Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
SENTENÇA
Processo: 0000045-64.2014.4.01.3810.
APELANTE: FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE, MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
APELADO: BENEDITO COBRA FILHO, CONSTRUTORA PADUA LTDA - ME Advogado do(a)
APELADO: DENILSON MARCONDES VENANCIO - SP117612-S Advogado do(a)
APELADO: JOSE EPAMINONDAS DA SILVA - MG79613 EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALTERAÇÕES DA LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO IMEDIATA. NÃO CONHECIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO FIRMADO ENTRE MUNICÍPIO E A FUNASA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO OU MESMO CULPA. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MODIFICADA PELA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. TEMA 1199. FUNDAMENTAÇÃO PER RELATIONEM. POSSIBILIDADE. APELAÇÕES NÃO PROVIDAS. 1. Aplicação imediata da norma processual introduzida pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (inciso IV do §19 do art. 17; e §3º do art. 17-C – ambos da Lei nº 8.429/1992), segundo a qual a sentença de improcedência do pedido inicial da ação de improbidade administrativa não se sujeita à remessa necessária. 2. O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça validam a utilização da técnica da fundamentação per relationem, não ocorrendo, portanto, ofensa ao art. 93, IX, da Constituição Federal quando o acórdão adota o entendimento consignado na sentença ou na manifestação do Ministério Público Federal, inclusive mediante transcrição de trechos do julgado. (STJ, AREsp 2220623, Ministro Moura Ribeira DJ de 25/10/2022; AREsp 1960529 Ministro Joel Ilan Paciornik, DJ de 25/10/2022; REsp 1.450.434/SP, Quarta Turma, Ministro Luís Felipe Salomão, DJ de 09/11/2018). 3. Ante a ausência de alteração do arcabouço fático-jurídico que norteou a produção da sentença e em face da consonância entre os fatos apresentados e a norma jurídica incidente, deve-se prestigiar o julgamento de primeira instância, cujos fundamentos adoto como razões de decidir, sem que tal medida encerre omissão ou ausência de fundamentação do decisum (STJ, AgRg no Recurso Especial Nº 1.224.091/PR, Ministro Benedito Gonçalves, DJ 24/03/2015). 4. No caso dos autos, verifico que a sentença recorrida, de forma fundamentada, mediante a análise das provas produzidas nos autos, concluiu que o Ministério Público Federal não se desincumbiu do ônus de comprovar que os réus teriam agido de forma dolosa ou, ao menos, culposa. 5. Ademais, após a prolação da sentença, a Lei de Improbidade Administrativa sofreu significativas modificações com a edição da Lei nº 14.230/2021, conferindo tratamento mais rigoroso para a caracterização do ato de improbidade administrativa. Destaca-se que os atos de improbidade administrativa passaram a contemplar apenas as condutas dolosas (arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992), deixando de abranger a modalidade culposa.
Acórdão - JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 6ª Região PROCESSO REFERÊNCIA: 0000045-64.2014.4.01.3810 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE e outros POLO PASSIVO:BENEDITO COBRA FILHO e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: JOSE EPAMINONDAS DA SILVA - MG79613 e DENILSON MARCONDES VENANCIO - SP117612-S RELATOR(A):LUCIANA PINHEIRO COSTA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 6ª Região Gab. 06 - DESEMBARGADORA FEDERAL LUCIANA PINHEIRO COSTA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0000045-64.2014.4.01.3810 R E L A T Ó R I O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL LUCIANA PINHEIRO COSTA (RELATOR(A)):
