Publicacao/Comunicacao
Intimação - sentença
A C Ó R D Ã O 2ª Turma GMDMA/NN/MDP
AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELO RECLAMANTE REGIDO PELA LEI 13.467/2017. TEMA 1.118 DA TABELA DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. ÔNUS DA PROVA. CULPA DECORRENTE DA NEGLIGÊNCIA NA FISCALIZAÇÃO (CULPA IN VIGILANDO) NÃO COMPROVADA. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o tema 1.118, em 13/02/2025, fixou a tese vinculante de que a responsabilidade subsidiária do ente público não se sustenta se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, sendo necessária a comprovação, pela parte autora, da negligência na fiscalização ou do nexo de causalidade entre o dano e a conduta comissiva ou omissiva da Administração Pública. No caso dos autos, o Tribunal Regional reconheceu a culpa decorrente da negligência na fiscalização (culpa in vigilando) do ente público com amparo exclusivamente na inversão do ônus da prova, entendimento que não se adequa ao posicionamento firmado pela Suprema Corte, de caráter vinculante. Agravo de instrumento conhecido e não provido.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento em Recurso de Revista nº TST-AIRR-10228-92.2020.5.18.0006, em que é Agravante CARLOS ALVES GUIMARAES e são Agravados ESTADO DE GOIÁS, INSTITUTO HAVER e OPTMA EMPREENDIMENTOS EIRELI.
O Tribunal Regional do Trabalho da 18.ª Região negou provimento ao recurso ordinário interposto pelo reclamante, mantendo a sentença que não reconheceu a responsabilidade subsidiária do Estado de Goiás, terceiro reclamado.
Inconformado, o reclamante interpôs recurso de revista defendendo a responsabilidade subsidiária do 3º Reclamado, Estado de Goiás, com fundamento na Súmula 331, V, do TST, requerendo que o ônus da ausência de fiscalização recaia sobre a Administração Pública.
Denegado seguimento o apelo revisional, com amparo na Súmula 126 do TST, na ausência de violação dos dispositivos legais indicados (art. 896 da CLT) e de prequestionamento quanto à questão do ônus probatório, o Reclamante interpõe agravo de instrumento, sustentando a viabilidade do recurso de revista.
Foram apresentadas contrarrazões ao recurso de revista.
O Ministério Público do Trabalho opinou pelo não conhecimento ou supletivamente pelo improvimento do recurso de revista aviado pelo reclamante.
É o relatório.
V O T O
1 - CONHECIMENTO
Satisfeitos os pressupostos extrínsecos de admissibilidade, passa-se ao exame dos pressupostos intrínsecos do recurso de revista.
1.1 - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. FISCALIZAÇÃO NÃO COMPROVADA. ÔNUS DA PROVA
O recurso de revista teve seguimento denegado com amparo na Súmula 126 do TST e por não constatar a Corte de origem as indicadas violações de lei e da Constituição Federal.
Nas razões de agravo de instrumento o obreiro defende a viabilidade do seu apelo, pois o trecho transcrito abrange a discussão pretendida, e reitera os argumentos tecidos no recurso obstado.
O Tribunal Regional reformou a sentença, na qual foi reconhecida a responsabilidade subsidiária do ente público pelos seguintes fundamentos:
DA RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO 2º RECLAMADO (ESTADO DE GOIÁS)
O Reclamante pugna a reforma da r. sentença no que diz respeito ao não reconhecimento da responsabilidade subsidiária do 3º Reclamado (ESTADO DE GOIÁS), sob a alegação de que "foi celebrado contrato de gestão entre o Estado de Goiás e Instituto Haver, qualificada como Organização Social [...] para gestão do Hospital de Urgências de Goiânia - HUGO", sendo o obreiro contratado "para prestar serviços na respectiva instituição hospitalar, em evidente benefício de todas as Recorridas" (Pág. 4).
Sustenta que "o próprio 3º Recorrido, ente estatal, reconhece, em sua defesa, a contração da 2ª Reclamada (Organização Social), bem como reconhece a existência de contrato entre as 1ª e 2ª Reclamadas, anexando-o em sua peça de defesa", tornando incontroversa a prestação de serviços do Recorrente na instituição hospitalar.
Afirma que, embora "tenha sido celebrado contrato de gestão entre as Recorridas, respectivo ato não exime a Administração da responsabilidade pelos atos ilegais praticados pelo seu parceiro privado, quando deixa de cumprir a obrigação de fiscalizá-lo", nos termos do art. 116 da Lei nº 8.666/93, "de forma que o dever de fiscalização deve ocorrer não apenas nos contratos de terceirização clássica, mas também nos contratos de gestão" (Pág. 5).
Pede seja reconhecida a responsabilidade subsidiária do 3º Reclamado (ESTADO DE GOIÁS) pelo adimplemento das verbas deferidas na r. sentença de origem.
