arts. 1º, I, e 3º, da Lei n. 7.347/1985, e art. 6º, I, VI e VII, da Lei n. 8.078/1990, sendo devida indenização pecuniária pelos danos ambientais intercorrentes, no período entre o ilícito e a efetiva recomposição da área degradada. Foram ofertadas contrarrazões às fls. 900/936. O Ministério Público Federal, na condição de fiscal da lei, opina pelo não provimento do recurso (fls. 1.006/1.009). Por meio da decisão de fls. 1.011/1.012, determinei o retorno dos autos ao Tribunal de origem, em ordem a que fosse realizado juízo de adequação frente ao decidido pelo STJ no julgamento do Tema 1.010/STJ. Ato contínuo, o órgão colegiado local, reconhecendo que o feito não guarda relação de identidade com o entendimento firmado no Tema 1.010/STJ, decidiu pela manutenção do acórdão (fls. 1.136/1.137). Opostos novos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 1.148/1.149). É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. Trata-se, na origem, de ação civil pública, ajuizada pelo do Ministério Público Federal, posteriormente em litisconsórcio com o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio, em que se discute construção em Área de Preservação Permanente às margens do Rio Paraná, inserida na APA das Ilhas e Várzeas do Rio Paraná e na zona de amortecimento do Parque Nacional de Ilha Grande. Os autores alegam que o réu mantém edificação de veraneio a cerca de 15 metros da margem do Rio Paraná, em APP e sem licença do órgão ambiental, causando impedimento/dificultação da regeneração da mata ciliar e dano direto à APA. Pleiteiam, sem síntese, a desocupação da área abrangida pela APP, a demolição da edificação, a apresentação e execução de projeto de recuperação da área degradad e multa diária pelo eventual descumprimento. Em primeiro grau, a sentença julgou improcedentes os pedidos e revogou a tutela de urgência, assentando que Porto Figueira configura área urbana consolidada desde a década de 1960, com infraestrutura urbana, e que a demolição isolada da residência seria desproporcional e ineficaz do ponto de vista ambiental. Apontou a viabilidade de regularização fundiária nos termos dos arts. 64 e 65 da Lei nº 12.651/2012, sem reconhecer direito adquirido à degradação. Em apelação, a 3ª Turma do TRF4 negou provimento ao recurso, reafirmando a inviabilidade de demolição em zona urbana consolidada e a orientação pela proporcionalidade, mantendo integralmente a sentença. Pois bem. Verifica-se, inicialmente, não ter ocorrido ofensa ao art. 1.022, II, do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a controvérsia posta nos autos; não se pode, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. Quanto ao mérito, todavia, tenho que, assiste razão ao recorrente. À luz da incontroversa localização do imóvel em área de preservação permanente, observo que o exame da questão não demanda o reexame do acervo fático-probatório dos autos. E, a fim de orientar o julgamento da presente demanda, assento-me na jurisprudência deste Tribunal, notoriamente no julgamento do AgInt no AREsp n. 1.413.420/PR, ocasião em que a Primeira Turma, sob relatoria do Min. Gurgel de Faria, ao decidir a respeito de demanda análoga, firmou entendimento no sentido de que a antropização de região urbana é irrelevante para a a solução da lide que discute dano ambiental, pois inexiste direito adquirido a poluir. Confira-se, a propósito, a ementa do julgado: PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMÓVEL LOCALIZADO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. TEORIA DO FATO CONSUMADO. NÃO APLICAÇÃO. 1. Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal que objetivava a demolição de edificação e a reparação integral de danos ambientais. 2 O Tribunal Regional manteve a sentença de improcedência dos pedidos, por compreender que, a despeito da incontroversa localização do imóvel em área de preservação permanente (margem do Rio Paraná), a demolição mostrava-se desarrazoada e desproporcional, porquanto se tratava de área urbana de ocupação histórica, criada antes do Código Florestal revogado e "com a conivência e estímulo do Poder Público de todas as esferas." 3. Incontroversa a localização do imóvel em área de preservação permanente, a solução adotada na instância de origem contraria a orientação consolidada no enunciado da Súmula 613/STJ, segundo o qual é inaplicável a "teoria do fato consumado" no contexto dos danos ambientais. 