Trata-se de remessa necessária e apelações interpostas pela Fundação Nacional de Saúde – FUNASA e pelo Ministério Público Federal em face da sentença que julgou improcedentes os pedidos de condenação dos requeridos nos termos da Lei 8.429/92, ao argumento de irregularidades na construção de quarenta módulos sanitários, objeto de convênio firmado entre a FUNASA o réu Benedito, na qualidade de prefeito do município de Borda da Mata/MG, o qual contratou a segunda ré, Construtora Pádua, para executar as obras. Sustentam que o caso atrai a incidência dos comandos dos artigos 10 e 11 da lei nº 8.429/92. Contrarrazões apresentadas. O Ministério Público Federal opinou pelo provimento das apelações. Em face do determinado no despacho Id 296998661, houve a juntada das mídias digitais que constavam dos autos físicos (evento Id 297892141). É o relatório. Des(a). Federal LUCIANA PINHEIRO COSTA Relator(a) VOTO - VENCEDOR PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 6ª Região Gab. 06 - DESEMBARGADORA FEDERAL LUCIANA PINHEIRO COSTA APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) n. 0000045-64.2014.4.01.3810 V O T O O(A) EXMO(A). SR(A). DESEMBARGADOR(A) FEDERAL LUCIANA PINHEIRO COSTA (RELATOR(A)): Presentes os pressupostos gerais e específicos de admissibilidade, não conheço da remessa necessária e conheço das apelações para negar-lhes provimento. Da remessa necessária O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que as sentenças de improcedência de pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa sujeitam-se ao reexame necessário, tendo em vista a aplicação por analogia do artigo 19 da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular). Contudo, a Lei nº 14.230/2021 preencheu a lacuna legislativa ao disciplinar expressamente que não haverá remessa necessária nas sentenças baseadas na Lei de Improbidade Administrativa (inciso IV do §19 do art. 17; e §3º do art. 17-C – ambos da Lei nº 8.429/1992): Art. 17 (…) § 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: (…) IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito. Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): (…) § 3º Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta Lei. Essa inovação contempla norma processual, cuja aplicação é imediata aos processos em curso, conforme dispõe o artigo 14 do Código de Processo Civil. Nesse contexto, a questão encontra-se superada pela superveniência de regra específica na legislação especial que trata da matéria (TRF6, Segunda Turma, RemNecCiv nº 0002207-95.2006.4.01.3815, Desembargador Federal Flávio Boson Gambogi, julgado em 03/05/2023). Das apelações Da análise dos autos, a sentença encontra-se devidamente fundamentada, tendo o magistrado analisado minuciosamente as provas dos autos, afigurando-se inarredável a conclusão de mérito adotada, razão pela qual deve ser confirmada. O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça validam a utilização da técnica da fundamentação per relationem, não ocorrendo, portanto, ofensa ao art. 93, IX, da Constituição Federal quando o acórdão adota o entendimento consignado na sentença ou na manifestação do Ministério Público Federal, inclusive mediante transcrição de trechos do julgado. (STJ, AREsp 2220623, Ministro Moura Ribeira DJ de 25/10/2022; AREsp 1960529 Ministro Joel Ilan Paciornik, DJ de 25/10/2022; REsp 1.450.434/SP, Quarta Turma, Ministro Luís Felipe Salomão, DJ de 09/11/2018). Ante a ausência de alteração do arcabouço fático-jurídico que norteou a produção da sentença e em face da consonância entre os fatos apresentados e a norma jurídica incidente, deve-se prestigiar o julgamento de primeira instância, cujos fundamentos adoto como razões de decidir, sem que tal medida encerre omissão ou ausência de fundamentação do decisum (STJ, AgRg no Recurso Especial Nº 1.224.091/PR, Ministro Benedito Gonçalves, DJ 24/03/2015). No caso dos autos, verifico que a sentença recorrida, de forma fundamentada, mediante a análise das provas produzidas nos autos, concluiu que o Ministério Público Federal não se desincumbiu do ônus de comprovar que os réus teriam agido de forma dolosa ou, ao menos, culposa. Em que pese as irregularidades encontradas na construção dos módulos sanitários, pois em desacordo com o projeto básico elaborado pela FUNASA, não há evidências de que os réus tenham agido com má-fé, com o objetivo de lesar o patrimônio público ou com a finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para terceiro. Ademais, após a prolação da sentença, a Lei de Improbidade Administrativa sofreu significativas modificações com a edição da Lei nº 14.230/2021, conferindo tratamento mais rigoroso para a caracterização do ato de improbidade administrativa. Destaca-se que os atos de improbidade administrativa passaram a contemplar apenas as condutas dolosas (arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992), deixando de abranger a modalidade culposa.
