Ação Civil de Improbidade Administrativa 0800167-29.2017.4.05.8401 - STJ

Ação Civil de Improbidade Administrativa 0800167-29.2017.4.05.8401 - STJ | JusConsulta

Publicacao/Comunicacao Intimação - DESPACHO REsp 2148997/RN (2024/0045804-7) RELATOR: MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS RECORRENTE: ADEMAR FERREIRA DA SILVA ADVOGADOS: ANDREO ZAMENHOF DE MACEDO ALVES - RN005541 OSMAR JOSÉ MACIEL DE OLIVEIRA - RN017487 RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO: FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE RECORRIDO: MUNICÍPIO DE CARAÚBAS ADVOGADO: JOANILSON GUEDES BARBOSA - PB0013295 AGRAVANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL AGRAVADO: ADEMAR FERREIRA DA SILVA ADVOGADOS: ANDREO ZAMENHOF DE MACEDO ALVES - RN005541 OSMAR JOSÉ MACIEL DE OLIVEIRA - RN017487 DECISÃO Trata-se de Recurso Especial interposto por ADEMAR FERREIRA DA SILVA contra a decisão do 2ª Turma desse TRF-5ª Região com fundamentado no art. 105, inciso III, alínea a e c, da Constituição da República, dirigido a acórdão prolatado no Apelação Cível - Processo n. 0800167-29.2017.4.05.8401. Na origem trata-se de Ação de Improbidade Administrativa promovida pelo MUNICÍPIO DE CARAÚBAS/RN e pela FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE – FUNASA, em desfavor de ADEMAR FERREIRA DA SILVA, ora Recorrente, objetivando a sua/dele condenação nas sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei de Improbidade Administrativa. A Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (Id. n. 4050000.28788013), deu parcial provimento ao recurso apresentado pelo Recorrente, para reduzir o valor concernente à penalidade de ressarcimento ao erário, bem como afastar as penas de perda da função pública e de suspensão dos direitos políticos, bem como deu parcial provimento ao recurso da FUNASA, para determinar que a multa civil seja direcionada ao ente lesado, tudo nos termos do voto do Relator. O acórdão ficou assim ementado (fls. 448-450): ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO SOB RESPONSABILIDADE DO PREFEITO. ATO ÍMPROBO CARACTERIZADO. RECURSOS DO EX-PREFEITO E DA FUNASA. ADEQUAÇÃO DAS PENAS. DIRECIONAMENTO DA PENA DE MULTA AO ENTE LESADO. RECURSOS PROVIDOS PARCIALMENTE. 1. Apelação de sentença que julgou parcialmente procedente o pedido e condenou o réu Ademar Ferreira da Silva ao pagamento de multa civil no valor de 3 (três) remunerações mensais percebidas pelo agente à época em que ocupava o cargo de Prefeito do Município de Caraúbas/RN, ressarcimento ao erário no valor de R$ 419.999,96 (quatrocentos e dezenove mil, novecentos e noventa e nove reais e noventa e seis centavos), perda da função pública que porventura esteja exercendo quando transitar em julgado a decisão, suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios/incentivos fiscais/incentivos creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 03 (três) anos; em razão da ausência de prestação de contas do Convênio nº 0490/09, firmado entre o município supracitado e a Funasa, durante período em que o demandado era gestor. 2. Em face da sentença em questão, foram interpostos recursos de apelação pela Fundação Nacional de Saúde e Ademar Ferreira da Silva. 3. A autarquia fundacional afirma que a multa civil nos casos de improbidade administrativa deve ser direcionada ao ente lesado, razão pela qual os valores referentes a tal verba determinados na sentença condenatória teriam que lhe ser destinados, bem como que a parte vencida deveria ser condenada a pagar à parte vencedora os honorários advocatícios. 4. O apelante Ademar Ferreira da Silva, por sua vez, alega, preliminarmente, a ocorrência de cerceamento de defesa, uma vez que não foi autorizada a produção de prova oral. Relata ainda que já se firmou o entendimento quanto à impossibilidade de o Prefeito Municipal responder na esfera penal, por meio do Decreto-Lei nº 201/67 e na esfera cível, com base na Lei de Improbidade Administrativa. Assim, tendo em vista o princípio da especialidade, seria devida a aplicação apenas do primeiro. 