Sem razão, o Reclamante.
No caso, o Reclamante foi contratado pela 1ª Reclamada (OPTIMA EMPREENDIMENTOS EIRELI) no período de 02/03/2019 a 07/12/2019, na função de Maqueiro Hospitalar, tendo prestado serviços à 2ª e ao 3º Reclamados (INSTITUTO HAVER e ESTADO DE GOIÁS), no Hospital de Urgência de Goiânia - HUGO.
Assim, na espécie, é incontroversa a terceirização dos serviços.
É certo que o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a ADC-16, ajuizada pela Procuradora-Geral do DF, julgou procedente o pedido inicial para declarar a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.
No entanto, no julgamento da supracitada ADC, o Excelso STF não eximiu de forma irrestrita a Administração Pública da responsabilidade em relação aos encargos trabalhistas não honrados pelo prestador de serviços. Apenas deixou assentado que a responsabilidade subsidiária do ente público não pode ser imputada de forma automática, devendo ser analisado cada caso concreto, a fim de se verificar a ocorrência de eventual falha ou falta de fiscalização por parte do ente público contratante.
Destaco que a responsabilidade subsidiária do ente público não pode ser imputada de forma automática, devendo ser analisado cada caso concreto, a fim de se verificar a ocorrência de eventual falha ou falta de fiscalização por parte do ente público contratante.
Nos autos de RE 760931/DF (Relatora Ministra Rosa Weber, redator designado Ministro Luiz Fux), com julgamento em 02/02/2017, 08/02/2017, 15/02/2017 e 30/03/2017, foi assentada a seguinte tese de repercussão geral (publicada em 26/4/2017):
"O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93".
Mais uma vez, o STF, ao afirmar que o inadimplemento do empregador "não transfere automaticamente" a responsabilidade pelos encargos trabalhistas ao tomador, assentou que 1) há responsabilidade do tomador e que 2) ela é subjetiva.
O 3º Reclamado (ESTADO DE GOIÁS) afirmou, em sua contestação, que teria firmado contrato de gestão com a 2ª Reclamada (INSTITUTO HAVER) "para gerenciamento, operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no HUGO", o qual, por sua vez, celebrou diretamente contrato com a 1ª Reclamada (OPTIMA EMPREENDIMENTOS EIRELI) (ID e463a58 - Pág. 3).
Nota-se que o ESTADO DE GOIÁS não nega a contratação da 2ª Reclamada (INSTITUTO HAVER), a qual, por sua vez, firmou contrato de prestação de serviços com a 1ª Reclamada (BURITI - SERVIÇOS EMPRESARIAIS, empregadora do Reclamante), tendo afirmado que essa contratação foi lícita, bem como que a "contratada contraiu, ainda, a obrigação de responder pelas obrigações, despesas, encargos trabalhistas, securitários, previdenciários e outros, na forma da legislação em vigor, relativos aos empregados necessários na execução dos serviços contratados".
É certo que o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a ADC-16, ajuizada pela Procuradora-Geral do DF, julgou procedente o pedido inicial para declarar a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.
Para este Relator, é fora de dúvida que a contratação mediante procedimento licitatório, realizado dentro dos limites legais, afasta a culpa in eligendo da Administração Pública. Todavia, persiste a culpa in vigilando (art. 186 e art. 927 do CC), em caso de omissão culposa do dever de fiscalização do contratante quanto ao adimplemento das obrigações trabalhistas devidas ao obreiro pela empresa contratada.
Assim, no caso, embora o ESTADO DE GOIÁS tenha observado regular processo licitatório em relação à contratação da 2ª Reclamada Reclamada (INSTITUTO HAVER), isso não o exime do dever de fiscalizar o fiel cumprimento das obrigações assumidas pela empresa contratada, incluindo-se as obrigações trabalhistas, sob pena de restar configurada a culpa in vigilando.