Trata-se de dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade (um especial fim de agir), não bastando a voluntariedade do agente (§2º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992). Nos termos dos §§1º e 2º do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, introduzidos pela Lei nº 14.230/2021, somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, o que se aplica a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados na Lei nº 8.429/1992 e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. Conforme o julgado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no ARE 843989/PR (Repercussão Geral – Tema 1199), a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. O caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, em sua redação original, foi revogado pela Lei nº 14.231/2021, abolindo a hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, conforme discriminação exaustiva introduzida pela nova legislação. Segundo o Pleno do Supremo Tribunal Federal, “As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado”, conforme a inteligência do julgado no ARE 843.989, na sistemática da repercussão geral (Tema 1199), tendo em vista a revogação expressa do texto anterior (STF, Tribunal Pleno, ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED / SP, Relator Ministro Luiz Fux, Redator do acórdão Ministro Gilmar Mendes, publicação 06/09/2023). Isso posto, adoto como razões de decidir a fundamentação da sentença, incorporando-a a este julgado, in verbis: “A Lei 8.429/92 estabelece um rol de condutas, em seus artigos 9°, 10 e 11, que se enquadram como atos de improbidade administrativa. Para que fique caracterizada a improbidade, de acordo com a jurisprudência e a doutrina pátrias, não basta que o agente atue em desacordo com a lei, mas sim que essa atuação seja dolosa, no caso dos artigos 9° e 11, ou culposa, caso se trate de ato que cause prejuízo ao erário (art. 10). Evidentemente, é do autor da ação o ônus de demonstrar que o réu agiu de maneira dolosa ou culposa (art. 373, I, CPC). Pois bem. Analisando as provas produzidas durante o trâmite processual, bem como as levantadas pelo Ministério Público Federal durante o trâmite do Inquérito Civil Público em apenso, tenho para mim que a improcedência dos pedidos iniciais é medida que se impõe, conforme passo a expor. De acordo com o Ministério Público Federal, os réus teriam aplicado, de forma irregular, verbas públicas oriundas da FUNASA para construção de módulos sanitários. Alega o autor que foram empregados materiais de baixa qualidade e que apenas um terço da obra foi executado. Os requeridos, a seu turno, negaram as irregularidades. Em primeiro lugar, é importante destacar que a Construtora Pádua LTDA foi contratada somente para a execução das obras, como demonstra o contrato firmado entre ela e o município de Borda da Mata/MG (fls. 365-367 do ICP em apenso). Tal fato foi confirmado em juízo por meio das declarações prestadas pelas testemunhas Benedito Donizete de Souza, José Fernando Pereira e João Batista dos Santos (fls. 234). Todos afirmaram que a requerida era responsável unicamente pela construção dos banheiros e que os materiais eram entregues pelo município e por ela utilizados. Aliás, José Álvaro Cobra, que era engenheiro do município à época dos fatos, relatou que o material usado na construção dos banheiros era entregue pelo município diretamente no local da obra, cabendo à construtora apenas executar o serviço em conformidade com o que era determinado pelo secretário de obras. Ademais, o representante legal da ré disse em juízo que jamais lhe foi entregue qualquer projeto ou especificação das obras, sendo que a orientação era apenas a de construir banheiros, fato este que foi confirmado pela testemunha José Álvaro Cobra. Desse modo, como a Construtora Pádua não teve acesso ao projeto básico e realizou as obras de acordo com o que lhe era repassado, é forçoso concluir que não agiu de forma culposa ou dolosa, razão pela qual não praticou qualquer ato ímprobo. Ainda que ela tenha concorrido para a prática dos atos narrados na inicial, como alegou o MPF, não o fez dolosamente, sequer culposamente, já que - friso - realizava o serviço de acordo com as orientações do secretário de obras do município. É fato que irregularidades ocorreram, uma vez que os banheiros não foram construídos dentro dos parâmetros estipulados no convênio firmado entre a FUNASA e o município de Borda da Mata/MG. Entretanto, para que o ato de improbidade fique caracterizado -reforço- é necessário que se constate a existência de uma ilegalidade qualificada pela presença do dolo ou da culpa, o que não ocorreu na hipótese. No que se refere à conduta do réu Benedito Cobra Filho, passo a tecer as seguintes ponderações. Em seu depoimento, a testemunha José Álvaro Cobra informou que o secretário de obras do município era o responsável