Publicacao/Comunicacao
Intimação - DESPACHO
Acordo no REsp 2035656/RJ (2022/0288512-0)
RELATORA: MINISTRA REGINA HELENA COSTA
REQUERENTE: TERNIUM BRASIL LTDA
ADVOGADOS: VANESSA ALVES DA CUNHA - RJ172673
FRANCINE DA SILVA NEVES - RJ231326
MARCELO AUGUSTO FICHTNER BELLIZZE OLIVEIRA - RJ233693
ALEXANDRE FERREIRA KINGSTON - RJ103458
GUSTAVO DA ROCHA SCHMIDT - RJ108761
ALEXANDRE TOURINHO ZONIS - RJ163430
VIVIAN SAADIA - RJ167853
REQUERIDO: UNIÃO
DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto por TERNIUM BRASIL LTDA. contra acórdão prolatado, por maioria, pela Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, no julgamento de Apelação e Remessa Necessária, assim ementado (fls. 1.660/1.699e): REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE CESSÃO ONEROSA DE USO DO ESPAÇO FÍSICO EM ÁGUAS PÚBLICAS FIRMADO EM 2010. PORTARIAS Nº 24/2011 E 404/2012. MUDANÇA NA PERIODICIDADE, FORMA DE CÁLCULO E VALOR DA REMUNERAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO RETROATIVA. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO NESSE SENTIDO. TEMPUS REGIT ACTUM E PACTA SUNT SERVANDA. SEGURANÇA JURÍDICA. ART. 49 DA LEI Nº 9.784/99. PRAZO IMPRÓPRIO. PRECEDENTES STJ. 1. Trata-se de remessa necessária tida por interposta e apelações cíveis contra sentença que julgou procedente em parte o pedido autoral para que a apelante fosse ressarcida dos valores pagos a maior desde 16.8.2014 até o dia anterior à assinatura do termo aditivo, em 21.5.2015, a serem apurados em liquidação, com incidência de juros de mora a contar da citação, segundo índice de remuneração da caderneta de poupança e correção monetária desde o momento em que era devida cada parcela, de acordo com o IPCA-E. 2. Consta dos autos que, em 17.6.2010, as partes celebraram contrato de cessão de uso onerosa, sob regime de arrendamento, objetivando a utilização do espaço em águas públicas para construção, instalação e funcionamento do Terminal Portuário de Uso Privativo, na modalidade Uso Misto, em troca de remuneração mensal de R$ 833.333,33 (oitocentos e trinta e três mil, trezentos e trinta e três reais e trinta e três centavos) que, à época, fora calculada tendo por base a expectativa de rentabilidade futura do bem, prevista na NBR 14653. 3. O contrato de cessão firmado entre as partes tem por fundamento o disposto no art. 18, inciso II, e §§2º e 5º da Lei 9.636/98, que prevê a possibilidade de cessão onerosa de bens públicos nas hipóteses de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo. Esse diploma legal foi regulamentado pelo Decreto nº 3.725/2001, sendo importante mencionar que ambos deixaram de trazer previsão acerca da metodologia de avaliação de empreendimentos de base econômica para definição do valor cobrado. Por conta disso é que a SPU, ao firmar o contrato com o recorrente concluiu que, nesse caso, deveria ser utilizado o Método de Avaliação Econômica. 4. Posteriormente, a SPU editou a Portaria nº 24/2011, revogada pela Portaria nº 404/2012, que alteraram a fórmula de cálculo da remuneração devida à União pela utilização do espaço físico em águas públicas. Com relação à esse aspecto, tem-se que para se chegar ao valor do preço anual pelo uso do espaço físico em águas públicas federais, na forma do art. 7º, seria necessário calculá-lo levando-se em consideração o valor do espaço físico em aguas públicas em reais por metro quadrado, bem como a área de utilização privativa do espaço físico em aguas públicas federais, em metros quadrados. 5. Em razão da edição das Portarias nº 24/2011 e 404/2012, sustenta o apelante que ingressou com requerimento administrativo com o intuito de que o valor da remuneração mensal devida ao cedente fosse revisto. 6. Da análise dos autos extrai-se que a SPU analisou esse requerimento administrativo e definiu o novo valor da cessão onerosa do espelho d’água, que passaria a vigorar, com a assinatura do aditivo, no montante de R$ 690.000,00 (seiscentos e noventa mil reais), por ano. 7. Posteriormente, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da Portaria nº 84/2015, autorizou a realização de termo aditivo a ser firmado entre as partes para que houvesse a alteração do valor da cessão a partir da sua assinatura, com base em nova avaliação feita pela SPU à luz da Portaria SPU nº 404, de 28 de dezembro de 2012. 