PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS Justiça de Primeira Instância Comarca de Barroso / Vara Única da Comarca de Barroso Praça Sant'Ana, 120 (2º), Centro, Barroso - MG - CEP: 36212-000 PROCESSO Nº: 5000930-39.2025.8.13.0059 CLASSE: [CÍVEL] MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) ASSUNTO: [Edital, Obras Públicas] AUTOR: CONSTRUTORA TAVARES & SILVA EIRELI - ME CPF: 06.***.***/0001-92 RÉU: MUNICIPIO DE BARROSO CPF: 18.***.***/0001-68 e outros
SENTENÇA
Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA impetrado pela Construtora Tavares & Silva Eireli, pessoa jurídica de direito privado, em face de ato reputado coator atribuído ao Prefeito do Município de Barroso e ao Secretário Municipal de Infraestrutura, objetivando, em suma, o reconhecimento de seu direito líquido e certo ao reajuste anual do Contrato Administrativo nº 0145/2023, firmado em 28 de julho de 2023 para a “Construção da nova sede da Escola Paulo César Pôssa”.
Narra a Impetrante, em sua peça de ingresso, que, a despeito da expressa previsão contida na Cláusula 14.3 do instrumento contratual e da disciplina normativa da Lei nº 8.666/93, o ente municipal se nega a aplicar o reajuste de preços devido após o transcurso do primeiro ano de vigência do ajuste. Sustenta que o índice aplicável, o INCC (Índice Nacional de Custo da Construção), acumulou uma variação de 11,17% no período pertinente, e que a omissão da Administração em conceder o reajuste viola o seu direito líquido e certo e o postulado do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Pleiteou-se: (a) liminarmente, a determinação para que o Município aplicasse o reajuste de 11,17% ao Contrato nº 0145/2023 e a suspensão de compensações, retenções ou pagamentos baseados em valores não reajustados; e, (c) ao final, a concessão definitiva da segurança para declarar o direito ao reajuste contratual, tendo como data-base a apresentação da proposta ou, subsidiariamente, a assinatura do contrato, com aplicação do INCC devido (petição e documentos sob os sequenciais do ID n. 104.***.***-28).
O Ministério Público opinou pela não intervenção (ID n. 104.***.***-70). Proferiu-se decisão deferindo parcialmente a medida liminar (ID n. 104.***.***-82). Notificadas, as autoridades impetradas prestaram informações, arguindo, em sede de preliminar, a inadequação da via eleita, por entenderem que a matéria demanda dilação probatória complexa. No mérito, defenderam a legalidade da recusa, ao argumento principal de que a impetrante se encontraria em severo inadimplemento contratual, com a execução da obra em percentual (32%) muito aquém do previsto no cronograma físico-financeiro (98%).
Sustentaram, ainda, a impossibilidade de aplicação retroativa do reajuste sobre parcelas já executadas e o risco de dano inverso ao erário (sequenciais do ID n.104.***.***-12). A impetrante manifestou-se subsequentemente, rebatendo as teses da defesa, qualificando como “falácia contábil” a alegação de atraso, e argumentando que o direito ao reajuste é objetivo e desvinculado do ritmo de execução da obra, o qual, se fosse o caso, deveria ser objeto de procedimento administrativo próprio.
Apontou, ademais, que o próprio Município teria prorrogado o prazo contratual, ato que seria incompatível com a alegação de inadimplemento (ID n. 104.***.***-32). Interposto Agravo de Instrumento em face da decisão liminar, o Egrégio Tribunal de Justiça de Minas Gerais negou provimento ao recurso, mantendo hígida a decisão (ID n. 106.***.***-77). No curso do processo, instaurou-se controvérsia acerca do cumprimento da medida liminar (ID’s n. 105.***.***-96, 105.***.***-80, 105.***.***-13, 105.***.***-77, 105.***.***-32 e 105.***.***-39).
O Município informou tê-la cumprido, juntando Termo de Apostilamento e notas de empenho. A impetrante, por sua vez, alegou o cumprimento falho e viciado, apontando erros na base de cálculo e no período de incidência do reajuste, requerendo a aplicação de astreintes. Os autos vieram conclusos para sentença. É, em síntese, o relatório.