4. A compreensão de ambas as Turmas de Direito Público do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que a antropização de região urbana é irrelevante para a a solução da lide que discute dano ambiental, pois inexiste direito adquirido a poluir. 5. Agravo interno provido para acolher o especial e julgar procedentes os pedidos da peça inicial. (AgInt no AREsp n. 1.413.420/PR, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026.) De fato, a compreensão firmada pela instância de origem contraria a orientação consolidada no enunciado da segundo o Súmula 613/STJ, segundo a qual é inaplicável a teoria do fato consumado no contexto dos danos ambientais. A título de reforço, cito, ainda, os seguintes julgados: ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECURSOS ESPECIAIS DO INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE E DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. DEVIDA TUTELA JURISDICIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. MANUTENÇÃO DA EDIFICAÇÃO. INVIABILIDADE. IRRELEVÂNCIA DO FATO CONSUMADO, DIANTE DA INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO DE POLUIR OU DEGRADAR O MEIO AMBIENTE. SÚMULA N. 613/STJ. RECURSOS ESPECIAIS PROVIDOS. 1. O Tribunal de origem foi expresso ao abordar a questão da ocupação em área de preservação permanente, justificando a decisão com base na consolidação urbana e na ausência de vegetação no local. Nesse aspecto, o acórdão recorrido não possui as eivas suscitadas pelo INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE. Ao revés, apresentou, concretamente, os fundamentos que justificaram a sua conclusão. 2. O Direito Ambiental é orientado, dentre outros, pelos princípios da prevenção e da precaução, do poluidor-pagador e pelo princípio da responsabilidade. Em linhas gerais, referidos preceitos estabelecem mais que padrões de conduta nas atividades que impactam o meio ambiente; são guias para direcionamento de quaisquer ações humanas - sejam elas expressas em atividades diárias e comuns do ser humano, sejam decorrentes de decisões de instituições públicas ou privadas, conglomerados econômicos ou sintetizadores de uma política estatal - na concretização do direito fundamental ao "meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações" (art. 225, caput, da CF). 3. As normas previstas na legislação ambiental não encontram óbice à aplicação nas situações fáticas que eventualmente se consolidaram, pela inércia ou morosidade das autoridades, com a passagem do tempo, porquanto o dano ambiental se renova constantemente, impedindo a restauração da área e o reequilíbrio ecossistêmico. Daí dizer que não há direito adquirido do poluidor pagador, entendimento bem sintetizado pela Súmula n. 613 do STJ que prevê: " n ão se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental". 4. A decisão de origem diverge da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que é inadequado o reconhecimento de proteção de área consolidada e de regularização fundiária em área de preservação permanente referente à mesma localidade dos autos, Porto Figueira no Estado do Paraná. 5. No caso em exame, é incontroverso que a edificação é destinada ao veraneio, não se enquadrando, assim, às restritas hipóteses do § 2º do art. 8º da Lei n. 12.651/2012: "A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 4º poderá ser autorizada, excepcionalmente, em locais onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida, para execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda". 6. Recurso especial do ICMBIO parcialmente provido e recurso especial do MPF provido para julgar procedente a ação civil pública. (REsp n. 1.650.603/PR, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 12/11/2025, DJEN de 18/11/2025.) DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO E RECUPERAÇÃO AMBIENTAL. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso especial interposto pelo Ministério Público de Santa Catarina contra acórdão do Tribunal de Justiça que manteve a improcedência de ação civil pública. A ação visava à responsabilização por degradação ambiental e improbidade administrativa, em razão de construção em Área de Preservação Permanente (APP) a menos de 2 metros do "Rio dos Americanos", no Município de Urussanga/SC. 2. O Tribunal de origem entendeu que a edificação poderia ser mantida por estar em área urbana consolidada, sem dano ambiental comprovado, e que a função ecológica da mata ciliar já estava comprometida por construções vizinhas. