Publicacao/Comunicacao
Intimação - decisão
DECISÃO
Processo: 08086564520184058102.
APELANTE: DANIEL COSTA DE MENEZES, ESMERINO GOMES DA SILVA, TOP RENT A CAR & LOCACOESLTDA, DANIEL COSTA DE MENEZES, ESMERINO GOMES DA SILVA, LUCIO JOSE DE MENEZES NETO ADVOGADO do(a)
APELANTE: GUSTAVO COSTA LEITE MENESES - CE13798 ADVOGADO do(a)
APELANTE: DAVI DE MARACABA MENEZES - CE21149 ADVOGADO do(a)
APELANTE: MARIA APARECIDA DE MELO SOUSA - CE49794-A ADVOGADO do(a)
APELANTE: MIKAEL PINHEIRO DE OLIVEIRA - CE24800
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EMENTA PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 1.022 DO CPC. PRESSUPOSTOS. INEXISTÊNCIA. REDISCUSSÃO. INADMISSIBILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Embargos de Declaração opostos pelo Ministério Público Federal em face de acórdão desta Terceira Turma que, nos autos de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, deu provimento às Apelações para julgar improcedente a ação, com a absolvição dos réus/apelantes, sob o fundamento de não estar configurado ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, com a redação da Lei nº 14.230/2021. 2. Em suas razões recursais, o MPF alega, em suma, a existência de omissão no acórdão, "ao deixar de considerar justamente as consequências decorrentes dessa atuação das empresas como meras intermediárias, em particular no que se refere à assunção, pela prefeitura, de serviços que pertenciam às contratadas (substituição de veículos em caso de quebras) e ao pagamento de despesas de combustíveis, em violação ao previsto no contrato (obrigação das empresas), que implicam o dano não reconhecido na decisão." 3. No caso, observa-se não assistir razão à parte embargante, tendo o acórdão vergastado sido claro em seus fundamentos, ao asseverar que, com base nos elementos presentes nos autos, e considerando-se a atual redação da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser afastada a condenação dos recorrentes, vez que, a despeito de várias irregularidades constatadas, não ficou suficientemente demonstrado que o serviço de transporte escolar não tenha sido prestado, ainda que por subcontratação, nem o alegado superfaturamento dos preços, com prejuízo efetivo (e não apenas presumido) ao erário público. 4. Destacou-se não haver dúvida "de que os valores revertidos em favor das Empresas contratadas foram empenhados e liquidados sem que houvesse efetivo controle dos serviços prestados e respectiva adequação às exigências pactuadas, tendo sido constatado que o objeto adjudicado em favor das contratadas foi integralmente sublocado a terceiros, situação que configura grave irregularidade contratual. Contudo, da narração dos supostos atos ímprobos cometidos, verifica-se que não houve a comprovação do efetivo prejuízo ao erário, com a não prestação do serviço de transporte escolar, o superfaturamento e/ou desvio de valores, conforme exige a norma do art. 10, VIII, da LIA. Cuidou-se, na verdade, de falhas graves em execução contratual, mas não aptas à caracterização do ato ímprobo, com a leitura da nova lei." 5. O inconformismo da parte recorrente não se amolda aos contornos da via dos embargos de declaração, porquanto o acórdão ora combatido não padece de vícios de omissão, contradição ou obscuridade, não se prestando o manejo de tal recurso para o fim de rediscutir os aspectos fáticos-jurídicos anteriormente debatidos. 6. Ademais, o at. 489 do CPC impõe a necessidade de enfrentamento dos argumentos que possuam aptidão, em tese, para infirmar a fundamentação do julgado. Nesse sentido, a jurisprudência do STJ é pacífica ao proclamar que, se os fundamentos adotados bastam para justificar o concluído na decisão, o julgador não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos utilizados pela parte (REsp 1.873.918/SP, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 02/03/2021, DJe 04/03/2021). 7. Mesmo tendo os embargos por escopo o prequestionamento, ainda assim não se pode dispensar a indicação do pressuposto específico, dentre as hipóteses traçadas pelo art. 1.022 do CPC, autorizadoras do seu conhecimento. 8. Embargos de Declaração improvidos. pmm RELATÓRIO PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 3ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800427-15.2017.4.05.8108
APELANTE: DANIEL COSTA DE MENEZES, ESMERINO GOMES DA SILVA, TOP RENT A CAR & LOCACOESLTDA, DANIEL COSTA DE MENEZES, ESMERINO GOMES DA SILVA, LUCIO JOSE DE MENEZES NETO ADVOGADO do(a)
APELANTE: GUSTAVO COSTA LEITE MENESES - CE13798 ADVOGADO do(a)
APELANTE: DAVI DE MARACABA MENEZES - CE21149 ADVOGADO do(a)
APELANTE: MARIA APARECIDA DE MELO SOUSA - CE49794-A ADVOGADO do(a)
APELANTE: MIKAEL PINHEIRO DE OLIVEIRA - CE24800
