Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS 4ª Vara da Fazenda Pública do DF Fórum Desembargador Joaquim de Sousa Neto (Fórum VERDE) SAM Norte, Lote M, Bloco 1, Sala 207, 2º andar, Brasília/DF Cartório Judicial Único - 1ª a 4ª Vara da Fazenda Pública Telefone: (61) 3103-4321 // Email: [email protected] Processo: 0710694-53.2026.8.07.0018 Classe judicial: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) IMPETRANTE: INDRA BRASIL SOLUCOES E SERVICOS TECNOLOGICOS SA IMPETRADO: POLICIA MILITAR DO DISTRITO FEDERAL, R5 CO, PESQUISA, TECNOLOGIA E INOVACOES LTDA
DECISÃO
INTERLOCUTÓRIA
I – INDRA BRASIL SOLUÇÕES E SERVIÇOS TECNOLÓGICOS S/A pede liminar em mandado de segurança para que seja determinada suspensão de licitação pública. Segundo o exposto na inicial, a impetrante participa de pregão eletrônico promovido pela PMDF. Em sessão pública ocorrida em 11/3/2026, a concorrente R5 registrou proposta e foi classificada em primeiro lugar. Em seguida, após apresentação dos documentos, aquela empresa foi inabilitada, passando as demais licitantes a serem requisitadas segundo a ordem de classificação.
Houve a convocação de duas empresas, que não foram habilitadas, seguindo-se a convocação da impetrante. Nesse ínterim, a R5 ajuizou ação, sendo então suspenso o certame. O pedido da R5 foi acolhido ao final, promovendo-se a reanálise dos documentos da empresa, concluindo-se pela sua habilitação, sendo declarada vencedora da disputa. Alega que os documentos apresentados pela R5 em diligência superaram o que era permitido pelo edital.
A impetrante interpôs recurso administrativo, que foi rejeitado. Alega que obteve informações junto ao DETRAN/DF indicativas de que não teve contrato com a R5. Levou o fato ao conhecimento da Administração, que o desconsiderou. Alega que a diligência realizada para habilitação da R5 não se limitou a complementar informação já existente, sendo apresentado documento novo de atestado de capacidade técnica.
Observa que a Administração não procedeu a apuração dos documentos apresentados pela R5. Aponta violação ao dever de diligência.
II – O art. 7º, III, da Lei 12016/2009, prevê a possibilidade de suspensão liminar do ato questionado “quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica”. A impetrante participa do pregão eletrônico n. 90043/2025, lançado pela PMDF (processo SEI 00054-00.***.***/2023-48), tendo por objeto o registro de preços para contratação de serviço contínuo de desenvolvimento, manutenção e sustentação de software.
O pregão é composto de um lote, com dois itens. O item 1 se refere a desenvolvimento e manutenção de software. O item 2, por sua vez, diz respeito a sustentação de software e serviços técnicos adicionais. A empresa R5 CO, PESQUISA, TECNOLOGIA E INOVAÇÕES LTDA. apresentou a proposta vencedora. Contudo, restou inabilitada para a disputa. Em razão disso, ajuizou mandado de segurança (0704357-48.2026.8.07.0018), no qual foi deferida a ordem a fim de anular o ato que concluiu pela sua inabilitação, determinando-se a retomada dessa fase.
A Administração então reanalisou a documentação apresentada pela R5. A Diretoria de Telemática empreendeu diligências para complementação e esclarecimento das informações prestadas. Ao final, concluiu-se pela habilitação da R5. A impetrante interpôs recurso administrativo, que foi desprovido com os seguintes fundamentos (ID 288089781): 4.3. A controvérsia jurídica concentra-se, portanto, na distinção entre a apresentação de documento destinado a constituir condição de habilitação inexistente no momento próprio e a juntada posterior de elemento destinado apenas a esclarecer, complementar ou comprovar condição material preexistente à abertura do certame. 4.4.