8. Após a edição dessa portaria, as partes firmaram o primeiro termo aditivo ao contrato de cessão de uso onerosa, segundo o qual traz a previsão expressa no sentido de que o novo valor da contraprestação mensal devida à União será cobrado a partir da data de sua assinatura, mantendo-se o valor original para os períodos anteriores. 9. É importante destacar que as Portarias 24/2011 e 404/2012 editadas pela SPU não trouxeram qualquer previsão acerca da obrigação de imediata revisão de todos os contratos até então firmados e não impuseram a vinculação automática aos contratos vigentes. 10. Os artigos 20 da Portaria nº 24/2011 e 23 da Portaria nº 404/2012 apenas trouxeram a previsão de que tais atos normativos entrariam em vigor na data de suas publicações, que ocorreram em 28.1.2011 e 28.12.2012, respectivamente. 11. Soma-se à isso o fato de que tais portarias não trouxeram apenas critérios objetivos ou um preço público fixo a ser aplicado a todo e qualquer cessionário que for firmar contrato com a União e sim previram equações que devem ser aplicadas ao caso para se chegar ao montante da remuneração anual a ser paga. 12. Tanto é que para subsidiar o pedido do apelante de revisão contratual perante à Administração Pública, há o destaque expresso de que contratou expert para emitir laudo de avaliação do valor que seria devido levando-se em conta o critério de cálculo previsto na Portaria nº 24/2011, sendo preciso fazer pesquisa imobiliária e analisar as características específicas da propriedade e localização. 13. Com relação ainda à Portaria nº 24/2011 da SPU, cabe mencionar que o seu art. 8º não previu procedimento de revisão dos valores estabelecidos em contratos firmados anteriormente, mas tão somente previu que o avaliador irá verificar a aplicabilidade da equação constante do art. 5º, §3º ao caso proposto e, caso se entenda pela sua incompatibilidade, deverá preferencialmente aplicar o Método de Renda constante da NBR 14653-4, de modo que havendo discordância do interessado, seria possível a apresentação de recurso devidamente fundamentado em conjunto com laudo de avaliação. No mais, durante o trâmite desse procedimento administrativo, prevê ainda que será cobrado o valor estabelecido no art. 5º, com eventuais diferenças sendo objeto de compensação em pagamentos futuros. 14. No caso dos autos, conforme já mencionado, o contrato de cessão de uso onerosa foi firmado entre as partes no ano de 2010 e o seu valor fixado tendo como parâmetro a Norma Brasileira de Avaliação de Bens - NBR 14.653, que levava em consideração a expectativa de rentabilidade futura do bem, em razão de não existir, à época, regulamentação quanto à cobrança pela cessão do espaço físico em águas públicas. 15. No que tange à relação firmada entre as partes, entende-se ser de natureza contratual, pois oriunda de um instrumento bilateral de ajuste de vontades, constituindo-se, dessa maneira, uma relação de trato sucessivo, na medida em que, apesar de ter sido firmado em 2010, as partes estipularam que mensalmente o cessionário pagaria ao cedente uma remuneração mensal pelo uso do bem público. 16. Conforme art. 18, § 3º da Lei nº 9.636/98, a cessão será autorizada pelo Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, no qual deverão constar expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento. 17. Da leitura do dispositivo, extrai-se que é necessário que haja a previsão expressa acerca da forma em que o bem público será cedido ao uso do particular, isto é, de forma gratuita ou onerosa e, em se tratando dessa última, os critérios que serão adotados em relação à remuneração pelo uso do bem público. Tal previsão traz segurança não apenas para o cedente, como também para o cessionário, na medida em que estará definido de antemão, sem surpreender as partes, o valor devido até o término do contrato. 