por acompanhar o desenvolvimento das obras (fls. 268). Segundo ele, ficava a cargo do secretário averiguar se as construções estavam sendo feitas conforme o convênio. Referida declaração foi corroborada pelo documento de fls. 149-150, um decreto municipal no qual o réu, então prefeito de Borda da Mata/MG, delegou ao diretor municipal de obras o acompanhamento e supervisão de "serviços e obras de conservação urbana, saneamento, coleta de lixo e aterro (...)". Além disso, a testemunha também relatou que Benedito não tinha qualquer conhecimento na área de engenharia e que provavelmente não sabia que a obra estava sendo executada em desacordo com o que havia sido pactuado. Por outro lado, a testemunha Geraldo Xavier, questionado sobre quem fiscalizava e se a obra estava sendo realizada de acordo com o projeto, respondeu: "com certeza era o secretário de obras e mais (.çic) o engenheiro" (fls. 268). Em seu depoimento pessoal (fls. 354), o réu Benedito afirmou que não acompanhou a evolução das obras, o que teria ficado a cargo de outro servidor do município, já que ele não possui conhecimentos de engenharia_ Nesse contexto, tenho para mim que o requerido não agiu culposamente, tampouco de forma dolosa. Isso porque não ficou comprovado nos autos que ele teria determinado que a execução do serviço ocorresse em desacordo com o projeto básico. Igualmente, nada há nos autos que indique que ele tenha concorrido para que isso acontecesse. De fato, as provas produzidas atestam que os módulos sanitários não foram construídos conforme o projeto básico elaborado pela FUNASA. Assim, conclui-se que irregularidades existiram. Porém, o Ministério Público Federal não se desincumbiu do ônus de comprovar que os réus teriam agido de forma dolosa ou, ao menos, culposa. A Construtora, como dito acima, somente executou os serviços do modo como lhe pediram e com os materiais que lhe foram entregues. O então prefeito, por sua vez, foi o responsável por firmar o convênio com a FUNASA, mas não teve qualquer ingerência na compra dos materiais e na execução dos serviços. Corrobora tal conclusão o fato de o réu ter declarado em audiência que sua formação é na área de farmácia. Um profissional formado nesta área dificilmente interviria na execução de uma construção, mesmo porque não detém conhecimento para tanto.
Ante o exposto, julgo improcedentes os pedidos. ” Portanto, considerando a ausência de elementos capazes de modificar o entendimento manifestado nos fundamentos transcritos na sentença, esses são legítimos a embasar o presente julgado.
Ante o exposto, não conheço da remessa necessária e nego provimento às apelações. É o voto. Des(a). Federal LUCIANA PINHEIRO COSTA Relator(a) DEMAIS VOTOS PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 6ª Região DESEMBARGADORA FEDERAL LUCIANA PINHEIRO COSTA APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 0000045-64.2014.4.01.3810
Trata-se de dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade (um especial fim de agir), não bastando a voluntariedade do agente (§2º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992). 6. Nos termos dos §§1º e 2º do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, introduzidos pela Lei nº 14.230/2021, somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, o que se aplica a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados na Lei nº 8.429/1992 e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. 7. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 843989/PR (Repercussão Geral – Tema 1199), definiu que a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 8. O caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, em sua redação original, foi revogado pela Lei nº 14.231/2021, abolindo a hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, conforme discriminação exaustiva introduzida pela nova legislação. 9. Segundo o Pleno do Supremo Tribunal Federal, “As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado”, conforme a inteligência do julgado no ARE 843.989, na sistemática da repercussão geral (Tema 1199), tendo em vista a revogação expressa do texto anterior (STF, Tribunal Pleno, ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED / SP, Relator Ministro Luiz Fux, Redator do acórdão Ministro Gilmar Mendes, publicação 06/09/2023). 10. A sentença encontra-se devidamente fundamentada, tendo o magistrado analisado minuciosamente as provas dos autos, afigurando-se inarredável a conclusão adotada, razão pela qual deve ser confirmada. 11. Remessa necessária não conhecida e apelações não providas. A C Ó R D à O Decide a Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da Sexta Região, por unanimidade, não conhecer da remessa necessária e negar provimento às apelações, nos termos do voto da Relatora. Belo Horizonte/MG, data da assinatura eletrônica. Desembargadora Federal LUCIANA PINHEIRO COSTA Relatora