O art. 64 da Lei nº 14.133/2021 estabelece, como regra, que após a entrega dos documentos de habilitação não será permitida sua substituição ou a apresentação de novos documentos. A própria norma, contudo, admite a realização de diligência para a complementação de informações acerca dos documentos já apresentados, desde que necessária à apuração de fatos existentes à época da abertura do certame, bem como autoriza o saneamento de erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos e sua validade jurídica. 4.5.
A mesma disciplina encontra-se reproduzida no item 7.12.26 do Edital, que admite, em sede de diligência, a complementação de informações acerca dos documentos já apresentados, quando necessária à apuração de fatos existentes à época da abertura do certame, além da atualização de documentos cuja validade tenha expirado após a data de recebimento das propostas. 4.6. Nesse sentido, a realização de diligência, quando limitada à comprovação ou ao esclarecimento de situação preexistente, não representa flexibilização das exigências editalícias, mas instrumento de adequada instrução do procedimento, permanecendo a Administração vinculada aos requisitos materiais estabelecidos no instrumento convocatório. 4.7.
Assim, a diligência não pode ser utilizada para criar condição de habilitação que a empresa não possuía na data da abertura da sessão pública. Por outro lado, mostra-se legítima quando destinada a esclarecer, complementar ou comprovar situação técnica ou jurídica já existente naquele momento. O ponto determinante, portanto, não reside apenas na data de apresentação do documento, mas na natureza da condição que se pretende demonstrar. 4.8.
Essa interpretação deve ser realizada em consonância com os princípios aplicáveis às contratações públicas, especialmente a legalidade, a igualdade, a vinculação ao instrumento convocatório, o julgamento objetivo, a motivação, a razoabilidade, a competitividade e a eficiência. Dessa forma, o saneamento não pode representar modificação de requisito material estabelecido no edital, mas também não deve conduzir à exclusão de licitante por deficiência meramente formal quando a condição exigida já estava materialmente presente. 4.9.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União segue essa orientação. O Acórdão nº 1.211/2021 – Plenário reconhece a possibilidade de saneamento e de juntada posterior de documento destinado a comprovar condição preexistente à abertura da sessão pública, privilegiando a adequada instrução do procedimento em detrimento do formalismo excessivo. 4.10. No mesmo sentido, o Acórdão nº 2.673/2021 – Plenário assentou que a vedação à inclusão de novo documento não alcança aquele destinado a comprovar condição atendida pelo licitante quando da apresentação de sua proposta, ainda que não tenha sido juntado oportunamente.
O entendimento foi igualmente reafirmado nos Acórdãos nº 602/2025 e nº 1.788/2026, ambos do Plenário, no sentido de admitir, em diligência, documentação destinada a demonstrar condição de habilitação preexistente. 4.11. Dessa forma, não se trata de admitir indistintamente a apresentação posterior de documentos. A diligência somente se mostra legítima quando o elemento juntado não cria capacidade técnica, experiência ou condição jurídica antes inexistente, servindo apenas para esclarecer ou comprovar realidade já constituída no momento próprio. 4.12.
No caso concreto, a diligência promovida pela DITEL teve por objeto a apresentação de contratos utilizados como lastro dos atestados de capacidade técnica, relatórios de medição ou documentos equivalentes destinados à comprovação dos níveis de serviço e complementação das informações constantes do atestado emitido pelo Instituto Municipalista de Inovação – IMI. 4.13. Registra-se que a diligência guardou relação direta com exigências constantes dos próprios artefatos do certame.
Os itens 31.39, 31.40 e 31.41 do Termo de Referência tratam da comprovação dos níveis mínimos de serviço, o item 31.66 prevê a apresentação, quando solicitada, do contrato utilizado como suporte ao atestado de capacidade técnica e o item 31.79 contempla informações necessárias à realização de diligências. 4.14. Após a análise da documentação apresentada, a área técnica concluiu que os elementos complementares não constituíram experiência técnica nova, mas se destinaram à comprovação de condições materiais preexistentes. 4.15.
