Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
REsp 2241967/MG (2025/0421427-5)
RELATOR: MINISTRO AFRÂNIO VILELA
RECORRENTE: INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA
RECORRIDO: ADRIANE APARECIDA PEREIRA
ADVOGADO: DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO
DECISÃO Em análise, recurso especial interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA), com fundamento no art. 105, III, “a”, da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 6ª Região assim ementado: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. INFRAÇÃO AMBIENTAL. MANUTENÇÃO EM CATIVEIRO DE ESPÉCIES PASSERIFORMES DA FAUNA SILVESTRE BRASILEIRA. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO IBAMA. LESÃO AO MEIO AMBIENTE. CONVERSÃO DA MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE MELHORIAS AMBIENTAIS. POSSIBILIDADE. 1. As infrações penais e administrativas consideradas lesivas ao meio ambiente estão reguladas na Lei nº 9.605/1998, no Decreto 6.514/08 e em consonância com o art. 225 da CF/88. O fato de manter em cativeiro espécie da fauna silvestre, sem a devida autorização do órgão ambiental competente, importa em lesão ao meio ambiente, configurando infração administrativa prevista em lei. 2. O Decreto nº 6.514/2008 sofreu importantes modificações pelo Decreto nº 9.760/2019, tornando obrigatório o estímulo à conciliação, conferindo amplos poderes ao Núcleo de Conciliação Ambiental para apresentar as soluções legais possíveis para encerrar o processo tais como o desconto para pagamento, o parcelamento e a conversão da multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente (art. 98-A, §1º, inciso II, alínea b). 3. O procedimento de conversão da multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente está expressamente previsto no art. 72, §4º, da Lei nº 9.605/1998 e regulamentado nos arts. 139 a 148 do Decreto nº 6.514/2008. 4. Levando em consideração as peculiaridades do caso concreto, os antecedentes do infrator e o efeito dissuasório da multa ambiental, não há óbice à conversão da multa administrativa em prestação de serviços. 5. A conversão da pena de multa em prestação de serviços de melhorias ambientais não é automática, dependendo da assinatura do termo de compromisso pelo infrator, na forma do art. 146 do Decreto nº 6.514/2008, que após apresentação do serviço a ser executado e das obrigações pactuadas, poderá aderir ou não à conversão. 6. Apelação parcialmente provida. 7. No que diz respeito à sucumbência, à míngua de recurso da parte autora, fica mantida a sentença monocrática. Isento o IBAMA quanto ao recolhimento das custas finais. Os embargos de declaração foram rejeitados (fl. 251-4). Na origem, Adriane Aparecida Pereira ajuizou ação anulatória contra o IBAMA objetivando desconstituir o Auto de Infração 608885/D, relativo à manutenção em cativeiro de 13 espécimes da fauna silvestre sem licença ambiental, incluindo espécie ameaçada de extinção. O juízo de primeiro grau julgou o pedido parcialmente procedente para converter a multa pecuniária em prestação de serviços de preservação ambiental com desconto de 40% (fl. 100-11). O Tribunal de origem deu parcial provimento à apelação da autarquia apenas para consignar que a conversão não é automática, dependendo da assinatura de termo de compromisso e da definição do serviço pelo órgão ambiental (fl. 193-207). Inconformado, o IBAMA interpôs recurso especial alegando violação dos arts. 6º, 29, 72, § 4º, 74 e 75 da Lei 9.605/1998. Sustenta que a conversão da multa em prestação de serviços é faculdade discricionária da Administração Pública, vedado ao Poder Judiciário substituir a vontade do administrador quanto à conveniência e oportunidade da sanção (fl. 260-70). Foram apresentadas contrarrazões sustentando a inadmissibilidade com fundamento na Súmula 7/STJ. O recurso foi admitido na origem (fl. 284-5). É o relatório. Passo a decidir. A controvérsia devolvida ao STJ é estritamente jurídica: saber se o Poder Judiciário pode determinar a conversão da multa administrativa ambiental em prestação de serviços, ou se a matéria se insere no mérito administrativo, sujeito a controle judicial apenas quanto à legalidade. A jurisprudência desta Corte se assenta no sentido de que a substituição da pena de multa por medidas alternativas se situa no âmbito da discricionariedade administrativa, não cabendo ao Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, notadamente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão. Nesse sentido, infere-se do precedente abaixo destacado, em ementa que assim definiu transcreve-se a ementa do AgInt no AREsp 2.186.223/MG, da Segunda Turma, em que se assentou: “PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. GUARDA DOMÉSTICA DE PÁSSARO SILVESTRE. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICÁVEL. LEGALIDADE E HIGIDEZ DA AUTUAÇÃO. CONVERSÃO DA PENALIDADE DE MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO AMBIENTAL. MÉRITO ADMINISTRATIVO. ATO DISCRICIONÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. DECISÃO MANTIDA. [...] VI - Diante da situação delineada, o aresto vergastado encontra-se em dissonância com o entendimento consolidado desta Corte Superior, firme no sentido de que a substituição da pena de multa por medidas alternativas situa-se no âmbito da discricionariedade da administração pública, não possibilitando ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, notadamente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão. VII - Correta, portanto, a decisão recorrida que conheceu parcialmente do recurso especial para, nessa parte, dar-lhe provimento para reconhecer a legalidade da multa outrora imposta, julgando improcedente a ação originária. [...] (AgInt no AREsp n. 2.186.223/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/11/2023, DJe de 24/11/2023.) No mesmo julgamento, consignou-se, ainda, a razão de decidir: “a substituição da pena de multa por medidas alternativas situa-se no âmbito da discricionariedade da administração pública, não possibilitando ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, notadamente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão”. Também é ilustrativa a ementa do AgInt no AREsp 2.146.416/RR, da Segunda Turma, que igualmente qualifica a substituição de penalidades como mérito administrativo: “PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. FLORESTA NATIVA. AMAZÔNIA