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RELATÓRIO O DESEMBARGADOR FEDERAL CID MARCONI: Embargos de Declaração opostos pelo Ministério Público Federal em face do acórdão desta Terceira Turma que, nos autos de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, deu provimento às Apelações para julgar improcedente a ação, com a absolvição dos réus/apelantes, sob o fundamento de não estar configurado ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, com a redação da Lei nº 14.230/2021. Em suas razões recursais, o MPF alega a existência de omissão no acórdão, "ao deixar de considerar justamente as consequências decorrentes dessa atuação das empresas como meras intermediárias, em particular no que se refere à assunção, pela prefeitura, de serviços que pertenciam às contratadas (substituição de veículos em caso de quebras) e ao pagamento de despesas de combustíveis, em violação ao previsto no contrato (obrigação das empresas), que implicam o dano não reconhecido na decisão." Afirma que "a falta de frota e capacidade operacional resultou na subcontratação integral e ilegal da prestação do serviço, o que forçosamente leva ao reconhecimento de prejuízo ao erário, na medida em que as empresas atuaram como meras intermediadoras das contratações, remuneradas indevidamente por isso. A subcontratação irregular, aliada à fixação de preços inadequados durante os certames, resultou em preços superiores ao valor de mercado." Ao final, requer o MPF o provimento do recurso, a fim de que seja sanada a omissão apontada quanto à efetiva ocorrência do dano ao erário, conferindo-lhes efeitos infringentes para condenar os embargados nos termos delineados na sentença de primeiro grau. Contrarrazões apresentadas. É o relatório. pmm VOTO VENCEDOR PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 3ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800427-15.2017.4.05.8108
APELANTE: DANIEL COSTA DE MENEZES, ESMERINO GOMES DA SILVA, TOP RENT A CAR & LOCACOESLTDA, DANIEL COSTA DE MENEZES, ESMERINO GOMES DA SILVA, LUCIO JOSE DE MENEZES NETO ADVOGADO do(a)
APELANTE: GUSTAVO COSTA LEITE MENESES - CE13798 ADVOGADO do(a)
APELANTE: DAVI DE MARACABA MENEZES - CE21149 ADVOGADO do(a)
APELANTE: MARIA APARECIDA DE MELO SOUSA - CE49794-A ADVOGADO do(a)
APELANTE: MIKAEL PINHEIRO DE OLIVEIRA - CE24800
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL VOTO O DESEMBARGADOR FEDERAL CID MARCONI: Mesmo para fins de prequestionamento, os Embargos de Declaração não dispensam a presença dos requisitos de admissibilidade a que alude o artigo 1.022, do CPC, quais sejam: a omissão, a obscuridade, contradição ou erro material. No caso, não houve qualquer omissão, obscuridade, contradição ou mesmo erro material no acórdão combatido. É que o aresto vergastado foi claro em seus fundamentos, tendo se pronunciado no sentido de que, com base nos elementos presentes nos autos, e considerando-se a atual redação da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser afastada a condenação dos recorrentes, vez que, a despeito de várias irregularidades constatadas, não ficou suficientemente demonstrado que o serviço de transporte escolar não tenha sido prestado, ainda que por subcontratação, nem o alegado superfaturamento dos preços, de modo que não restou comprovado o efetivo (e não apenas presumido) prejuízo ao erário público. A propósito, confiram-se os seguintes excertos do acórdão: "Saliente-se que os apelantes foram condenados pela prática do ato ímprobo tipificado no artigo 10, VIII, da LIA, que exige comprovação da perda patrimonial efetiva. A subcontratação integral do objeto do contrato constitui prática irregular, vedada pela Lei nº 8.666/1993, nos arts. 72 c/c o 78, VI, somente sendo autorizada a subcontratação parcial até o limite admitido, em cada caso, pela Administração. Não obstante, muito embora ilícita pela legislação atinente aos contratos administrativos, a subcontratação, de forma isolada, é insuficiente para caracterizar a improbidade administrativa. Na espécie, a caracterização da improbidade demanda, além do elemento subjetivo, que desse ato resulte efetivo prejuízo ao erário público, o que não restou demonstrado nos autos. As investigações demonstraram que de fato as empresas contratadas não possuíam capacidade operacional e frota própria suficiente para a execução dos serviços: A empresa LJ RENT A CAR (ESMERINO GOMES DA SILVA-ME) não tinha nenhum funcionário registrado em 2009, nem possuía veículos do tipo ônibus para fornecer transporte escolar; A GOLD RENT A CAR (DANIEL COSTA DE MENEZES-ME) tinha apenas três funcionários em 2009 e um único veículo antigo (Mercedes Benz 1983); A TOP RENT A CAR (LÚCIO JOSÉ DE MENEZES NETO-ME) não possuía um único veículo sequer registrado em 2009. Desse modo, restou comprovado que a falta de frota e