5. No mérito, aduz que a sentença se baseou em fundamentos equivocados, já que não se vislumbra provas práticas de improbidade, não tendo o mesmo causado qualquer lesão ao erário, sendo as obras do Convênio nº 0490/09 parcialmente executadas pela JEF Empreendimentos e Serviços LTDA. e a paralisação determinada pela própria FUNASA, porque a empresa teria se recusado a dar continuidade às obras, bem como que os recursos provenientes do convênio ainda se encontram depositados nas contas do município, podendo, portanto, o objeto do convênio ser concluído, de modo que não há qualquer dano ao erário. 6. No tocante à alegação de cerceamento de defesa, extrai-se que o objeto da presente ação não é relativo à execução das obras objeto do convênio, mas tão somente quanto à ausência de prestação de contas daquele, o que foi sobejamente demonstrado pelo acervo probatório documental acostado aos autos. 7. Ademais, o alegado cerceamento de defesa não existe no caso presente, pois, ao contrário do que se apregoa, não procede a afirmação de que existem situações de fatos a serem provadas. A presente demanda se encontra constituída de provas suficientes para o julgamento realizado, nele não havendo qualquer vício processual por ofensa aos princípios constitucionais. 8. Por sua vez, quanto à impossibilidade de responder perante o juízo criminal, através do Decreto-Lei 201, de 1967, e na esfera cível, com base na Lei de Improbidade Administrativa, também não merece amparo, uma vez que há jurisprudência pacífica sobre a autonomia de instâncias, bem como a tese da defesa é diametralmente oposta à jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 976.566. 9. No mérito, celebrado o convênio objeto dos autos, de nº 0490/09, com a Fundação Nacional de Saúde, assumiu o ex-gestor a incumbência da prestação de contas do mesmo, encargo esse, aliás, essencial para a liberação de recursos para continuidade das etapas da obra e finalização do pacto celebrado entre o município e a autarquia. 10. No caso, há prova de que o apelante não apresentou a prestação de contas referente ao convênio nº 0490/09, apesar de devidamente notificado diversas vezes para tal, bem como não relatou qualquer justificativa à FUNASA sobre a impossibilidade de apresentação de tais documentos. 11. Embora o recorrente estivesse obrigado a prestar contas do referido convênio na condição de responsável direto pela ordenação de despesas do Município, não o fez. Tal inação é elemento substancial para se aferir o dolo do demandado, na prática de ato de improbidade, pois, quando o responsável não apresenta justificativa razoável para a sua omissão, presume-se o dolo genérico de descumprir a obrigação legal e o seu agir com má-fé na execução de verba pública, o que caracteriza a conduta dolosa do recorrido 12. O promovido praticou dolosamente o ato previsto no art. 11, caput e inciso VI, da Lei de Improbidade Administrativa, motivo pelo qual deve ser condenado às penas do art. 12, III, do referido diploma legislativo, conforme exposto na sentença, a qual não merece reparo em tal aspecto. 13. Noutro ponto, quanto ao ressarcimento do dano, entendo que deve ser mantido. Ressalto que a nova redação atribuída ao art. 12, III, da Lei 8.429/92, não obsta o ressarcimento do dano, já que as penas específicas devem ser aplicadas independentemente do ressarcimento do dano. Todavia, o quantum deve ser apurado em fase de liquidação, devendo o apelante pagar o correspondente à diferença entre o valor total dos recursos federais descentralizados (R$ 419.999,96) e a soma do valor equivalente ao percentual efetivamente executado na obra com o montante que permaneceu depositado na conta do município. 14. Requerer o ressarcimento do valor integral do convênio configura enriquecimento sem causa, uma vez que, conforme atestado pela própria autarquia fundacional, o convênio foi executado de forma parcial. Ademais, o apelante demonstrou a existência de recursos do pacto celebrado nas contas do município. 15. Vale ressaltar, por outro lado, que a Lei 14.230/21, ao reformar a Lei de Improbidade Administrativa, afastou as penas perda da função pública e suspensão dos direitos políticos para os atos ímprobos previstos no art. 11 da mesma Lei. 16. Registre-se que o art. 1º, §4º, da Lei 8.429/92, é expresso ao dispor que aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. 