Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
Apelação/Remessa Necessária Nº 6001350-06.2024.4.06.3805/MG
APELADO: HENRY FRANCIS ANTINORI (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): SARA ANTONIO DAMIAO (OAB MG214105)
DESPACHO/DECISÃO
Em análise REMESSA NECESSÁRIA e APELAÇÃO interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS contra sentença que concedeu a segurança para determinar à autoridade impetrada que examine e delibere sobre o pedido referente ao requerimento protocolo 1754514241, realizado pela impetrante Henry Francis Antinori, no prazo de 30 dias, sob pena de multa diária.
Razões recursais: inicialmente, o recorrente pretende a concessão de tutela de urgência para afastar a obrigação imposta em sentença. No mérito, requer que seja denegada a segurança ao argumento de que não há fundamento legal para a fixação de prazo para apreciação do requerimento administrativo e de que entendimento em sentido contrário viola princípios constitucionais. Caso assim não entenda, requer a aplicação do parâmetro temporal adotado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 631.240/MG, com a fixação do prazo de 90 dias para a análise do requerimento administrativo. Requer, ainda, que seja afastada a previsão de multa cominatória ou, no mínimo, a sua redução acaso excedido o prazo concedido, ao argumento de que é incabível sua fixação antes de ser verificada a recalcitrância no cumprimento da obrigação judicial.
Sem contrarrazões.
É o relatório.
MÉRITO RECURSAL
Sentença sujeita ao reexame necessário (§ 1º do art. 14 da Lei nº 12.016/09).
Presentes os pressupostos e requisitos de admissibilidade, conheço do recurso interposto. Passo, a seguir, à análise do mérito, nos termos do art. 22, inciso I, do Regimento Interno deste Tribunal.
Dispensa do Parecer do Ministério Público Federal
Registre-se, inicialmente, quanto à intervenção do Ministério Público Federal, que, em casos anteriores análogos, o parquet já vinha se manifestando no sentido de ser desnecessária a sua intervenção, haja vista a ausência de interesse público/social que justificasse a sua manifestação nos autos. Nessa linha de entendimento, recentemente, o órgão ministerial encaminhou a este Tribunal Regional Federal da 6ª Região o Ofício de n. 241/2022/CHEFIA/JRC, por meio do qual, em homenagem a uma eficiente e mais rápida prestação jurisdicional, solicitou que não lhe fossem abertos/encaminhados eletronicamente os processos cíveis que, de acordo com a Constituição, a Lei e o interesse público, não exijam a sua intervenção.
O caso dos autos não se enquadra entre aqueles que a Constituição ou a Lei determinam a intervenção do Ministério Público, razão pela qual, atendendo-se à solicitação da representação ministerial junto a este Tribunal e, sobretudo, em observância ao princípio da eficiente prestação jurisdicional, fica dispensado o parecer do parquet federal.
Prazo para apreciação do processo administrativo
A parte impetrante ajuizou o presente mandado de segurança, pretendendo que fosse determinado à autoridade coatora que, em observância ao disposto na Lei 9.784/99, desse impulso ao requerimento administrativo por ela apresentado, haja vista o transcurso de prazo superior ao legal e àquele que se entende como razoável para sua análise.
A Constituição estabelece, no seu art. 5º, inciso LXXVIII, que a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, consagrando assim a regra de que não é possível demorar tanto para solucionar qualquer pretensão, incluído pedido de benefícios previdenciários.
No plano infraconstitucional, a Lei 9.784/99 fixa prazo de trinta dias para que as decisões administrativas, no âmbito federal, sejam proferidas. A Lei 8.213/91, também nesse sentido, estabelece, no § 5º de seu art. 41-A, que o primeiro pagamento do benefício deve ser feito em até 45 dias após a data de apresentação da documentação necessária a sua concessão.
De acordo com informações públicas, o acúmulo de serviço a que está submetido o INSS, lhe impossibilita, muitas vezes, de atender o prazo determinado pela lei, sobretudo nos últimos anos, em que pandemia da Covid-19 trouxe diversos obstáculos para a pronta prestação do serviço. Sabe-se também que é possível que o pedido esteja aguardando diligência externa ou conferência de documentos, mas, ainda assim, extrapolando os prazos legais de resposta.