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se a construção em APP, em área urbana consolidada, deve ser demolida e a área recuperada, em conformidade com o art. 4º, inciso I, alínea "a", do Código Florestal, e se a teoria do fato consumado pode ser aplicada em matéria ambiental. 4. Há também a questão de saber se houve negativa de prestação jurisdicional por parte do Tribunal de origem ao não analisar a aplicabilidade de dispositivos legais pertinentes à regularização fundiária e à proteção ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. A jurisprudência do STJ não admite a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental, pois não há direito adquirido a degradar o meio ambiente. 6. A construção em APP, em desacordo com o Código Florestal, deve ser removida, e a área degradada deve ser recuperada, independentemente de estar em área urbana consolidada. 7. A ausência de prova técnica não permite concluir pela perda da função ecológica da mata ciliar, cabendo ao recorrido comprovar tal fato. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido para reformar o acórdão recorrido, determinando a demolição da construção e a recuperação da área degradada. Tese de julgamento: "1. A teoria do fato consumado não se aplica em matéria ambiental. 2. Construções em Área de Preservação Permanente devem ser removidas e a área recuperada, mesmo em áreas urbanas consolidadas, em conformidade com o Código Florestal.". Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 225; Lei nº 12.651/2012, art. 4º, I, "a". Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp 2.573.270/SC, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 02.10.2024; STJ, REsp 1.814.091/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 06.05.2024. (REsp n. 1.841.295/SC, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, julgado em 18/2/2025, DJEN de 27/2/2025.) AMBIENTAL. OCUPAÇÃO E EDIFICAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). MARGENS DO RIO PARANÁ. IMPOSSIBILIDADE. ALEGAÇÃO. FATO CONSUMADO. INAPLICABILIDADE EM MATÉRIA AMBIENTAL. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública objetivando a condenação de particular em obrigação de fazer, consistente na demolição de edificação inserida em APP, além de apresentação e execução de projeto de recuperação de possíveis danos ambientais. 2. Em caso análogo recente, também envolvendo casa de veraneio construída às margens do Rio Paraná, decidiu a Primeira Turma: "As Áreas de Preservação Permanente têm como funções primordiais a preservação dos recursos hídricos, da estabilidade geológica e da biodiversidade, além de visarem a proteção do solo e do bem-estar de todos, e, por isso, totalmente descabida a pretensão de grupos de pessoas que degradam referidas áreas para finalidades recreativas, acarretando ônus desmesurado ao meio ambiente e aos demais indivíduos" (AgInt nos Edcl no REsp 1.660.188/PR, Relatora Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 12.3.2020) 3. No mesmo sentido: "as instâncias ordinárias constataram que há edificações (casas de veraneio), inclusive com estradas de acesso, dentro de uma Área de Preservação Permanente, com supressão quase total da vegetação local. Constatada a degradação, deve-se proceder às medidas necessárias para recompor a área. As exceções legais a esse entendimento encontram-se previstas nos arts. 61-A a 65 do Código Florestal, não abrangendo a manutenção de casas de veraneio" (AgRg no REsp 1.494.681/MS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 16.11.2015). Igualmente, REsp 1.509.968/MS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 18/2/2016; REsp 1.390.736/MS, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 2/3/2017; REsp 1.394.025/MS, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 18/10/2013; REsp 1.510.336/MS, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 14/3/2017; REsp 1.525.093/MS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 15/9/2016; REsp 1.245.516, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 8/8/2016. 4. Agravos conhecidos, para dar provimento aos Recurso Especiais. (AREsp n. 1.647.274/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/2/2021, DJe de 17/12/2021.) ANTE O EXPOSTO, dou provimento ao recurso especial para julgar procedentes os pedidos formulados na inicial da ação civil pública, devendo ser observados, na fase de cumprimento de sentença, os prazos ali estabelecidos. Publique-se. Relator
SÉRGIO KUKINA