PODER JUDICIÁRIO 4ª Vara Federal RN PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) Nº 0804402-76.2016.4.05.8400 AUTOR: JOSE INACIO DA SILVA, FRANCISCO DE ASSIS PAIVA FILHO, HELIO DANTAS DUARTE, CREDINAT - COOPERATIVA DE ECONOMIA E CREDITO MUTUO DOS SERVIDORES PUBLICOS DA REGIAO METROPOLITANA DA GRANDE NATAL - EM LIQUIDACAO, PLINIO VERAS LOBO ADVOGADO do(a) AUTOR: LEONARDO VASCONCELLOS BRAZ GALVAO - RN5023 ADVOGADO do(a) AUTOR: EDWARD MITCHEL DUARTE AMARAL - RN9231-B ADVOGADO do(a) AUTOR: DEBORA MARIA DE MEDEIROS SILVA - RN19101 REU: BANCO CENTRAL DO BRASIL S E N T E N Ç A
I -
RELATÓRIO
Trata-se de ação cível de procedimento comum proposta pela COOPERATIVA DE ECONOMIA E CRÉDITO MÚTUO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DA REGIÃO METROPOLITANA DA GRANDE NATAL - CREDINORTE (atual CREDINAT - representada por RAIMUNDO CABRAL DE SOUZA), HÉLIO DANTAS DUARTE, FRANCISCO DE ASSIS PAIVA FILHO, JOSÉ INÁCIO DA SILVA e PLÍNIO VERAS LOBO em desfavor da UNIÃO FEDERAL e do BANCO CENTRAL DO BRASIL, buscando, inclusive em sede de tutela provisória, a suspensão das penalidades que lhe foram impostas em processo administrativo.
Alegaram os autores, em suma, que: a) o Banco Central do Brasil instaurou processo administrativo em seu desfavor (Processo Administrativo n.º 1001471680), que teve por objetivo apurar eventuais irregularidades concernentes à contratação de operações e assunção de responsabilidades além de sua capacidade, em desacordo com as práticas de boa gestão e segurança operacional; b) apresentaram defesa, que foi julgada improcedente, conforme Decisão n.º 245/2013 do Delegado Regional do Banco Central do Brasil em Recife, aplicando-se, por consequência, multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) à Credinorte e, aos Conselheiros, a inabilitação para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência de instituições autorizadas a funcionar pelo BCB, pelo prazo de 1 ano, com fulcro no art. 44, § 4.º, da Lei n.º 4.595/64; c) dessa decisão, apresentaram recurso ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN, que foi desprovido; d) a referida decisão é passível de nulidade, ante sua flagrante ilegalidade, irrazoabilidade e desproporcionalidade; e) na Ação Penal n.º 0008837-05.2011.4.05.8400, relativa aos fatos ora discutidos e que tramitou perante a 2.ª Vara Federal desta Seção Judiciária, os requerentes foram absolvidos dos crimes que lhe foram imputados por ausência de materialidade; f) convictos da legalidade da participação de cooperativas nos leilões do Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH, especialmente diante da ausência de vedação expressa em lei, e por decisão de seus diretores, habilitaram-se, após solicitação de autorização ao Banco Central do Brasil, no leilão realizado em 11.11.2005, sagrando-se a cooperativa vencedora em um lote de 6.103 unidades habitacionais; g) após sagrar-se vencedora do leilão, a Cooperativa traçou ações estratégicas para a implementação do PSH, com a contratação de mão-de-obra terceirizada, por meio de avença com a MKS EMPREENDIMENTOS LTDA., para a prestação de serviços de consultoria e assessoria, buscando fazer frente aos objetivos do programa, em especial o registro, a instrução e a formalização dos contratos com os beneficiários do PSH; h) ademais, atuaram na criação de uma sólida base de dados imprescindível ao seu controle e acompanhamento por intermédio da contratação de sistemas informatizados para operacionalização do PSH, através da Companhia Hipotecária de Minas Gerais - ECONOMISA CRÉDITO IMOBILIÁRIO S/A, com larga experiência no PSH e efetiva participação em leilões públicos; i) contudo, foram surpreendidos por ações do Ministério Público Federal, após denúncias questionando a capacidade da CREDINORTE em assumir as responsabilidades do PSH, o que redundou na suspensão das atividades da cooperativa junto ao programa federal; j) a participação no PSH não caracterizava operação financeira que lhes acarretasse responsabilidade direta, mormente considerando o fato de que as operações seriam realizadas com beneficiários "não cooperados", cuja legalidade consta de atos normativos do próprio BACEN; k) a lavratura de acordo administrativo de restituição, às contas da CREDINORTE, dos valores referentes ao custo da operação do PSH/CREDINORTE/2005, com a realização de um novo leilão público para substituição da cooperativa por novas instituições financeiras, ocorreu somente após o procedimento administrativo que redundou na aplicação das sanções que se pretende afastar.