De fato, como afirmei em obra acadêmica, esse cenário traduz uma escolha trágica. De um lado, o cidadão tem direito a uma resposta tempestiva, em prazos que estão especificamente firmados em lei. Determinar o seu cumprimento, portanto, não caracteriza qualquer sombra de intervenção jurisdicional na atividade administrativa, mas a mera aplicação direta das disposições democraticamente aprovadas pelo legislativo e diretamente incidentes sobre o caso. Por outro lado, é fato que ordens judiciais não criam servidores públicos, nem programas de computação capazes de dar conta do atraso. Em razão disso, muitas vezes, o efeito prático da ordem é o de prestigiar as pessoas que têm acesso à justiça – que não são todas, dado o caráter desigual da distribuição desse bem em nossa sociedade – em detrimento das que não têm e continuam, pacientemente, aguardando nas filas administrativas. Cito:
“No entanto, do ponto de vista do litígio coletivo, o acordo merece elo- gios por sua perspectiva realista e pela abordagem estrutural do problema. Um litígio coletivo dessas dimensões não se resolve com ordens judiciais individuais, determinando a implementação de benefícios para uma pessoa, bem como provavelmente não seria resolvido com a implementação dos benefícios por decurso de prazo. As ações individuais apenas garantem que as pessoas litigantes serão atendidas antes das não litigantes, mas elas não criam capacidade para se atender a mais demandas. Da mesma forma, ações coletivas demandando providências específicas e pontuais, como, por exemplo, fixando prazos para análise ou para realização de perícias, tendem a induzir a criação de subterfúgios para que sejam cumpridas apenas formalmente, sem gerar resultados”.
O melhor caminho, tanto nesse caso, quanto nos litígios estruturais em geral, é a abordagem das causas do problema, com a busca de soluções prospectivas e incrementais, ainda que isso signifique, no curto prazo, o não atendimento de demandas individuais. Mas é difícil dizer até que ponto esse acordo, especificamente, é adequado, quando se considera o contexto geral do litígio e do processo que chegou ao STF. Por muito que os critérios de justiça consensual, sugeridos no item anterior possam ser úteis para essa análise, a sua aplicação aos casos, sobretudo de alta complexidade, não é unívoca”. (VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: teoria e prática. 3.ed. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 242)
De todo modo, no bojo do RE 1171152/SC, em 05 de fevereiro de 2021, foi homologado pelo Supremo Tribunal Federal acordo firmado entre o INSS e o Ministério Público Federal, em que foram ajustados prazos para conclusão dos processos administrativos operacionalizados pela autarquia previdenciária, sanção pelo descumprimento do acordo, acompanhamento e mecanismos de avaliação, bem como a extinção das demandas correlatas. Vejamos:
[...] CLÁUSULA PRIMEIRA
1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:
ESPÉCIE
PRAZO PARA CONCLUSÃO
Benefício assistencial à pessoa com deficiência
90 dias
Benefício assistencial ao idoso
90 dias
Aposentadorias, salvo por invalidez
90 dias
Aposentadoria por invalidez comum 45 dias e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente)
45 dias
Salário-maternidade
30 dias
Pensão por morte
60 dias
Auxílio-reclusão
60 dias
Auxílio-doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade)
45 dias
Auxílio-acidente 60 dias
CLÁUSULA SEGUNDA
2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.
2.2. Para os fins deste acordo, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo a partir da data:
I - da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária, para a concessão inicial dos benefícios de: a) prestação continuada da assistência social à pessoa com deficiência; b) prestação continuada da assistência social ao idoso; c) aposentadoria por invalidez (aposentadoria por incapacidade permanente), acidentária ou comum; d) auxíliodoença (auxílio por incapacidade temporária), acidentário ou comum; e) auxílio-acidente; e f) pensão por morte, nos casos de dependente inválido.
II do requerimento para a concessão inicial dos demais benefícios, observada a Cláusula Quinta.
Como se nota, os prazos ajustados são mais amplos do que aquele previsto no art. 49 da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Todavia, a adoção se mostra razoável, na medida em que não impõe aos segurados espera excessiva, e permite à administração pública adotar as medidas necessárias e suficientes a correta concessão dos benefícios” (trecho extraído do voto do Relator do RE 1171152/SC, Ministro Alexandre de Morais)
Nesse contexto, o Termo de Acordo firmado entre o INSS e MPF e homologado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 1171152/SC tem nítido caráter estrutural, dado que pretende aplicar uma solução prospectiva e incremental à notória carência de recursos humanos do INSS (nesse sentido, VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: teoria e prática. 4.ed. Salvador: Juspodivm, 2023). Buscou-se, com a avença, equilibrar a necessidade de atender os justos pleitos do segurado com a carência de capacidade de atendimento a todos eles. Em tal cenário, a imposição de multas exageradas pode fazer com que um segurado seja indevidamente preferido, em detrimento de outro, apenas porque o juízo fixou multa mais elevada, não em razão da premência de seu direito material.
Todavia, mesmo que não se proporcione solução para o litígio coletivo que lhe é subjacente e que já tenha expirado o prazo de vigência do acordo homologado no RE 117115252/SC, entende-se pela aplicação dos prazos neles previstos por considerar que se trata de medida razoável.
Dessa forma, determina-se à autoridade coatora que dê andamento ao processo administrativo em questão, concluindo-o no prazo máximo previsto para a espécie no acordo firmado nos autos do RE 117115252/SC.