Esse, inclusive, foi o entendimento já manifestado pelo TST, no enfrentamento dessa matéria, após o julgamento da ADC-16, senão vejamos, verbis:
"AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA - ENTE PÚBLICO - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA - ADC Nº 16 - JULGAMENTO PELO STF - CULPA IN VIGILANDO - OCORRÊNCIA NA HIPÓTESE DOS AUTOS- ARTS. 58, III, E 67, CAPUT E § 1º, DA LEI Nº 8.666/93 - INCIDÊNCIA. O STF, ao julgar a ADC nº 16, considerou o art. 71 da Lei nº 8.666/93 constitucional, de forma a vedar a responsabilização da Administração Pública pelos encargos trabalhistas devidos pela prestadora dos serviços, nos casos de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas por parte do vencedor de certame licitatório. Entretanto, ao examinar a referida ação, firmou o STF o entendimento de que, nos casos em que restar demonstrada a culpa in vigilando da Administração Pública, viável se torna a sua responsabilização pelos encargos devidos ao trabalhador, tendo em vista que, nessa situação, responderá pela sua própria incúria. Nessa senda, os arts. 58, III, e 67, caput e § 1º, da Lei nº 8.666/93 impõem à administração pública o ônus de fiscalizar o cumprimento de todas as obrigações assumidas pelo vencedor da licitação (dentre elas, por óbvio, as decorrentes da legislação laboral), razão pela qual à entidade estatal caberá, em juízo, trazer os elementos necessários à formação do convencimento do magistrado (arts. 333, II, do CPC e 818 da CLT). Na hipótese dos autos, o Tribunal Regional do Trabalho atestou que não houve a fiscalização, por parte do recorrente, acerca do cumprimento das ditas obrigações, razão pela qual deve ser mantida a decisão que o responsabilizou subsidiariamente pelos encargos devidos à autora. Agravo de instrumento desprovido." (PROCESSO Nº TST-AIRR-3714-77.2010.5.15.0000, Relator Ministro Vieira de Mello Filho, data de julgamento: 23/02/2011).
Examinando a situação trazida aos autos, resta patente a ausência de fiscalização por parte do ESTADO DE GOIÁS quanto à execução do contrato de gestão firmado com a 2ª Reclamada (INSTITUTO HAVER), a qual, por sua vez, firmou contrato de prestação de serviços com a 1ª Reclamada (OPTIMA EMPREENDIMENTOS EIRELI, empregadora do Reclamante), especificamente no tocante ao cumprimento dos direitos trabalhistas dos empregados (vide que foi reconhecido direito ao pagamento de aviso prévio (saldo de salários), 2ª parcela do 13º salário proporcional e férias proporcionais acrescidas de 1/3, FGTS + 40%). Nesse contexto, pelo simples fato de existirem verbas trabalhistas não quitadas ao término do pacto laboral, entendo estar configurada a culpa in vigilando do 3º Reclamado (ESTADO DE GOIÁS), sendo isso suficiente para a sua condenação subsidiária. Tudo não obstante, o Excelso STF, por meio da Egrégia 1ª Turma, nos autos da Reclamação de nº 36.836, da Relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, esclareceu o alcance da decisão proferida no julgamento do RE 760.931 (Relatoria da Ministra Rosa Weber, DJe 2/5/2017) cuja tese de repercussão geral foi editada nos seguintes termos:
"O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade por seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do artigo 71, §1º, da Lei 8.666/93".
No mesmo julgamento, ponderou o Ministro Alexandre de Moraes:
"O Supremo Tribunal Federal fixou, na ADC 16, que a mera inadimplência não pode converter a Administração Pública em responsável por verbas trabalhistas, decidindo que não é todo e qualquer episódio de atraso na quitação de verbas trabalhistas que pode ser imputado subsidiariamente ao Poder Público, mas só aqueles que tenham se reiterado com a conveniência comissiva ou omissiva do Estado. Não me parece que seja automaticamente dedutível, da conclusão deste julgamento, um dever estatal de fiscalização do pagamento de toda e qualquer parcela, rubrica por rubrica, verba por verba, devida aos trabalhadores. O que pode induzir à responsabilização do Poder Público é a comprovação de um comportamento sistematicamente negligente em relação aos terceirizados; ou seja, a necessidade de prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador. Se não houver essa fixação expressa, clara e taxativa por esta Corte, estaremos possibilitando novamente, outras interpretações que acabam por afastar o entendimento definitivo sobre a responsabilização da Administração Pública nas terceirizações, com a possibilidade de novas condenações do Estado por mero inadimplemento e, consequentemente a manutenção do desrespeito à decisão deste Corte no ADC 16".
Na citada Reclamação de nº 36.836, prevaleceu a linha de entendimento defendida pelo Ministro ALEXANDRE DE MORAES, resultando em julgado cuja ementa transcrevo:
"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA AO MUNICÍPIO SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO A ADC 16. OCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO.
1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador.
No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente do agravante, tão pouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar a presunção de responsabilidade do reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3.Recurso de agravo a que se dá provimento." (Rcl 28.459 AgR Relatora Min. ROSA WEBER; Relator p / Acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 11/11/2019; Rcl 36.836 EDAgR Relatora ROSA WEBER. Relator p / Acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 14/2/2020).
Além disso, nos últimos julgamentos em sede de reclamação constitucional perante o Supremo Tribunal Federal, citando-se, por oportuno, o AG.REG. NA RECLAMAÇÃO 40.005 GOIÁS, tem prevalecido o entendimento de que "somente está autorizada a mitigação da regra do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 - que é a da não responsabilização da Administração - caso demonstrado que a Administração teve ciência do reiterado descumprimento de deveres trabalhistas relativamente ao mesmo contrato de terceirização e que, a despeito disso, permaneceu inerte".