LEGAL. DESTRUIÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO. EMBARGOS. DESCONSTITUIÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. (...) PENALIDADES. SUBSTITUIÇÃO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. ATO DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (...) (AgInt no AREsp n. 2.146.416/RR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/3/2023, DJe de 16/3/2023.) De outro lado, há julgados em que, diante das premissas fáticas firmadas pelo Tribunal de origem, concluíram que este Superior Tribunal de Justiça reconhece a possibilidade de conversão e obsta a análise da conclusão por vedação do reexame de provas, nos termos da Súmula 7/STJ. Exemplificativamente: AgInt no REsp 1.598.747/RS (Primeira Turma): “(...) CONVERSÃO DA MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE MELHORIAS AMBIENTAIS. ADEQUAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DAS PREMISSAS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 7/STJ. (...) A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende ser possível a conversão (...) A alteração (...) demanda incursão no acervo fático-probatório (...) Recurso Especial não conhecido.” (AgInt no REsp n. 1.598.747/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 20/9/2016, DJe de 3/10/2016.) AgInt no REsp 1.634.320/ES (Segunda Turma): “(...) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. INFRAÇÃO AMBIENTAL. MANUTENÇÃO EM CATIVEIRO DE ESPÉCIES PASSERIFORMES DA FAUNA SILVESTRE BRASILEIRA, SEM AUTORIZAÇÃO DO IBAMA. MULTA. CONVERSÃO EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. ART. 72, § 4º, DA LEI 9.605/98. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. (...) (AgInt no REsp n. 1.634.320/ES, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 16/5/2017, DJe de 23/5/2017.) Tais precedentes, contudo, não autorizam concluir pela imposição judicial da conversão como regra. Antes, evidenciam que, quando o Tribunal local decide com base em elementos fáticos (proporcionalidade/condição econômica/adequação), este Tribunal pode ficar impedido de revisar o ponto por óbice processual; o que é compatível com a tese central: a conversão é possível no sistema, mas sua concessão, em regra, é matéria submetida ao procedimento e aos critérios administrativos, com controle judicial limitado à legalidade. Nessa linha, destaca-se o precedente da Corte Especial, no REsp n. 1.790.201/CE, assim ementado: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA PELO IBAMA DECORRENTE DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. CRIAÇÃO ILEGAL DE AVES SILVESTRES EM CATIVEIRO. CONVERSÃO DA MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE MELHORIAS AMBIENTAIS. ADEQUAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DAS PREMISSAS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 7/STJ. 1. O julgado de origem, ao converter a multa aplicada pelo Ibama em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, considerou a ausência de antecedentes do infrator, o grau de instrução e a sua situação econômica, in verbis: "no caso em exame, se trata de uma pessoa de situação econômica desfavorável, que não tem antecedentes quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental, faz-se necessária, em respeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, manter a sentença recorrida que converteu a multa aplicada em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente" (fl. 205, e-STJ). 3. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende ser possível a conversão da pena de multa em prestação de serviços de melhorias ambientais. A alteração de tais conclusões, na forma pretendida pelo recorrente, demanda incursão no acervo fático-probatório dos autos. Precedentes: AgInt no REsp 1.490.083/RN, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 3/8/2017; AgInt no REsp 1.634.320/ES, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 23/5/2017; AgInt no REsp 1.598.747/RS, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 3/10/2016. 4. Recurso Especial não conhecido. (Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28/3/2019, DJe de 28/5/2019) Ainda nesta linha, abaixo precedente acerca da do controle judicial limitado: AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. INFRAÇÃO AMBIENTAL. CONVERSÃO DA MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS AMBIENTAIS. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. CONTROLE JUDICIAL LIMITADO. ADEQUAÇÃO E PROPORCIONALIDADE RECONHECIDAS PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N. 7/STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. 1. Espécie em que a orientação do Tribunal de origem está em conformidade com a jurisprudência desta Corte no sentido de que "não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo da decisão administrativa do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços, quando não estão presentes os requisitos da conversão" (AgInt no REsp 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, DJe 21/10/2024). 2. Concluindo pela adequação e proporcionalidade da multa à luz dos elementos fático-probatórios, a Corte regional consignou a correção e legalidade da atuação administrativa, bem como a impossibilidade de conversão, no caso concreto, em serviços ambientais. A pretensão recursal demanda revisão das premissas fáticas assentadas no acórdão recorrido -especialmente quanto à razoabilidade e proporcionalidade da sanção - o que atrai o óbice da Súmula n. 7/STJ. 3. Recurso especial não conhecido. (REsp n. 2.018.144/AL, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 12/11/2025, DJEN de 18/11/2025.) No caso, o acórdão recorrido, embora ressalve que a conversão “não é automática” (fl. 200), mantém a conversão determinada na sentença, condicionando-a à assinatura do termo de compromisso. Essa solução, na prática, antecipa resultado que a legislação trata como faculdade procedimentalizada, sujeita à avaliação e ao iter administrativo, o que ultrapassa o controle de legalidade e implica ingerência no mérito administrativo. Isso posto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao recurso especial para afastar a conversão da multa administrativa em prestação de serviços ambientais, mantendo hígida a penalidade pecuniária aplicada pela autarquia. Condeno a parte recorrida ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC, observada eventual gratuidade da justiça. Deixo de majorar honorários recursais, nos termos do Tema 1059/STJ, porquanto o recurso foi provido. Intimem-se. Relator
AFRÂNIO VILELA