O pedido de antecipação de tutela foi deferido, determinando-se a suspensão dos efeitos da decisão proferida no Processo Administrativo BCB/PT n.º 1001471680. O Banco Central do Brasil apresentou contestação, defendendo, em síntese, que: a) a autorização do BCB se restringia ao ato de participação no Leilão-PSH, não adentrando no mérito da atuação atípica da cooperativa, que tinha como alvo o atendimento quase que exclusivo a não cooperados, com a assunção de obrigações além dos seus limites operacionais; b) as provas no âmbito administrativo se firmaram na assunção de obrigações sem patrimônio de referência e conduta omissiva do Conselho Fiscal, não havendo coincidência exata entre as condutas ilícitas na esfera administrativa e na penal, que fundamente o arquivamento deste processo em decorrência da absolvição no processo criminal, ainda que precária; c) o motivo determinante da infração administrativa apurada se constituiu na assunção de responsabilidade financeira incompatível com o patrimônio de referência (PR) da CREDINORTE, exigido em norma regulamentar para garantia operacional, e a omissão do Conselho Fiscal no tocante à supervisão, orientação e acompanhamento das atividades financeiras envolvidas na prática dessas irregularidades.
Defendeu, ao final, a legalidade e proporcionalidade das sanções aplicadas, pugnando pela improcedência dos pedidos. Contestação da União suscitando a preliminar de ilegitimidade passiva e ratificando, no mérito, os argumentos de defesa do Banco Central do Brasil. A parte autora apresentou réplicas às contestações. Foi proferida sentença em 28 de abril de 2017, extinguindo o processo em relação à União e julgando procedente o pedido formulado contra o BACEN (id. n.º 91122382).
O BACEN apresentou apelação (id. n.º 91127212), que teve provimento negado à unanimidade pelo e. Tribunal Regional Federal da 5.ª Região (id. n.º 91122884). O BACENinterpôs Recurso Especial (id. n.º 91125840), ao qual foi dado provimento para afastar a repercussão da ação penal correlata na esfera administrativa, determinando o retorno dos autos ao Juízo de origem (id. n.º 91127534). Voltando os autos à origem, foram intimadas as partes, ocasião em que a CREDINAT manifestou interesse no empréstimo da prova produzida nos autos da Ação Penal n.º 0008837-05.2011.4.05.8400, especialmente da audiência ali realizada (id. n.º 91127519).
O Bacen disse apenas que o STJ deu provimento ao Recurso Especial "para afastar a repercussão da Ação Penal na esfera administrativa, no caso" (id. n.º 91126272). Decisão sob id. n.º 91128059 determinou que a secretaria disponibilizasse, nestes autos, o link da audiência realizada na Ação Penal n.º 0008837-05.2011.4.05.8400, intimando as partes para que apresentassem suas razões finais, devendo o Banco Central do Brasil informar expressamente se concordava com a utilização da referida prova.
O BACEN se opôs à utilização, como prova emprestada, da audiência realizada na ação penal correlata (id. n.º 91128449). Foram juntados aos autos os links para acesso aos interrogatórios e depoimentos prestados na Ação Penal n.º 0008837-05.2011.4.05.8400 (id. n.º 150909823). O BACEN apresentou razões finais, aduzindo, em síntese, que: a) se opõe ao uso da audiência da Ação Penal n.º 0008837-05.2011.4.05.8400 como prova emprestada, pois tratava de crimes financeiros (Lei n.º 7.492/86), enquanto o Processo Administrativo n.º 1001471680 apurou irregularidades administrativas na cooperativa; b) o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional já analisou o Recurso n.º 13.801 e afastou a alegação de repercussão da ação penal no processo administrativo; c) o STJ entende que as esferas penal, cível e administrativa são independentes, de modo que a absolvição penal por falta de provas não implica automaticamente na nulidade da decisão administrativa; d) os autores não apresentaram provas suficientes para sustentar suas alegações, sendo o processo administrativo conduzido de forma correta e transparente (id. n.º 153132176).