capacidade operacional resultou na subcontratação integral e ilegal da prestação do serviço, na medida em que as empresas atuaram como meras intermediadoras das contratações. Contudo, embora o serviço tenha sido prestado de forma deficiente, foi prestado, conforme registrado na própria sentença, "verbis": "(...) Pelos RAIS, constantes no relatório de pesquisa nº 1564/2017 constata-se, ainda, que ESMERINO GOMES DA SILVA-ME não tinha funcionário registrado em 2009 nem possuía veículos do tipo ônibus para a realização de transporte escolar. Já pelos RAIS existentes no relatório de pesquisa nº 1566/2017, a GOLD RENT A CAR tinha somente três funcionários cadastrados em 2009 e um veículo Mercedes Benz 1983, placas KHL6371. De fato, pelo apurado, conclui-se que nenhuma das empresas dispunha de capacidade operacional para prestar o serviço de transporte escolar no município de São Luís do Curu/CE, senão por subcontratação total dos serviços, que se deu com a própria edilidade, em valores muito inferiores aos contratados e com as demais irregularidades comprovadas pela documentação existente nos autos." Por outro lado, no Convite nº 2009.1.08.1, a Prefeitura baseou a estimativa de preço em apenas uma única cotação de preços, sem uma média de mercado e contrariando o art. 23, da lei nº 8.666/93, deixando a Administração Pública "à mercê de um único parâmetro", como ressaltado pelo MPF em suas contrarrazões. No Pregão 2009.03.23.1, por sua vez, não constava nos autos do Processo qualquer pesquisa de preços para verificar se os valores ofertados estavam compatíveis com os praticados no mercado. Foi também constatado o fracionamento ilegal da despesa (divisão do objeto, rotas de transporte escolar) em dois processos (Convite e Pregão) para que o valor total não excedesse o limite de R$ 80.000,00 da modalidade Convite. Além disso, houve falhas na execução e fiscalização, já que quando ocorria defeito ou quebra em veículos alugados, as empresas contratadas não faziam o acompanhamento dos serviços, sendo o próprio Coordenador de Transportes do Município quem procurava veículos para substituição, chegando a usar a frota própria municipal. Tais fatos foram registrados na sentença, inclusive quanto ao fornecimento do combustível: "Houve ainda constatação de que, apesar de os contratos preverem que o fornecimento de combustível era de responsabilidade das empresas contratadas, a prefeitura de São Luís do Curu/CE arcou com parte desses custos, violando os princípios da legalidade, da economicidade e da eficiência, além de configurar desvio de finalidade contratual (Id.4058108.2932444). Paralelamente, o controle dos serviços prestados era feito, exclusivamente, por servidor da prefeitura de São Luís do Curu/CE, mais precisamente o coordenador de transportes do município, sr. Roberto Carlos Rodrigues Viana, sem qualquer atuação das empresas contratadas. Em caso de falha dos veículos, o próprio servidor buscava substitutos, inclusive utilizando veículos da frota própria, o que demonstra descumprimento contratual. O documento pontuou, ainda, inconsistências entre os valores informados no Sistema de Informações Municipais (SIM) e os documentos físicos (Id. 4058108.2932444)." Não há dúvida de que os valores revertidos em favor das Empresas contratadas foram empenhados e liquidados sem que houvesse efetivo controle dos serviços prestados e respectiva adequação às exigências pactuadas, tendo sido constatado que o objeto adjudicado em favor das contratadas foi integralmente sublocado a terceiros, situação que configura grave irregularidade contratual. Contudo, da narração dos supostos atos ímprobos cometidos, verifica-se que não houve a comprovação do efetivo prejuízo ao erário, com a não prestação do serviço de transporte escolar, o superfaturamento e/ou desvio de valores, conforme exige a norma do art. 10, VIII, da LIA. Cuidou-se, na verdade, de falhas graves em execução contratual, mas não aptas à caracterização do ato ímprobo, com a leitura da nova lei. A propósito, confiram-se precedentes desta Terceira Turma: "ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DIRETA POR DISPENSA DE LICITAÇÃO. TRANSPORTE ESCOLAR MUNICIPAL. SUBCONTRATAÇÃO INTEGRAL DO OBJETO. EMPRESA SEM ESTRUTURA OPERACIONAL PRÓPRIA. ALEGAÇÃO DE SOBREPREÇO E DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS PROBATÓRIOS SUFICIENTES DO ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO. ANÁLISE MINUCIOSA DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS. APLICABILIDADE DO ENTENDIMENTO FIRMADO PELO STF NO TEMA 1199. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES DE ATO ÍMPROBO. REJEIÇÃO LIMINAR DA PETIÇÃO INICIAL. ART. 17, § 8º, DA LEI Nº 8.429/92. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA IMPROVIDAS.