18. Em razão disso, não seria possível que as Portarias nº 24/2011 e 404/2012 fossem aplicadas unilateralmente pelo cessionário, ou seja, sem que as partes tenham firmado um termo aditivo objetivando a revisão do contrato e o restabelecimento do seu equilíbrio econômico e financeiro. Isso porque, embora na hipótese em apreço a edição dessas portarias tenham estabelecido critérios mais benéficos ao cessionário, caso tivessem previsto forma de remuneração mais rigorosa, não poderia o cedente, indistintamente, aplicá-las, sem a realização de uma alteração contratual. 19. O art. 65, §5º da Lei nº 8.666/93 dispõe que “quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos, conforme o caso”. 20. Cabe mencionar que a assinatura do termo aditivo realizado entre as partes em 2015 viabilizou a revisão pleiteada para restabelecer o equilíbrio contratual, sem deixar de observar a segurança jurídica necessária não apenas ao cedente, como também ao cessionário. 21. Com relação ao procedimento administrativo instaurado pela apelante não há falar em mora da Administração com a consequente aplicação da Portaria nº 404/2012 a partir da realização do laudo de avaliação pela SPU em 16.8.2014. 22. Isso porque apesar de o termo aditivo ter sido firmado entre as partes em 22.5.2015, dos documentos anexados aos autos de origem extrai-se que antes da manifestação favorável acerca da revisão contratual foi preciso que fossem realizadas diversas manifestações das unidades técnicas da SPU, bem como envio dos autos ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 23. O próprio Decreto nº 3.125/99, em seu art. 1º, inciso I, dispõe que fica delegada competência ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, atual Ministro da Economia, para autorizar a cessão e alienação de imóveis da União, de modo que a SPU, isoladamente, não poderia assinar termo aditivo sem essa autorização. 24. Embora o art. 49 da Lei nº 9.784/99 traga a previsão de que uma vez concluída a instrução do procedimento administrativo a Administração teria 30 dias para decidir, faz-se necessário que, em cada caso, tal prazo seja interpretado levando-se em conta a existência de requerimentos complexos em que se exige maiores esforços por parte da Administração, com relação ao seu julgamento, como é a hipótese em estudo. 25. Segundo o STJ, “o cumprimento de prazos para apreciação de recursos administrativos pela Administração Pública, segundo os ditames dos artigos 49, 59, §1º e 69 da Lei nº 9784/99, deve ser sopesado com as condições inerentes aos órgãos da administração pública, da peculiaridade do processo, bem como a análise, dentro da razoabilidade, do tempo decorrido sem qualquer prática do ato”. Nessa linha de intelecção: STJ, 1ª Seção, AgRg no MS 18.555, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 6.32013. 25. Ainda com relação a esse dispositivo, o STJ possui entendimento no sentido de que o prazo de 30 dias para a Administração proferir decisão, após a conclusão da instrução, é impróprio, isto é, o legislador não previu qualquer penalidade na lei ante o seu descumprimento. (STJ, 2ª Turma, AgRg no AREsp 588.898, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 6.2.2015). 26. Dessa maneira, não é possível que, no caso, o julgador examine tão somente o lapso de tempo decorrido entre a realização do laudo e a assinatura do termo aditivo, sem levar em conta se tratar de caso complexo que exigiu esforços tanto da SPU, quanto do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para que a alteração contratual pudesse ser realizada. 27. Apenas para argumentar, com relação às cópias de alguns atos praticados no bojo do procedimento administrativo apresentadas pela União Federal quando da interposição do recurso de apelação, é preciso destacar que há precedentes no Superior Tribunal de Justiça no sentido de ser “possível a juntada a posteriori de documentos com a apelação, desde que tais documentos sejam acerca de fatos já alegados ou para contrapor-se a outros fatos que foram produzidos nos autos, nos termos do art. 435 do CPC/2015 (art. 397 do CPC/1973)”. Nesse sentido: STJ, 3º Turma, REsp 1721700, Rel. Min. RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, DJe 11.5.2018; STJ, 4ª Turma, AgInt no AREsp 1471855, Rel. Min. MARIA ISABEL GALLOTTI, DJe 17.3.2020. 