Após alegações finais da parte autora, voltaram-me os autos conclusos para novo julgamento. Sendo o que havia para relatar, passo a decidir.
II - FUNDAMENTAÇÃO Inicialmente, acolho a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pela União, vez que os autores buscam a nulidade de decisão proferida em processo administrativo instaurado pelo Banco Central do Brasil, autarquia federal, que detém autonomia administrativo-financeira. Ademais, inexiste qualquer pedido de mérito formulado na petição inicial em desfavor da União, a ensejar a interpretação acerca da necessidade de sua permanência no polo passivo da causa.
Destarte, deve-se extinguir o processo, sem apreciação do mérito, relativamente ao pedido voltado contra a União, nos termos do art. 485, VI, do CPC/2015. Ultrapassada essa questão e presentes as condições da ação e os pressupostos de existência e validade da relação jurídico-processual, passo à análise do mérito da controvérsia. A Lei n.º 4.595/64, que dispõe sobre a política e as instituições monetárias, bancárias e creditícias, disciplina, em seu art. 44, que: "Art.
44. As infrações aos dispositivos desta lei sujeitam as instituições financeiras, seus diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e semelhantes, e gerentes, às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação vigente: "I - Advertência. "II - Multa pecuniária variável. "III - Suspensão do exercício de cargos. "IV - Inabilitação temporária ou permanente para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições financeiras.
"V - Cassação da autorização de funcionamento das instituições financeiras públicas, exceto as federais, ou privadas. "VI - Detenção, nos termos do § 7º, deste artigo. "VII - Reclusão, nos termos dos artigos 34 e 38, desta lei. "(...) "§ 4º As penas referidas nos incisos III e IV, deste artigo, serão aplicadas quando forem verificadas infrações graves na condução dos interesses da instituição financeira ou quando da reincidência específica, devidamente caracterizada em transgressões anteriormente punidas com multa".
No caso, foram aplicadas a pena de multa à cooperativa e a de inabilitação para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência de instituições autorizadas a funcionar pelo BCB, pelo prazo de 1 ano, aos seus conselheiros, em virtude da alegada contratação de operações e assunção de responsabilidades além da capacidade da cooperativa, em desacordo com as práticas de boa gestão e segurança operacional.
Contudo, analisando os autos, tenho que as penalidades foram aplicadas indevidamente, posto que não caracterizada a gestão temerária de instituição financeira ou mesmo a contratação de operações e assunção de responsabilidades além da capacidade da cooperativa. Vejamos. Em 2005, a CREDINAT (então CREDINORTE) participou do leilão público do Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH, sagrando-se vencedora de um lote de 6.103 (seis mil, cento e três) unidades habitacionais, com repasse de R$ 45.772.500,00 (quarenta e cinco milhões, setecentos e setenta e dois mil e quinhentos reais).
Antes de participar do leilão, a CREDINAT, por meio de seus gestores, solicitou ao Banco Central do Brasil, em 28 de setembro de 2005, Carta de Credenciamento para fins de participação no leilão. O Banco Central respondeu, através do Expediente Deorf/Cofin
II - 2005/09093, declarando expressamente: "a) essa Cooperativa de Crédito está formalmente autorizada a operar como instituição financeira; e b) na data do despacho aqui em referência, não constam dos registros cadastrais pesquisados por este Banco Central quaisquer assentamentos sobre essa Cooperativa de Crédito que possam se constituir óbice ao desempenho normal de suas atividades." O Banco Central defende que a autorização concedida à cooperativa autora se restringia ao ato de participação no Leilão-PSH, não adentrando no mérito da atuação atípica da cooperativa, que tinha como alvo o atendimento quase que exclusivo a não cooperados, com a assunção de obrigações além dos seus limites operacionais.