17. Logo, por se tratar de norma posterior mais benéfica ao réu, deve retroagir no presente caso, de forma que devem ser afastadas as penas de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos. 18. Quanto à destinação da multa, havendo a determinação concreta do ente público lesado com a prática do ato de improbidade administrativa, a ele deve ser revertida a multa civil aplicada. 19. O disciplinamento quanto à condenação em honorários advocatícios é da Lei nº 7.347/85 e não do art. 85 do CPC, dispondo o art. 18 que, "nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas,(e-STJ Fl.449) Documento recebido eletronicamente da origem emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais". 20. O STJ possui entendimento consolidado, ao interpretar o art. 18 da Lei 7.347/1985, de que, por critério de simetria, não cabe a condenação do réu, em Ação Civil Pública, ao pagamento de honorários advocatícios, salvo comprovada má-fé. 21. Provimento parcial dos recursos. Opostos embargos de declaração pelo recorrente os quais formam negados à fl. 561. No recurso especial foram trazidas as seguintes alegações: aponta violação aos arts. 1º, §§ 2º e 3º, 11 e 12, caput e inciso III da Lei n. 8.429/92, da Lei Federal n. 8.429/92 – com redação dada pela Lei n. 14.230/2021 alegando que o Tribunal a quo condenou o Recorrente sob o fundamento de presunção do dolo genérico e que além disso, o v. Acórdão recorrido violou o que dispõe o art. 11 do mesmo Diploma Legal, que da mesma forma exige a presença do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa Acórdão vergastado e manteve a condenação do Recorrente ao ressarcimento do dano ao erário, quando sequer qualquer prejuízo aconteceu, posto que parte do serviço foi efetivamente realizada, tendo o restante dos recursos não utilizados permanecido na conta corrente do Município, como assim reconhece o próprio julgado recorrido, em completa violação ao art. 12, caput, e inciso III, da LIA, que exige a efetividade do dano patrimonial para a sua aplicação. Oferecidas contrarrazões (fls. 628-631), admitiu-se o recurso na origem (fl. 641). É o relatório. Decido. Extrai-se do acórdão recorrido a seguinte fundamentação (fls. 974-987); grifos diversos do original): 1. Apelação de sentença que julgou parcialmente procedente o pedido e condenou o réu Ademar Ferreira da Silva ao pagamento de multa civil no valor de 3 (três) remunerações mensais percebidas pelo agente à época em que ocupava o cargo de Prefeito do Município de Caraúbas/RN, ressarcimento ao erário no valor de R$ 419.999,96 (quatrocentos e dezenove mil, novecentos e noventa e nove reais e noventa e seis centavos), perda da função pública que porventura esteja exercendo quando transitar em julgado a decisão, suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios/incentivos fiscais/incentivos creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 03 (três) anos; em razão da ausência de prestação de contas do Convênio nº 0490/09, firmado entre o município supracitado e a Funasa, durante período em que o demandado era gestor. 2. Em face da sentença em questão, foram interpostos recursos de apelação pela Fundação Nacional de Saúde e Ademar Ferreira da Silva. 3. A autarquia fundacional afirma que a multa civil nos casos de improbidade administrativa deve ser direcionada ao ente lesado, razão pela qual os valores referentes a tal verba determinados na sentença condenatória teriam que lhe ser destinados, bem como que a parte vencida deveria ser condenada a pagar à parte vencedora os honorários advocatícios. 4. O apelante Ademar Ferreira da Silva, por sua vez, alega, preliminarmente, a ocorrência de cerceamento de defesa, uma vez que não foi autorizada a produção de prova oral. Relata ainda que já se firmou o entendimento quanto à impossibilidade de o Prefeito Municipal responder na esfera penal, por meio do Decreto-Lei nº 201/67 e na esfera cível, com base na Lei de Improbidade Administrativa. Assim, tendo em vista o princípio da especialidade, seria devida a aplicação apenas do primeiro. [...] 12. O promovido praticou dolosamente o ato previsto no art. 11, caput e inciso VI, da Lei de Improbidade Administrativa, motivo pelo qual deve ser condenado às penas do art. 12, III, do referido diploma legislativo, conforme exposto na sentença, a qual não merece reparo em tal aspecto. 