No referido julgamento, essa conclusão teve como premissa que a decisão reclamada amparava-se "(i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização;" e "(ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas". Ou seja, no entender da Suprema Corte, a responsabilização do ente público somente é possível se: a) restar provado que a Administração Pública tinha ciência do descumprimento das obrigações trabalhistas pela prestadora de serviço e (b) mesmo tendo essa ciência, nada o fez, o que não é o caso dos autos. Nesse contexto, mesmo entendendo restar provada a culpa in vigilando por parte do 3º Reclamado (ESTADO DE GOIÁS), ressalvo meu posicionamento em sentido contrário e, por uma questão de disciplina judiciária, curvo-me ao entendimento da Suprema Corte sobre a matéria, nos termos acima demonstrados.
Nesse sentido, os julgamentos proferidos nos autos de ROT-0010222-48.2020.5.18.0083 (RELATOR JUIZ Convocado CÉSAR SILVEIRA, publicado no DEJT de1 8/02/2022), ROT-0010247-92.2020.5.18.0008 (RELATORA DESEMBARGADORA ROSA NAIR DA SILVA NOGUEIRA REIS, publicado no DEJT de 25/06/2021) e ROT-0010535-57.2020.5.18.0261, da minha Relatoria (Sessão de Julgamento: 20/04/2021), ao tratar de matéria semelhante à ora analisada.
Ante o exposto, mantenho a r. sentença de origem no que diz respeito à improcedência do pedido de responsabilidade subsidiária do 3º Reclamado (ESTADO DE GOIÁS) pelas verbas objeto da condenação.
Nego provimento (fls. 503-509, grifei).
O reclamante requer a imposição de responsabilidade solidária do município recorrido, ao argumento de que "o 2º reclamado participou ativamente para que a reclamante não recebesse as verbas rescisórias, sendo que possuía conhecimento dos fatos e se comprometeu a realizar o pagamento diretamente à reclamante (ID. cd7932a), o que se requer e se espera a sua reforma, condenando a recorrida a responsabilização solidária" (fl. 246). Pugna, alternativamente, pelo reconhecimento da responsabilidade subsidiária do 2º Reclamando, alegando que competia à ao ente público tomador dos serviços fiscalizar o cumprimento das obrigações trabalhistas por parte da prestadora de serviços, o que não ficou demonstrado, como constou da sentença de origem, a qual foi expressa ao reconhecer que, no caso, ficou comprovada a inexistência de fiscalização. Ademais, cabia ao Estado Reclamado comprovar a fiscalização, além da total inércia da recorrida quanto ao adimplemento das verbas rescisórias por parte da empresa que contratou. Aponta contrariedade à Súmula 331, IV e V, do TST, e divergência jurisprudencial (fls. 243-252) Ao exame. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Declaratória de Constitucionalidade 16/DF, proclamou que a mera inadimplência do contratado em relação às verbas trabalhistas devidas aos seus empregados não transfere à Administração a responsabilidade pelo seu pagamento, embora subsista responsabilidade subsidiária quando houver omissão do gestor público no dever de fiscalizar as obrigações contratuais.
Após o julgamento da ADC 16/DF, o Supremo Tribunal Federal voltou a discutir a questão, nos autos do RE 760.931/DF (Tema 246 de Repercussão Geral), no qual reafirmou que a responsabilidade não prescinde da demonstração de culpa do ente público.
Ficou claro, em ambas as ocasiões, o entendimento da Suprema Corte acerca da possibilidade de responsabilização subsidiária da Administração Pública, desde que comprovada a culpa. Em nenhuma das oportunidades, todavia, havia se firmado tese jurídica específica acerca da distribuição do ônus da prova a esse respeito.
No entanto, ao julgar o Tema 1.118 da Tabela de Repercussão Geral, em 13/2/2025, a Suprema Corte fixou a tese vinculante de que a responsabilidade subsidiária do ente público não se sustenta se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, sendo necessária a comprovação, pela parte autora, da negligência na fiscalização ou do nexo de causalidade entre o dano e a conduta comissiva ou omissiva da Administração Pública. Confira-se:
(...) 1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. (...) (grifos nossos)
No caso dos autos, o Tribunal Regional excluiu a responsabilidade do ente público diante da inexistência de provas de que a Administração teve ciência do descumprimento de obrigações trabalhistas e não adotou providências a respeito, entendimento que se adequa ao posicionamento firmado pela Suprema Corte, de caráter vinculante.
Diante do exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo de instrumento.
ISTO POSTO
ACORDAM as Ministras da Segunda Turma do Tribunal Superior do Trabalho, por unanimidade, negar provimento ao agravo de instrumento. Brasília, 28 de maio de 2025.
Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)
DELAÍDE MIRANDA ARANTES
Ministra Relatora