Especificamente quanto ao atestado do Instituto Municipalista de Inovação – IMI, a controvérsia decorre do fato de o documento complementar ter passado a conter informações mais detalhadas, entre elas endereço e contato do responsável, disponibilidade de 99,8% e atendimento em regime 24x7. 4.16. A DITEL, contudo, concluiu que tais informações não representaram criação de experiência técnica posterior à abertura do certame, mas detalhamento das condições em que os serviços já vinham sendo executados, conforme corroborado pelos contratos utilizados como lastro e demais elementos apresentados.
O Doc. SEI/GDF 209076856 registra, além do atestado complementar, a apresentação dos instrumentos contratuais e de registros operacionais contemporâneos à execução dos serviços, destinados à demonstração dos níveis de serviço e resultados alcançados. 4.17. Entre os elementos examinados pela área técnica encontram-se registros extraídos de plataformas de gestão de desenvolvimento, contendo históricos de demandas, indicadores de desempenho e informações relacionadas aos níveis de serviço, considerados pela DITEL aptos a auxiliar na comprovação da execução declarada. 4.18.
Ao analisar especificamente as razões recursais apresentadas pela INDRA, a DITEL ratificou seu entendimento no Doc. SEI/GDF 210187231, consignando que a documentação complementar teve por finalidade comprovar fatos preexistentes e que o detalhamento constante do atestado do IMI não implicou criação posterior de experiência técnica. Segundo a manifestação, a disponibilidade de 99,8% e o regime 24x7 formalizaram condições em que o serviço já vinha sendo prestado, conforme os contratos de lastro e demais elementos examinados. 4.19.
Nesse contexto, a mera apresentação posterior do atestado complementar não caracteriza, por si só, afronta ao art. 64 da Lei nº 14.133/2021. Para que se configurasse a inovação documental vedada seria necessário que o elemento apresentado fosse utilizado para constituir experiência ou condição material inexistente à época da abertura do certame. A conclusão técnica constante dos autos, entretanto, é no sentido de que as informações complementares se referem a serviços anteriormente executados e encontram respaldo nos demais elementos documentais examinados. 4.20.
Quanto aos atestados emitidos pelas empresas Eduka e Memora, consta dos autos que a Administração promoveu diligências destinadas à confirmação das informações apresentadas. Em relação à Eduka, houve tentativa de contato telefônico e diligência no endereço indicado, verificando-se que a empresa não mais se encontrava naquele local. Quanto à Memora, as tentativas de contato telefônico igualmente não obtiveram êxito. 4.21.
A ausência de confirmação direta pelos emitentes, entretanto, não implica, por si só, a invalidade automática dos atestados. A impossibilidade de contato constitui elemento a ser considerado pela Administração na formação de seu convencimento, mas não afasta necessariamente a possibilidade de comprovação da execução dos serviços mediante outros elementos idôneos constantes dos autos. 4.22. No caso, a DITEL considerou o conjunto documental apresentado suficiente à demonstração material da execução, levando em consideração contratos, registros operacionais, relatórios de acompanhamento e evidências tecnológicas, incluindo registros extraídos de plataforma de gestão e elementos relacionados ao monitoramento dos níveis de serviço.
O Doc. SEI/GDF 210187231registra que a análise da materialidade da execução não se restringiu à confirmação verbal junto aos emitentes. 4.23. Nesse aspecto, mostra-se adequada a consideração do princípio da verdade material, permitindo que a Administração examine o conjunto dos elementos disponíveis nos autos e não apenas uma forma específica de validação. Tal compreensão, contudo, não autoriza o afastamento das exigências editalícias, devendo a análise permanecer vinculada à demonstração objetiva dos requisitos de qualificação técnica estabelecidos para a contratação. 4.24.
Ressalta-se que não compete a esta Assessoria substituir a avaliação técnica realizada pela unidade especializada quanto à suficiência, pertinência e aderência dos documentos destinados à demonstração da experiência da licitante, salvo quando identificada ilegalidade, ausência de motivação ou incompatibilidade manifesta entre a conclusão técnica e os elementos constantes dos autos. 4.25. No presente caso, a DITEL procedeu à análise dos documentos apresentados, realizou as diligências consideradas pertinentes e apresentou motivação para considerar comprovada a qualificação técnica da R5, entendimento posteriormente ratificado quando da análise específica das razões recursais apresentadas pela INDRA.