28. Ainda que tais documentos não chegassem a ser considerados, analisando todo o caso, bem como as Portarias editadas pela SPU, a conclusão seria a mesma; ou seja, a hipótese em estudo não se refere à um requerimento administrativo simples, tanto é que para sua conclusão com a consequente alteração contratual foi preciso realizar diversos atos, tais como, laudo de avaliação, manifestações de diversos órgãos e edição de portaria até a assinatura do termo aditivo. 29. Sendo assim, um critério estabelecido pela SPU posteriormente à celebração do contrato, como é o caso da Portaria 440/2012, de fato, pode e foi utilizado como justificativa para que se faça a respectiva revisão do valor da contraprestação pela cessão de uso do bem público. No entanto, em respeito à segurança jurídica e às condições previamente estabelecidas no instrumento contratual, tal alteração não poderá alcançar remunerações anteriormente devidas de forma retroativa como bem ficou expresso no termo aditivo firmado entre as partes. 30. Analisando os documentos acostados aos autos, verifica-se que a Administração não negou o direito de revisão ao contrato de cessão onerosa. Pelo contrário, apenas limitou que a remuneração, com base na Portaria SPU nº 404/2012, seja feita a partir da assinatura do termo aditivo firmado em 2015, sem possibilidade de aplicação retroativa à prestações anteriores, conforme ficou expressamente consignado. 31. Segundo o STJ, “o princípio do tempus regit actum orienta a aplicabilidade da lei no tempo, considerando que o regime jurídico incidente sobre determinada situação deve ser aquele em vigor no momento da materialização do fato”. (STJ, 2ª Turma, AgInt no R Esp 1726737, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, DJe 11.12.2019). 32. Além disso, deve-se destacar que no momento em que as partes aderiram aos termos da avença, seja em relação ao contrato firmado em 2010, seja em relação ao termo aditivo firmado em 2015, aceitaram as suas cláusulas, de modo que devem ser observadas. Isso porque o princípio da força obrigatória dos contratos continua imprescindível para sustentação da segurança jurídica nos vínculos contratuais firmados. 33. Em suma, deve a sentença recorrida ser integralmente reformada julgando-se improcedentes os pedidos autorais, tendo em vista que o contrato de cessão de uso onerosa, sob regime de arrendamento, de espaço físico, em águas públicas, foi firmado entre as partes em 2010 e as Portarias nº 24/2011 e nº 404/2012 que, apesar de terem modificado essa forma de remuneração, não possuem o condão de alterar automaticamente esse contrato, que até então utilizava critério de cálculo válido e vigente. No mais, não há falar em condenação da apelante União Federal ao ressarcimento dos valores pagos a maior desde 16.8.2014 até o dia anterior da assinatura do termo aditivo, em 21.5.2015, na medida em que não houve mora da Administração em decidir o procedimento administrativo instaurado com o objetivo de revisão contratual dos valores cobrados à título de remuneração pela cessão de uso diante da complexidade que permeia o caso. 34. Fixo os honorários de sucumbência, em favor da União Federal, nos percentuais mínimos previstos no art. 85, §3º, do CPC/2015, sobre o valor da causa, respeitada a gradação do §5º, do mesmo artigo e, considerando o não preenchimento das condições estabelecidas pelo STJ, quando do julgamento do AgInt nos EREsp 1539725, não há falar em fixação de honorários recursais (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19.10.2017). 35. Remessa necessária e apelação cível interposta pela União Federal providas e apelação cível interposta por Thyssenkrupp CSA Siderúrgica do Atlântico LTDA (atualmente denominada Ternium Brasil LTDA) não provida. Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (fls. 1.643/1.654e). Com amparo no art. 105, III, a, da Constituição da República, aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese: i) arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, II, do Código de Processo Civil: vício integrativo consubstanciado em omissão, por ausência de prestação jurisdicional, porquanto não enfrentados os argumentos deduzidos capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada na origem; ii) arts. 884 do Código Civil; e 54 e 59, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993: violação à regra concernente à vedação ao enriquecimento sem causa, porquanto, no caso em apreço, “[...] tendo havido o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a recomposição não deve ficar restrita ao período posterior à assinatura de termo aditivo, devendo retroagir à data em que iniciada a distorção” (fl. 1.688e); iii) arts. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), e 65, § 5º, da Lei n. 8.666/1993: de rigor a reforma do acórdão recorrido, porquanto “[...] não pode a União Federal, para evitar a obrigação de reembolsar retroativamente a Recorrente, invocar, em seu favor, a existência de ato jurídico perfeito, consistente no Contrato de Cessão de Uso Oneroso assinado em 14.06.2010” (fl. 1.694e), sendo o caso de estabelecer que as Portarias SPU ns. 24/2011 e 404/2012 devem produzir efeitos imediatos à data de sua vigência; e iv) art. 49 da Lei n. 9.784/1999: subsidiariamente, uma vez reconhecido o injustificável excesso do prazo legal para fins de decisão do processo administrativo, caberia reconhecer a produção de efeitos do termo aditivo a partir da mora do Poder Público na conclusão dos trâmites internos. Com contrarrazões (fls. 1.711/1.717e), o recurso foi inadmitido (fls. 1.722/1.726e), tendo sido interposto Agravo nos próprios autos (fls. 1.734/1.782e), posteriormente convertido em Recurso Especial (fl. 1.812e). O Ministério Público Federal se manifestou, na qualidade de custos iuris, opinando pelo conhecimento parcial do Recurso Especial e, nessa extensão, pelo seu improvimento (fls. 1.827/1.850e). Proferi decisão monocrática conhecendo parcialmente do recurso e, na parte conhecida, negando-lhe provimento (fls. 1.852/1.865e), contra a qual houve interposição de Agravo Interno (fls. 1.871/1.901e), devidamente impugnado às fls. 1.949/1.951e. Designei audiência de conciliação para viabilizar a autocomposição (fl. 2.020e), sendo as respectivas sessões realizadas em 23.9.2024, 25.11.2024, e 28.11.2024 (fls. 2.029/2.030e, 2.043/2.044e e 2.046/2.047e). À vista do pedido formulado por ambas as partes, no dia 25.9.2024, determinei a suspensão do processo objetivando subsidiar tratativas extrajudiciais de negociação (fl. 2.032e), com sucessivos pedidos de prorrogação igualmente deferidos (fls. 2.058e e 2.075e). Fixei o dia 10.8.2025 como termo final do prazo de sobrestamento do feito (fl. 2.085e), sobrevindo, em 26.11.2025, nova petição conjunta pleiteando a prorrogação da suspensão por 30 (trinta) dias (fl. 2.101e). Indeferi o pedido de sobrestamento e, na mesma ocasião, reconsiderei a decisão monocrática de fls. 1.852/1.865e, de modo a viabilizar novo exame do Recurso Especial (fls. 2.104/2.111e). O feito foi incluído na pauta de julgamento da Primeira Turma desta Corte do dia 2.6.2026 e, às 10:32 de tal data, as partes noticiaram ter celebrado transação, requerendo a respectiva homologação e a extinção do processo com exame do mérito (fls. 2.127/2.139e). Feito breve relato, decido. Tratando-se de direito disponível e possuindo os procuradores das partes poderes específicos para tanto, HOMOLOGO A TRANSAÇÃO, JULGANDO EXTINTO O PROCESSO, COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do disposto nos arts. 487, III, c, do Código de Processo Civil e 34, IX, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça e JULGO PREJUDICADO o Recurso Especial. Publique-se e intimem-se. Relator
REGINA HELENA COSTA