Ocorre que, tendo a Credinorte, por meio de seus gestores, solicitado ao Banco Central, em 28 de setembro de 2005, Carta de Credenciamento para participar do leilão para arrematação de lote pelo PSH, pleito respondido através do expediente Deorf/Cofin
II - 2005/09093, autorizando a participação no ato público, não há que se pensar em nova autorização, agora para operacionalizar o programa, já que o objetivo de participar do leilão era justamente sagrar-se vencedora, o que de fato ocorreu. O BACEN foi consultado antes do leilão e emitiu resposta afirmativa e sem ressalvas, declarando que a cooperativa estava formalmente autorizada a operar como instituição financeira e que nenhum impedimento constava de seus registros.
O que se observa, assim, é que a cooperativa autora e seus dirigentes, antes da habilitação ao leilão, procuraram agir com legalidade, solicitando o credenciamento junto ao Banco Central e obtendo autorização dessa instituição para tanto. O princípio dos atos próprios (nemo potest venire contra factum proprium) estabelece que ninguém pode adotar comportamentos contraditórios no âmbito de uma relação jurídica, frustrando expectativas legítimas previamente criadas.
Derivado da boa-fé objetiva, esse princípio impede o exercício abusivo de direitos quando uma parte age em contradição com seus próprios atos anteriores, assegurando estabilidade nas relações e efetiva proteção da confiança, em consonância com a segurança jurídica. Permitir que o BACEN sancione a cooperativa por uma conduta que ele próprio autorizou equivale a violar diretamente os princípios da boa-fé objetiva, da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
O BACEN sustentou, ainda, que a manobra financeira consistente na aplicação dos recursos do PSH em fundo de investimento para obtenção de spread representaria risco indevido ao sistema financeiro. Não é o que se avulta dos autos. A Caixa Econômica Federal, por meio do Ofício nº 0460/2013/AG POTIGUAR/RN, prestou esclarecimentos definitivos sobre o fundo escolhido para aplicação dos recursos (CAIXA FIC ESPECIAL RF LP), informando que: "(...) a escolha para aplicação no fundo 'CAIXA FIC ESPECIAL RF LP' levou em consideração o cenário econômico que se apresentava à época, qual seja, a taxa SELIC divulgada pelo COPOM em 19/04/2006 projetava uma taxa SELIC anual de 15,75%, enquanto o Fundo acima referenciado havia registrado rentabilidade líquida de 18,5669% nos últimos 12 meses. (...) o grau de risco, para o FUNDO CAIXA FIC ESPECIAL RF LP, à época do aporte era classificado como conservador e que apresentava índices de rentabilidade superiores ao da poupança, não apresentando riscos para o patrimônio dos cotistas. (...) a aplicação no fundo CAIXA FIC ESPECIAL RF LP foi a mais apropriada, uma vez que durante todo o período de aplicação não expôs a riscos os recursos investidos já que estes seriam utilizados no âmbito do PSH." Outrossim, tanto na fase anterior ao leilão quanto na operacionalização do Programa PSH, os autores buscaram resguardar suas condutas, seja consultando o Banco Central do Brasil, seja através da contratação de mão-de-obra terceirizada e especializada para cumprimento dos objetivos do programa.
Ressalte-se, por fim, que os valores repassados à cooperativa, seja pelo Tesouro Nacional, seja pelo Governo do Estado do Rio Grande do Norte, foram devidamente restituídos, tendo, inclusive, o ente federal recebido quantum maior do que o investimento. Nesse contexto, tenho que os pedidos iniciais merecem ser acolhidos, para reconhecimento do descabimento das sanções administrativas que foram impostas aos requerentes em decorrência dos fatos aqui debatidos.
III -
DISPOSITIVO
DIANTE DO EXPOSTO, extingo o processo, sem resolução de mérito, no que tange à União, em virtude de sua ilegitimidade passiva (art. 485, VI, CPC/2015), e, no mesmo passo, julgo procedente o pedido voltado contra o BACEN, declarando a nulidade da decisão proferida no Processo Administrativo BCB/PT n.º 1001471680. Condeno o BACEN ao pagamento das custas processuais adiantadas e dos honorários advocatícios sucumbenciais, que arbitro em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 2.º, do CPC.
Defiro, ademais, o pedido de justiça gratuita formulado pelos requerentes.
Publique-se.
Registre-se. Intimem-se.