O Relatório Analítico do Pregoeiro igualmente concluiu pela regularidade da diligência e pela manutenção da habilitação da empresa R5. 4.26. Dessa forma, considerando as manifestações técnicas produzidas no processo, a disciplina constante do art. 64 da Lei nº 14.133/2021, a correspondente previsão do instrumento convocatório e a jurisprudência aplicável, não se verifica que a diligência tenha sido utilizada para constituir condição de habilitação inexistente à época da abertura do certame. 4.27.
Por conseguinte, não se identificam fundamentos jurídicos suficientes para acolher as razões apresentadas pela INDRA BRASIL SOLUÇÕES E SERVIÇOS TECNOLÓGICOS LTDA., mostrando-se adequada a manutenção da decisão que considerou habilitada a empresa R5 INTELIGÊNCIA DIGITAL LTDA. Em relação à alegação da impetrante de violação ao art. 64 da Lei 14133/2021, não procede. Embora tenha sido apresentada documentação nova pela R5, tal fato, por si só, não configura ofensa aos termos da lei.
No caso, houve realização de diligências para apuração da capacidade técnica da licitante. Conforme exposto no julgamento do recurso, a documentação acrescida não se refere a fato novo não alegado pela concorrente anteriormente, mas sim para elucidação de aspectos já existentes na época da abertura do certame. A fase de diligência, de fato, não se presta à criação de novas condições de habilitação da licitante, mas pode servir para esclarecimento a respeito de fato preexistente, tal como ocorrido in casu.
Por isso, não deve prevalecer, de plano, a alegação de violação à isonomia. A respeito da alegada ofensa ao dever de diligência, também não procede, em princípio. Conforme relatado no julgamento do recurso, foram empreendidas diligências para apuração dos documentos apresentados pela concorrente. O fato de não se ter obtido êxito em contactar empresas emitentes dos documentos, por si só, não configura falta de empenho na diligência, se a autoridade dispôs de outros elementos capazes de formar seu convencimento sobre a regularidade do material apresentado.
No tocante ao fato novo relatado pela impetrante, consistente em documento expedido pelo DETRAN/DF com negativa de contrato com a R5, não se mostra relevante. Com efeito, a R5 não apresentou contrato firmado com o DETRAN/DF para comprovação de sua capacidade técnica. O contrato que apresentou foi com a empresa Memora, esta sim, prestadora de serviço para a autarquia de trânsito. O fato de a subcontratação não ter sido comunicada ao DETRAN/DF, por si só, não é bastante para a desqualificação da experiência alegada, visto que o argumento da licitante se resumiu ao contrato firmado com a Memora, e não com o DETRAN/DF.
Considerando-se os termos da decisão administrativa, não se verifica de plano ilegalidade no ato, a par da insurgência da impetrante, devendo ser preservada a seleção realizada no pregão eletrônico. Em vista disso, tem-se como não demonstrada a relevância do fundamento invocado.
III – Pelo exposto, INDEFERE-SE a liminar.
IV –
Intime-se e notifique-se a autoridade coatora sobre esta decisão e para que preste as informações tidas como necessárias, no prazo de dez dias, conforme dispõe o art. 7º, I, da Lei 12016/2009. DÊ-se ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito, como prevê o art. 7º, II, da mesma Lei.
Em caso de pedido de intervenção da pessoa jurídica interessada no processo, fica desde já deferida sua inclusão como litisconsorte passivo, dispensada conclusão para tal finalidade. Após a vinda das respostas, remetam-se os autos ao Ministério Público. BRASÍLIA, DF, 26 de agosto de 2026 17:45:32. ROQUE FABRICIO ANTONIO DE OLIVEIRA VIEL Juiz de Direito