DECIDO. Cuida-se de mandado de segurança no qual se discute se a empresa contratada pelo Município de Barroso para execução de obra pública tem direito líquido e certo à aplicação do reajuste anual previsto na cláusula 14.3 do Contrato Administrativo nº 0145/2023, pelo INCC acumulado entre julho de 2023 e junho de 2025, no percentual de 11,17%, bem como se a Administração pode condicionar ou obstar tal reajuste com fundamento em alegado atraso da obra, necessidade de análise técnica posterior ou suposto inadimplemento contratual da contratada.
O mandado de segurança, enquanto garantia constitucional prevista no artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição da República, e disciplinada pela Lei nº 12.016/2009, destina-se à proteção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando violado ou ameaçado por ato ilegal ou abusivo de autoridade pública. A liquidez e certeza exigidas pela via mandamental não dizem respeito à simplicidade jurídica da controvérsia, nem impedem a apreciação de questões de direito de maior densidade.
Referem-se, antes, à demonstração documental imediata dos fatos constitutivos do direito invocado, de modo que a prova necessária ao julgamento já esteja pré-constituída nos autos, sem necessidade de instrução probatória complexa. No caso, a pretensão mandamental está suficientemente aparelhada por prova documental pré-constituída. Constam dos autos o contrato administrativo, a previsão contratual de reajuste, os requerimentos administrativos formulados pela impetrante, as respostas negativas ou insuficientes da Administração, a planilha de reajuste e os atos posteriores de apostilamento e empenho.
A controvérsia central, portanto, não exige produção de prova oral, pericial ou técnica para o reconhecimento abstrato do direito ao reajuste anual previsto em cláusula contratual expressa. A eventual discussão acerca de glosas, medições, quantitativos efetivamente executados ou pagamentos pretéritos específicos pode ter repercussão na execução financeira ordinária do contrato, mas não desnatura a liquidez do direito ao reajustamento dos valores incidentes sobre as medições futuras e sobre as parcelas contratualmente devidas, conforme expressamente delimitado pela decisão liminar.
A preliminar de inadequação da via eleita, portanto, não prospera. O que se discute não é revisão ampla do contrato administrativo, reequilíbrio extraordinário por fato imprevisível, indenização por perdas e danos, ressarcimento de custos indiretos ou apuração contábil complexa. Discute-se, em essência, o cumprimento de cláusula de reajuste ordinário, vinculada a índice previamente pactuado, após o transcurso do período anual.
A natureza documental da controvérsia permite o manejo da ação mandamental, sobretudo porque a Administração, ao negar ou retardar a aplicação do reajuste contratual, pratica ato administrativo concreto, sindicável judicialmente quando demonstrada sua incompatibilidade com a lei, o edital e o contrato. Rejeito, pois, a preliminar. Superada a questão processual, adentro ao meritum causae. A controvérsia cinge-se em definir se a impetrante possui direito líquido e certo ao reajuste anual do Contrato Administrativo nº 0145/2023, e se a negativa do Município, fundamentada no suposto inadimplemento contratual da construtora, constitui ato ilegal ou abusivo.
A Constituição da República, no artigo 37, inciso XXI, assegura a manutenção das condições efetivas da proposta nos contratos administrativos. Essa garantia não constitui privilégio do contratado, mas requisito de juridicidade da própria contratação pública, pois impede que a Administração se beneficie da deterioração econômica da equação contratual originalmente pactuada. A preservação do equilíbrio econômico-financeiro tem natureza bilateral e institucional: protege o particular contra o aviltamento da remuneração contratada e protege a Administração contra a desorganização do contrato, a paralisação da obra e a transferência artificial de custos que não estavam compreendidos na proposta originária.
Para a salvaguarda dessa equação, a ordem jurídica prevê mecanismos distintos, dentre os quais se destaca o reajuste de preços em sentido estrito. Como cediço, o reajuste é a alteração dos valores pactuados, destinada a retratar a variação de custos de produção, segundo uma fórmula ou um índice de preços previsto no ato convocatório e no contrato. Trata-se, pois, de um mecanismo ordinário, automático e objetivo, destinado a neutralizar os efeitos da inflação setorial ocorrida durante o período de um ano, diferenciando-se da revisão (ou reequilíbrio), esta de caráter excepcional e vinculada a eventos imprevisíveis ou de consequências incalculáveis.