APELANTE: DANIEL COSTA DE MENEZES, ESMERINO GOMES DA SILVA, TOP RENT A CAR & LOCACOESLTDA, DANIEL COSTA DE MENEZES, ESMERINO GOMES DA SILVA, LUCIO JOSE DE MENEZES NETO ADVOGADO do(a)
APELANTE: GUSTAVO COSTA LEITE MENESES - CE13798 ADVOGADO do(a)
APELANTE: DAVI DE MARACABA MENEZES - CE21149 ADVOGADO do(a)
APELANTE: MARIA APARECIDA DE MELO SOUSA - CE49794-A ADVOGADO do(a)
APELANTE: MIKAEL PINHEIRO DE OLIVEIRA - CE24800
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ACÓRDÃO
Acórdão - EMENTA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 3ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800427-15.2017.4.05.8108
Trata-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público Federal e remessa necessária contra sentença proferida pelo Juízo da 16ª Vara Federal de Juazeiro do Norte/CE, que rejeitou liminarmente a petição inicial da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Sterffeson Nóbrega dos Santos, administrador da empresa S. N. dos Santos - ME, e Antônio Neto Dias Alcântara, ex-gestor da Secretaria de Educação do Município de Assaré/CE. A causa tem como contexto a celebração e execução de contratos administrativos de transporte escolar mediante dispensa de licitação (nº 001/2015-E e 014/2015-E), após fracasso de três procedimentos licitatórios regulares (Pregão Presencial nº 2015.01.15.001, nº 2015.03.26.001E e nº 2015.07.14.001E) por ausência de interessados, em município do interior do Ceará, para atendimento de 138 rotas rurais distintas, em região de difícil acesso, com estradas precárias e condições geográficas desafiadoras. As alegações do MPF em seu recurso foram: (i) empresa contratada não dispunha de veículos ou empregados próprios; (ii) subcontratação integral do objeto, vedada contratualmente; (iii) atuação exclusiva como intermediadora financeira; (iv) sobrepreço e dano ao erário estimado em R$ 1.207.872,78, correspondente à diferença entre os valores pagos pelo Município à empresa contratada e os valores efetivamente pagos por esta aos subcontratados. A seu turno, o magistrado de primeiro grau fundamentou a sentença recorrida nos seguintes eixos: (i) ausência de indícios suficientes de ato ímprobo; (ii) serviços efetivamente prestados; (iii) diferença de valores não configuraria, por si só, dano ao erário; (iv) inexistência de elementos de conluio entre os réus; (v) ausência de má-fé suficientemente delineada; (vi) regularidade do procedimento de dispensa de licitação após tentativas frustradas de contratação mediante licitação. A Lei nº 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), destacando-se a exigência expressa do elemento subjetivo doloso para a configuração de todos os tipos de improbidade administrativa, inclusive para os atos que causam prejuízo ao erário (art. 10), excluindo-se a modalidade culposa anteriormente prevista. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199 de Repercussão Geral, fixou entendimento no sentido de que "é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO". Estabeleceu, ainda, que a norma benéfica da Lei 14.230/2021, referente à revogação da modalidade culposa, "aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado". O dolo específico necessário à configuração da improbidade administrativa pressupõe a demonstração inequívoca da intenção deliberada de agir em desconformidade com os princípios e regras que regem a administração pública, com plena consciência da ilicitude da conduta e dos potenciais efeitos danosos dela decorrentes. A caracterização deste elemento anímico exige mais que a simples verificação objetiva de irregularidades formais, demandando evidências concretas da má-fé e da intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou de obter vantagem indevida, configurando comportamento marcado pela desonestidade funcional. Na análise individualizada da conduta do ex-gestor público, constata-se que a contratação mediante dispensa de licitação foi precedida por três tentativas frustradas de procedimento licitatório regular, todos devidamente publicizados e formalizados (Pregão Presencial nº 2015.01.15.001, nº 2015.03.26.001E e nº 2015.07.14.001E), com rigorosa observância dos requisitos legais para publicidade dos certames, conforme comprovam os documentos acostados aos autos. Esta sequência cronológica de atos administrativos evidencia a preocupação primordial com a continuidade de serviço público essencial à efetivação do direito fundamental à educação (transporte escolar), e não a intenção deliberada de direcionar a contratação ou de causar prejuízo ao erário. O contexto probatório não apresenta indícios mínimos de que o gestor tivesse conhecimento prévio da incapacidade operacional da empresa contratada ou da intenção de subcontratação integral, inexistindo elementos concretos que sugiram conluio para estabelecer valores artificialmente inflados ou para favorecer determinado particular. A cronologia dos atos administrativos demonstra uma atuação técnica orientada pela necessidade de garantir a continuidade do serviço público, não revelando o elemento volitivo indispensável à configuração do ato ímprobo. No que concerne ao administrador da empresa contratada, a análise pormenorizada do acervo probatório revela que a subcontratação integral, embora configure descumprimento formal de cláusula contratual, insere-se em contexto fático-operacional que afasta a presunção de intenção dolosa de causar prejuízo à administração pública. A complexidade logística envolvida na execução simultânea do serviço em 138 rotas rurais distintas, em município com características geográficas peculiares (relevo acidentado, estradas não pavimentadas e locais de difícil acesso), comprovadamente documentada nos autos, impõe reconhecer que