MULTA COMINATÓRIA
A imposição de multa cominatória está prevista no art. 537 do Código de Processo Civil e constitui importante meio para se assegurar a efetividade das determinações judiciais. No entanto, a imposição de multa diária deve ser sopesada com os eventuais impeditivos no cumprimento da obrigação, dentro do prazo arbitrado pelo juiz, especialmente quando se trata de órgão público, que está sujeito a contingências legais de procedimento e de recrutamento de força de trabalho. Ao contrário do particular, o ente público não pode, por opção isolada do gestor, contratar mais pessoas imediatamente, ou ignorar procedimentos previstos em lei, sobretudo em casos que implicam oneração do patrimônio público.
Nesse sentido, o propósito da multa cominatória, assim como das demais medidas coercitivas atípicas, cuja imposição está franqueada ao juiz pelos arts. 139, IV e 536, §1º do CPC, é coibir a demora injustificada, em patente recalcitrância ao cumprimento da determinação judicial, não apenas penalizar o ente estatal destinatário da decisão pela sua incapacidade de fazer frente à demanda de trabalho que recebe.
Ressalve-se que tal compreensão não exime o ente público e seus gestores de, em prazo razoável, suprirem as carências materiais e de pessoal que dão causa ao atraso. Mas essas são questões que devem ser solucionadas com atuações coletivas, de caráter estrutural, não com a episódica imposição de multas.
Sobre o tema, colaciona-se, a propósito, os seguintes julgados do Eg. Tribunal Regional Federal da 1ª Região:
PROCESSO CIVIL. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PRAZO SUPERIOR A 60 (SESSENTA) DIAS DO PROTOCOLO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO SEM RESPOSTA. ILEGALIDADE CONFIGURADA. MULTA IMPOSTA À FAZENDA PÚBLICA. NÃO CABIMENTO DO CASO. INEXISTÊNCIA DE RECALCITRÂNCIA. APELAÇÃO DO INSS PARCIALMENTE PROVIDA.
1. (…)
11. A jurisprudência majoritária desta Corte é contrária à aplicação de multa diária contra a Fazenda Pública, a não ser que comprovada a recalcitrância do ente público no cumprimento de decisão judicial. Hipótese não configurada. 12. Apelação do INSS parcialmente provida para afastar a multa imposta ao INSS.
(AC 1027801-44.2021.4.01.9999, DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 02/08/2022 PAG.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. INCRA. MORA DA ADMINISTRAÇÃO. DEMORA INJUSTIFICADA NA CONCLUSÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. MULTA DIÁRIA. REDUÇÃO. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL PARCIALMENTE PROVIDAS.
1. (…)
5. Quanto à imposição prévia de multa à Fazenda Pública, este Tribunal expressamente afasta sua cominação, conquanto seja possível seu arbitramento posterior, em caso de efetivo descumprimento do julgado. Precedentes desta Tribunal e do STJ.
6. A fixação prévia de multa parte do princípio de que inexiste a possibilidade de que algum fato se ponha como impeditivo de cumprimento do quanto determinado no prazo fixado pelo juiz, ou até mesmo que o prazo seja exíguo. Se essa demora puder ser razoavelmente justificada pela Administração Pública, sem que se lhe possa apor a tarja de negligente, a imposição de multa deve ser evitada. Porém, é a demora injustificada, apreendida das circunstâncias do caso concreto, que autoriza a imposição de multa, para adstringir o destinatário da ordem ao seu cumprimento.
7. A multa diária deve ser fixada segundo juízo de razoabilidade e proporcionalidade, de modo a funcionar como meio coercitivo a evitar a inércia por parte da Fazenda, sem, contudo, importar obtenção de vantagem injustificada pela parte, nos termos do art. 461, § 6º, do CPC.
8. (…)
(AMS 1012254-86.2020.4.01.3600, DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, TRF1 - SEXTA TURMA, PJe 17/08/2022 PAG.
Na hipótese, não há evidências de resistência despropositada por parte da autarquia previdenciária em cumprir a ordem judicial.
Logo, com arrimo no art. 537, §1º, do Código de Processo Civil, reforma-se, em parte a sentença, para afastar a multa cominatória.
Ônus sucumbenciais
Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512 do STF).
Custas isentas, nos termos da Lei 9.289/1996.
Dispositivo
Ante o exposto, com fulcro no art. 932, V, “b”, do Código de Processo Civil, DOU PARCIAL PROVIMENTO à apelação do INSS e à remessa necessária para afastar a previsão de multa cominatória e determinar à autoridade impetrada que dê andamento ao processo administrativo em questão, concluindo-o no prazo máximo previsto para a espécie no acordo firmado nos autos do RE 117115252/SC, nos termos acima.
Intimem-se.
Após o trânsito em julgado, retornem os autos à Vara de origem.
Belo Horizonte, data da assinatura.