13. Noutro ponto, quanto ao ressarcimento do dano, entendo que deve ser mantido. Ressalto que a nova redação atribuída ao art. 12, III, da Lei 8.429/92, não obsta o ressarcimento do dano, já que as penas específicas devem ser aplicadas independentemente do ressarcimento do dano. Todavia, o quantum deve ser apurado em fase de liquidação, devendo o apelante pagar o correspondente à diferença entre o valor total dos recursos federais descentralizados (R$ 419.999,96) e a soma do valor equivalente ao percentual efetivamente executado na obra com o montante que permaneceu depositado na conta do município. 14. Requerer o ressarcimento do valor integral do convênio configura enriquecimento sem causa, uma vez que, conforme atestado pela própria autarquia fundacional, o convênio foi executado de forma parcial. Ademais, o apelante demonstrou a existência de recursos do pacto celebrado nas contas do município. 15. Vale ressaltar, por outro lado, que a Lei 14.230/21, ao reformar a Lei de Improbidade Administrativa, afastou as penas perda da função pública e suspensão dos direitos políticos para os atos ímprobos previstos no art. 11 da mesma Lei. Quanto à controvérsia referente à ausência de comprovação do elemento volitivo, cabe inicialmente trazer a redação do art. 11 da Lei n. 8.429/92, com redação dada pela Lei n. 14.230/21, que assim dispõe: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência) IX - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) X - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema n. 1.199 da repercussão geral (ARE n. 843.989 RG, relator Ministro ALEXANDRE DE MORAES, TRIBUNAL PLENO, j. 18.08.2022), decidiu acerca da aplicação temporal da Lei de Improbidade Administrativa, notadamente as alterações normativas concernentes ao elemento subjetivo e ao regime prescricional empreendidas pela Lei n. 14.230/2021, tendo firmado as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. O paradigma foi assim ementado: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, § 4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente –, há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (ARE 843.989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-251 DIVULG 09.12.2022 PUBLIC 12.12.2022 – sem grifos no original). A partir desse precedente qualificado, a Corte Constitucional assentou o entendimento segundo o qual, não sendo possível o eventual reenquadramento do ilícito em outra norma, a atual redação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 aplica-se aos atos de improbidade administrativa decorrentes da violação aos princípios administrativos praticados na vigência do texto anterior, sem condenação transitada em julgado, como espelha o julgado assim ementado: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, Rel. p/ Acórdão Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, j. 22.08.2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05.09.2023 PUBLIC 06.09.2023 – sem grifos no original). Tal compreensão vem sendo adotada por este Tribunal Superior, consoante os seguintes julgados: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199-STF. ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LIA. PROCESSOS EM CURSO. APLICAÇÃO. CORRÉU. EFEITO EXPANSIVO. 1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 – em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente – teve a repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF). 2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 09/05/2023, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199/STF. No mesmo sentido: ARE 1400143 ED/RJ, rel. Min. ALEXANDRE MORAES, DJe 07/10/2022. 4. A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I e II, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. 5. No caso, o Tribunal de origem reconheceu a prática do ato ímprobo com arrimo no dispositivo legal hoje revogado, circunstância que enseja a improcedência da ação de improbidade administrativa em relação à TERRACOM CONSTRUÇÕES LTDA., aplicando o efeito expansivo da improcedência ao litisconsorte passivo LAIRTON GOMES GOULART. 6. Agravo interno provido, com aplicação de efeito expansivo ao litisconsorte passivo. (AgInt no AREsp 2.380.545/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06.02.2024, DJe 07.02.2024 – sem grifos no original). PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. OMISSÃO RECONHECIDA. RECURSO ACOLHIDO, COM EFEITOS INFRINGENTES. 