dificilmente uma única empresa de pequeno porte teria condições materiais de executar diretamente todo o objeto contratual. O recurso à subcontratação, neste cenário operacional específico, não evidencia, por si só, estratégia deliberada para obtenção de lucros excessivos, mas adaptação pragmática às condições objetivas de prestação do serviço. Além disso, os documentos apresentados não demonstram qualquer ajuste prévio entre o particular e o gestor público visando à obtenção de vantagens recíprocas indevidas ou à deliberada lesão ao erário, ausência probatória que enfraquece significativamente a tese acusatória. A alegação ministerial de dano ao erário, quantificado em R$ 1.207.872,78, fundamenta-se exclusivamente na diferença aritmética entre o valor global dos contratos administrativos e o montante repassado aos motoristas subcontratados. Tal metodologia de cálculo apresenta falhas estruturais determinantes que comprometem sua validade técnica como evidência de efetivo prejuízo aos cofres públicos. Primeiramente, desconsidera integralmente a complexidade dos custos empresariais associados à gestão e coordenação centralizada de um serviço logístico de grande amplitude geográfica, que compreende necessariamente: (i) despesas administrativas com pessoal de apoio, comunicação e estrutura física; (ii) obrigações tributárias nas esferas federal, estadual e municipal, que incidem sobre o faturamento bruto da empresa; (iii) encargos securitários, incluindo seguros veiculares e de responsabilidade civil; (iv) custos logísticos de supervisão, monitoramento e fiscalização da execução simultânea em múltiplas rotas; (v) manutenção de estrutura de atendimento a contingências e substituições emergenciais; e (vi) margem de lucro empresarial compatível com os riscos operacionais e financeiros assumidos. A análise técnica dos autos revela a inexistência de estudo comparativo idôneo que demonstre que os valores pactuados nos contratos administrativos eram superiores àqueles praticados no mercado para serviços de complexidade e extensão semelhantes, especialmente considerando as peculiaridades geográficas da região e a escassez de interessados evidenciada pelo fracasso reiterado dos procedimentos licitatórios. Além disso, o valor por quilômetro estabelecido nos contratos encontra-se dentro dos parâmetros praticados em contratações similares na mesma região geográfica, conforme documentação comprobatória anexada aos autos. Aspecto fático-probatório determinante para a análise da alegação de dano ao erário consiste na comprovada prestação efetiva, regular e contínua do serviço de transporte escolar à população beneficiária. Os documentos acostados aos autos, incluindo relatórios de fiscalização, registros de frequência escolar e atestados de prestação de serviço emitidos pelas unidades educacionais, demonstram que o transporte escolar foi regularmente disponibilizado aos estudantes, garantindo o acesso às instituições de ensino durante todo o período contratual, sem registros de interrupções significativas ou precarização qualitativa do serviço em razão da subcontratação. Esta efetiva contraprestação do serviço público contratado constitui elemento material que enfraquece substancialmente a tese de prejuízo ao erário, pois evidencia que a Administração Pública obteve a utilidade concreta esperada da contratação, qual seja, a garantia de acesso à educação mediante transporte escolar regular para estudantes residentes em áreas rurais de difícil acesso. A ausência de notícia nos autos sobre descumprimento das rotas estabelecidas, horários previstos ou condições mínimas de segurança e conforto reforça a conclusão de que o objeto contratual foi adequadamente executado, ainda que mediante subcontratação, o que minimiza a plausibilidade de efetivo dano material aos cofres públicos. Impõe-se estabelecer distinção técnico-jurídica criteriosa entre irregularidades administrativas formais - passíveis de correção por meios menos gravosos e interventivos, como a responsabilização civil, administrativa ou a invalidação pontual de atos administrativos específicos - e atos de improbidade administrativa em sentido estrito. Estes últimos, por sua gravidade intrínseca e repercussão sistêmica sobre a integridade da administração pública, caracterizam-se necessariamente pela desonestidade funcional qualificada e pela má-fé deliberada, elementos que afrontam o núcleo axiológico dos princípios basilares da administração pública e justificam a imposição das severas sanções previstas na Lei nº 8.429/92. A subcontratação integral verificada no presente caso, embora constitua descumprimento de cláusula contratual expressa, insere-se no contexto de formalidades administrativas que, analisadas isoladamente e desprovidas de elementos complementares indicativos de desonestidade funcional ou má-fé deliberada, não alcançam o patamar de reprovabilidade necessário à caracterização do ato ímprobo. A ausência de elementos probatórios que evidenciem conluio, favorecimento pessoal, obtenção de vantagens indevidas ou prejuízo concreto ao erário reduz significativamente o potencial de tipificação da conduta como ato de improbidade administrativa, aproximando-a da categoria de irregularidade administrativa formal, passível de correção por meios menos gravosos que a imposição das severas sanções previstas na Lei nº 8.429/92. O instituto da rejeição liminar da petição inicial em ações de improbidade administrativa, previsto no artigo 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92 (vigente à época da decisão recorrida), constitui mecanismo processual de filtragem qualificada que visa a impedir o prosseguimento de demandas destituídas de substrato probatório mínimo para a configuração da improbidade administrativa. Este dispositivo normativo materializa garantia processual fundamental dos demandados contra acusações genéricas ou desprovidas de elementos concretos, assegurando que apenas pretensões munidas de indícios razoáveis de autoria e materialidade prossigam para a fase instrutória. A aplicação técnica e criteriosa deste filtro processual pelo magistrado, longe de constituir impedimento ao exercício da pretensão sancionadora estatal, representa salvaguarda essencial do equilíbrio processual e da segurança jurídica, pois previne a instrumentalização do aparato judicial para imputações desproporcionais ou insuficientemente fundamentadas. A rejeição liminar da inicial, quando tecnicamente justificada pela ausência de justa causa, promove a racionalização da atividade jurisdicional, a preservação das garantias individuais dos demandados e a própria credibilidade do sistema de responsabilização por improbidade administrativa, reservando-o para casos que efetivamente apresentem indícios concretos de desonestidade funcional qualificada. A configuração técnico-jurídica do ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429/92) demanda, após as alterações normativas estruturais promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e conforme o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1199 de Repercussão Geral, a demonstração cumulativa e tecnicamente inequívoca dos seguintes elementos: (i) conduta comissiva ou omissiva do agente público ou do particular que com ele concorre; (ii) presença do elemento subjetivo qualificado pelo dolo específico; (iii) efetivo dano material ao erário, quantificado ou quantificável mediante critérios técnicos objetivos; e (iv) nexo causal direto entre a conduta dolosa e o prejuízo experimentado pelo erário. A análise técnica pormenorizada do acervo probatório constante dos autos revela a ausência de comprovação suficiente destes elementos constitutivos, especialmente quanto ao dolo específico dos agentes e ao efetivo dano ao erário, uma vez que: (i) não há evidências concretas de conluio entre os demandados; (ii) a contratação foi precedida de tentativas regulares de licitação; (iii) o serviço foi efetivamente prestado; (iv) os valores contratuais encontram-se dentro de parâmetros razoáveis para serviços similares; e (v) não há demonstração técnica adequada de sobrepreço ou superfaturamento. A ausência de comprovação suficiente destes elementos essenciais inviabiliza tecnicamente a configuração do ato de improbidade administrativa, justificando a rejeição liminar da petição inicial. Apelação e remessa necessária improvidas. Manutenção integral da sentença. (, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ BISPO DA SILVA NETO (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 22/05/2025) IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREJUÍZO AO ERÁRIO. PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE ESCOLAR - PNATE. MUNICÍPIO DE VÁRZEA ALEGRE/CE. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE ESCOLAR. SUBCONTRATAÇÃO INTEGRAL DO OBJETO. FATO QUE NÃO CONFIGURA, ISOLADAMENTE, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREJUÍZO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. ELEMENTO SUBJETIVO NÃO COMPROVADO. REPERCUSSÃO DA LEI Nº 14.230/2021. APELAÇÕES PROVIDAS. 1.
Trata-se de apelações interpostas por DAGOBERTO DINIZ SOUZA, GABRIEL FERREIRA CALIXTO e G. F. CALIXTO - ME contra sentença que julgou parcialmente procedente ação de improbidade administrativa proposta pelo MPF. 2. Narra a sentença que a empresa G. F. CALIXTO - ME sagrou-se vencedora do pregão nº 2009.02.03.1, realizado pelo município de Várzea Alegre/CE, cujo objeto consistia na contratação de serviços de transporte escolar da rede pública de ensino, envolvendo recursos federais repassados no âmbito do Programa Nacional de Transporte Escolar - PNATE. O contrato, em razão de prorrogações, vigorou do começo de 2009 até o final de 2012, e rendeu à empresa contratada, em 2009, o valor de R$1.390.291,90; em 2010, R$1.441.156,83; em 2011, R$1.611.984,94; em 2012, R$811.995,35. 3. O juiz sentenciante reconheceu que a empresa G. F. CALIXTO - ME subcontratou integralmente o objeto a motoristas locais, que utilizavam os próprios veículos para transportar os estudantes. Entendeu o juiz, amparado em acórdão do Tribunal de Contas da União, que houve prejuízo ao erário, correspondente a 30,38% do valor pago em razão do contrato no ano de 2009. Em relação aos anos de 2010, 2011 e 2012, por falta de provas, não reconheceu a existência de prejuízo. 4. A sentença apontou que o promovido DAGOBERTO DINIZ SOUZA, então Secretário Municipal de Educação, era o responsável pela fiscalização do serviço de transporte escolar, ao passo que a empresa contratada, G. F. CALIXTO - ME, e seu representante legal, GABRIEL FERREIRA CALIXTO, foram responsáveis pela apresentação dos preços superfaturados e pela subcontratação integral do objeto do contrato. 5. Reconhecendo que houve condutas dolosas, o magistrado condenou, na forma do art. 10, caput e V, c/c art. 12, II, da Lei de Improbidade, o ex-secretário na perda da função pública que diga respeito à ordenação de despesas; suspensão dos direitos políticos, por 5 anos; multa civil, no valor de R$10.000,00. Por sua vez, a empresa contratada e o respectivo representante legal foram condenados em multa civil, no valor de R$10.000,00, cada; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos. Todos foram condenados, solidariamente, a ressarcir o dano, estimado em R$451.326,50, valor correspondente a 30,38% do contrato, em 2009. 