1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou em benefício da parte embargante em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, norma que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius. 2. Diante do novo cenário, a condenação com base em genérica violação a princípios administrativos, sem a tipificação das figuras previstas nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, ou, ainda, quando condenada a parte ré com base nos revogados incisos I e II do mesmo artigo, sem que os fatos tipifiquem uma das novas hipóteses previstas na atual redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, remete à abolição da tipicidade da conduta e, assim, à improcedência dos pedidos formulados na inicial. 3. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes. (EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp 1.174.735/PE, Rel. Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05.03.2024 – sem grifos no original). No caso em análise, verifica-se que a condenação do Acusado tem fundamento exclusivo no art. 11, caput, da Lei n. 8.429/1992 (redação original), em razão de ofensa ao princípio da administração no bojo do processo de ação civil pública por ato de Improbidade Administrativa n. 0800167-29.2017.4.05.8401. Diante disso, a imputação com base em genérica violação aos princípios administrativos, sem a tipificação das figuras previstas nos incisos do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, ou, ainda, com base nos revogados incisos do mesmo artigo, sem que os fatos tipifiquem uma das novas hipóteses previstas na atual redação do art. 11 da LIA, remete à abolição da tipicidade da conduta e, assim, à insubsistência da pretensão condenatória. Nesse exato sentido: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199-STF. ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LIA. PROCESSOS EM CURSO. APLICAÇÃO. CORRÉU. EFEITO EXPANSIVO. 1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF). 2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 09/05/2023, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199/STF. No mesmo sentido: ARE 1400143 ED/RJ, rel. Min. ALEXANDRE MORAES, DJe 07/10/2022. 4. A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I e II, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado 5. No caso, o Tribunal de origem reconheceu a prática do ato ímprobo com arrimo no dispositivo legal hoje revogado, circunstância que enseja a improcedência da ação de improbidade administrativa em relação à TERRACOM CONSTRUÇÕES LTDA., aplicando o efeito expansivo da improcedência ao litisconsorte passivo LAIRTON GOMES GOULART. 6. Agravo interno provido, com aplicação de efeito expansivo ao litisconsorte passivo. (AgInt no AREsp n. 2.380.545/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/2/2024, DJe de 7/3/2024.) Ademais, a imputação da prática de ato de improbidade administrativa, com as alterações legislativas trazidas pela Lei n. 14.230/21, passou a exigir a constatação de dolo específico na conduta do agente, como se observa pela redação do § 2º do art. 1º da Lei n. 8.429/92. E, conforme a orientação do STF trazida no tema de repercussão geral supracitado, é possível a aplicação desta inovação aos processos em curso, respeitando-se a coisa julgada. Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao Recurso Especial, a fim de julgar improcedente a ação em relação ao Recorrente. Publique-se. Intimem-se. Relator TEODORO SILVA SANTOS

06/02/2025, 00:00

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Advogados / Representantes(8)

Migrada a tramitação do processo do sistema eletrônico originário para o outro sistema eletrônico

Juntada de Certidão de Intimação

Juntada de Certidão de Intimação

Juntada de petição de Petição (outras)

Juntada de Certidão de Intimação

Expedição de expediente

Expedição de expediente

Expedição de expediente

Expedição de expediente

Proferido despacho de mero expediente

Conclusos para despacho

Recebidos os autos

Baixa Definitiva

Juntada de Certidão de Trânsito em Julgado

Juntada de Certidão de decurso de prazo

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