6. Irresignado, DAGOBERTO DINIZ SOUZA interpõe apelação argumentando que a subcontratação não era vedada pelo edital, pois a cláusula 21.2 dispunha que o município poderia autorizá-la. Aduz que era de conhecimento amplo e irrestrito da administração do município que a empresa subcontratava a prestação dos serviços, conferindo anuência tácita para a prática. Sustenta que não houve superfaturamento, e que a diferença entre os valores recebidos pela empresa contratada e o montante repassado para os motoristas subcontratados se deve aos custos relacionados às obrigações da empresa. Defende que o serviço foi regularmente executado, e que não há indícios de deslealdade, desonestidade ou má-fé. Ao final, pugna pelo provimento do recurso, para afastar a condenação. 7. GABRIEL FERREIRA CALIXTO e G. F. CALIXTO - ME apelam sustentando que a participação no procedimento licitatório n. 2009.02.03.1 foi regular. Prosseguem reproduzindo os mesmos argumentos veiculados no recurso do primeiro apelante. Requerem, por fim, o provimento do apelo, para afastar a condenação. 8. Compulsando os autos, constata-se que a sentença não reconheceu irregularidade na licitação, tampouco inexecução contratual. A materialidade da improbidade administrativa foi reconhecida com base no fato de que a empresa G. F. CALIXTO - ME, contratada pelo município de Várzea Alegre/CE para a prestação de serviços de transporte escolar, subcontratou integralmente os serviços a terceiros, o que teria gerado dano ao erário. 9. No esteio dos argumentos veiculados nas apelações, cumpre examinar se as irregularidades reconhecidas pelo juízo a quo são suficientes para caracterizar improbidade administrativa. 10. Inicialmente, não há dúvida de que a subcontratação integral do objeto do contrato constituiu prática irregular. A Lei n. 8.666/1993, nos art. 72 c/c 78, VI, veda a subcontratação total e, sem autorização da Administração, também a subcontratação parcial. Essa vedação constava do próprio edital do pregão nº 2009.02.03.1. 11. Sem embargo, muito embora ilícita pela legislação atinente aos contratos administrativos, a subcontratação, de forma isolada, é insuficiente para materializar a improbidade administrativa. Na espécie, a caracterização da improbidade demanda, além do elemento subjetivo, que desse ato resulte ofensa material aos bens jurídicos tutelados pela Lei n. 8.429/1992. 12. O juízo a quo entendeu que os serviços foram superfaturados, por isso capitulou os fatos no art. 10, caput e V ("permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado"). O superfaturamento foi reconhecido com fundamento no Acórdão 2292/2003, da 2ª Turma do TCU, que apontou a existência de sobrepreço de 30,83% do contrato, percentual obtido a partir da diferença entre os valores pagos, em 2009, pelo município à empresa contratada (R$1.463.506,50), e o montante correspondente aos subcontratos celebrados para a prestação dos serviços (R$1.012.180,00). Não houve, contudo, comprovação de que os serviços foram prestados por valores superiores aos praticados no mercado, de que existiu conluio entre os agentes envolvidos, ou da configuração de prejuízo concreto a partir de qualquer outro meio. 13. O transplante de decisões exaradas no âmbito do TCU para o processo judicial carrega dificuldades que decorrem da natureza do procedimento de controle externo. Se, na ação de improbidade, cabe ao Ministério Público o ônus de comprovar o mau uso dos recursos públicos; no chamado processo (ou tomada) de contas, o ônus é invertido, cabendo ao gestor (usualmente, ao ordenador de despesas) comprovar o bom uso dos dinheiros públicos sob sua gestão, conforme regra existente desde o Decreto-Lei n. 200/1967 (art. 93), ratificada pela inteligência do parágrafo único do art. 70 da Constituição de 1988. Assim, o reconhecimento de prejuízo ao erário pela Corte de Contas não necessariamente permite a mesma conclusão no âmbito judicial. 14. No caso, a metodologia utilizada pelo TCU, no Acórdão 2292/2003, embora apropriada para o processo de contas, não se mostra suficiente, à luz da distribuição do ônus da prova na ação de improbidade administrativa, para a comprovação da existência de prejuízo efetivo. Mesmo considerando a subcontratação, é certo que a empresa teve de arcar com os encargos tributários incidentes sobre o objeto do contrato, além de ser legítimo considerar devida uma remuneração (lucro) pelos serviços executados, já que, de todo modo, a empresa precisou arregimentar e subcontratar os serviços aos motoristas locais, bem como gerir e fiscalizar os subcontratos. Reitere-se que não foi reconhecida qualquer deficiência na qualidade dos serviços prestados. Essas circunstâncias, não consideradas na estimativa feita pelo TCU, ilustram a impropriedade da transposição das conclusões do Acórdão 2292/2003 para esta sede. Em caso idêntico, este Eg. Tribunal reconheceu que essa metodologia adotada pelo TCU não seria suficiente para comprovar o prejuízo ao erário na seara judicial da improbidade administrativa: PROCESSO 08000239520164058302, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO AUGUSTO NUNES COUTINHO (CONVOCADO), 1ª TURMA, JULGAMENTO: 07/10/2021. 15. Diante desse contexto, em que pese se divisem indícios, é imperioso concluir que não há nos autos prova efetiva de prejuízo ao erário. 16. Prosseguindo no exame das apelações, constata-se que a sentença reconhece a responsabilidade do ex-secretário municipal em razão da falha na fiscalização da prestação dos serviços. No Acórdão 2292/2003, 2ª Turma - TCU, por sua vez, ao ex-secretário são atribuídas a falta do dever de cuidado, do dever de acompanhar a execução do contrato e de fiscalizar os correspondentes atos de pagamentos. 17. Depreende-se que as condutas do ex-secretário foram culposas. Considerando as mudanças introduzidas pela Lei n. 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, notadamente a exclusão dos tipos culposos do art. 10, cumpre examinar as repercussões da nova legislação ao caso. 18. A responsabilidade por improbidade administrativa se insere no âmbito do que se convencionou chamar direito sancionador, conforme entendimento sedimentado pelo Superior Tribunal de Justiça (EREsp 1496347/ES, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Rel. p/ Acórdão Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/02/2021, DJe 28/04/2021), e ratificado pelo §4º, do art. 1º, inserido na LIA pela Lei 14.230/2021. A edição da nova legislação mais favorável ao réu reclama, assim, a discussão sobre a retroatividade de suas normas, no esteio do disposto no art. 5º, XL, da CF/88. Segundo o magistério de Fábio Medina Osório (Direito Administrativo Sancionador, Ed. 2020, RB-4.2 [livro eletrônico]), quando "[u]ma norma sancionadora mais favorável nada dispõe sobre o tema, deixando ambígua sua posição. E os valores por ela tutelados são relativamente estáveis, daqueles que demandam políticas públicas punitivas coerentes e centradas em escolhas racionais, dotadas de vocação à estabilidade, o que revelaria, a priori, vocação à retroatividade. Em tais casos, não há dúvidas de que as normas retroagem, como se fosse o próprio Direito Penal, na busca de salvaguardar critérios de justiça e segurança, em homenagem ao tratamento simétrico com a outra principal vertente do Direito Punitivo. Essa retroatividade está amparada na cláusula constitucional do devido processo legal e nos valores ali abrigados". 19. Não há dúvida de que a repressão à improbidade administrativa constitui política pública perene, de status constitucional, reclamando resposta estatal estável e coerente. Portanto, alterações legislativas que impactem na resposta estatal aos atos de improbidade, notadamente quando deixam de considerar ímprobas condutas que o eram pelo regime anterior, devem alcançar fatos pretéritos, sob pena de ofensa aos critérios de segurança, isonomia e justiça encartados na Constituição e delineados pelo legislador. Em situações análogas, a retroatividade foi chancelada pelo STJ (AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021; RMS 37.031/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/02/2018, DJe 20/02/2018) e por esta Corte (PROCESSO: 200305000142004, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL EDÍLSON NOBRE [CONVOCADO], 4ª TURMA, JULGAMENTO: 09/11/2004, PUBLICAÇÃO: 12/01/2005). 20. Constata-se, assim, que a prática culposa dos atos previstos no art. 10 da LIA não mais deve ser objeto de repreensão em sede de improbidade administrativa. 21. Portanto, não havendo prova de prejuízo efetivo, tampouco do elemento subjetivo (dolo) em relação ao ex-secretário, cabível o provimento do recurso manejado por DAGOBERTO DINIZ SOUZA. 22. Em relação aos apelantes GABRIEL FERREIRA CALIXTO e G. F. CALIXTO - ME, embora seja possível atribuir-lhes a responsabilidade pela irregular subcontratação do objeto contratual, não é possível reconhecer que dessa prática houve ofensa material aos bens jurídicos protegidos pela Lei de Improbidade. Inexistindo fraude à licitação ou irregularidade na execução do contrato - para além da subcontratação indevida -, bem como não comprovado prejuízo ao erário, cumpre igualmente afastar a condenação dos recorrentes. 23. Provimento das apelações, para julgar improcedentes os pedidos." (PROCESSO: 00012741020134058102, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL THIAGO MESQUITA TELES DE CARVALHO, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 16/12/2021) Quadra salientar que a participação no certame de licitantes cujos sócios são parentes, por si só, não configura improbidade administrativa, sem a demonstração concreta do dano ao erário. No caso, conforme já dito, em momento algum se demonstrou que o serviço, embora de forma irregular, não foi prestado, não havendo comprovação inequívoca de dano efetivo ao patrimônio público. Nem tampouco se demonstrou que houve sobrepreço, mas apenas ausência de pesquisa de preços idônea." O inconformismo da parte recorrente não se amolda aos contornos da via dos embargos de declaração, porquanto o acórdão ora combatido não padece de vícios de omissão, contradição ou obscuridade, não se prestando o manejo de tal recurso para o fim de rediscutir os aspectos fáticos-jurídicos anteriormente debatidos. Ademais, o at. 489 do CPC impõe a necessidade de enfrentamento dos argumentos que possuam aptidão, em tese, para infirmar a fundamentação do julgado. Nesse sentido, a jurisprudência do STJ é pacífica ao proclamar que, se os fundamentos adotados bastam para justificar o concluído na decisão, o julgador não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos utilizados pela parte (REsp 1.873.918/SP, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 02/03/2021, DJe 04/03/2021). Mesmo tendo os embargos por escopo o prequestionamento, ainda assim não se pode dispensar a indicação do pressuposto específico, dentre as hipóteses traçadas pelo art. 1.022 do CPC, autorizadoras do seu conhecimento. Sendo assim, nego provimento aos Embargos de Declaração. É como voto. pmm ACÓRDÃO PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 5ª Região 3ª Turma APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800427-15.2017.4.05.8108 Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, em que são partes as acima identificadas, decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por unanimidade, negar provimento aos Embargos de Declaração, nos termos do relatório e voto do Desembargador Relator, que passam a integrar o presente julgado. Recife, 14 de maio de 2026. Desembargador Federal CID MARCONI Relator pmm