In casu, a cláusula 14.3 do Contrato nº 0145/2023 estabelece, de forma inequívoca, a possibilidade de reajuste anual com base no INCC – Índice Nacional da Construção Civil. O pedido de reajuste feito pela impetrante deu-se após o transcurso do período de 12 meses desde a data da contratação, nos exatos termos do previsto contratualmente e conforme os arts. 40, XI, e 55, III, da Lei nº 8.666/1993. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme ao reconhecer que o reajuste anual pactuado em contrato administrativo constitui direito subjetivo do contratado, e sua negativa injustificada configura violação ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Segundo o
C. STJ: “(…)
VII - Com efeito, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo é um imperativo da equidade contratual, assegurado pelo art. 37, XXI, da Constituição.
VIII - Assim, o "reajustamento dos preços" constitui-se em um dos instrumentos legais aptos a readequar a equação econômico-financeira contratual, com previsão no art. 40, XI, art. 55, III e art. 65, § 8º, da Lei Federal n. 8.666/1993, compreendendo, por sua vez, o "reajuste de preços em sentido estrito" e a "repactuação", destinados à recomposição de perdas inflacionárias no contrato, apresentando como data-base a data prevista para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa proposta se referir.
IX - O reajuste é instrumento apto a reequilibrar economicamente contrato em razão da variação de custos de produção no curso normal da economia, provocada, em especial, pelo processo inflacionário.
X - Vincula-se a um índice específico, definido previamente no instrumento contratual, com observância da Lei Federal n. 10.192/2001 (art. 3º, §1º), de forma que, alcançado o prazo de 12 meses entre a data da apresentação da proposta ou do orçamento a que ela se refere e o adimplemento da prestação, assegura-se o reajustamento em sentido estrito pela administração, podendo considerar o "reajuste em sentido estrito" como um direito do contratado, decorrente da garantia constitucional de preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo (art. 37, XXI, CF).
De fato, a Lei n. 10.192/2001 prevê: "Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no que com ela não conflitarem, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. § 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada a partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir."
XI - Lado outro, realizada a contratação, qualquer mudança superveniente da situação fática contratada remete ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, na esteira do que dispõem os arts. 57, § 1º, 58, I e §§ 1º e 2º, e 65, II, d e § 6º, da Lei n. 8.666/1993.
XII - É justamente o princípio do equilíbrio econômico-financeiro que permite que o contrato administrativo preserve, durante a sua vigência, a comutatividade programada pelos contratantes ao tempo da sua celebração. É importante ter presente que o equilíbrio econômico-financeiro tem como parâmetro a correlação obrigacional existente ao tempo da celebração do contrato, mesmo porque objetiva mantê-la estável durante o desenvolvimento da relação contratual.
Não se nega, outrossim, que a prorrogação de contratos de prestação de serviços continuados, disciplinada no art. 57, II, da Lei n. 8.666/1993, condiciona o ajuste à obtenção de condições mais vantajosas para a administração. Lado outro, a prorrogação não é impositiva ao particular, constituindo ato consensual livremente negociado.
XIII - Percebe-se que a Lei n. 8.666/1993 dispõe que, por acordo entre as partes, o contrato poderá ser alterado, "para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contrato e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico -financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual", sendo certo que, "em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial" (art. 65, II, d, e § 6°). (...)”. (AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.491.214/MS, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 19/2/2025, DJEN de 24/2/2025.) No regime da Lei nº 8.666/1993, aplicável ao ajuste examinado, os arts. 40, XI, e 55, III, exigiam a previsão do critério de reajuste, com indicação da periodicidade e do índice aplicável.
A Lei nº 10.192/2001, por sua vez, estabelece que a periodicidade anual dos contratos administrativos deve ser contada da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que ela se referir. Desse modo, quando o contrato prevê reajuste anual por índice setorial específico, como o INCC em contrato de obra pública, não se está diante de reequilíbrio extraordinário sujeito à comprovação de fato imprevisível, álea econômica extraordinária ou demonstração casuística de elevação anormal de custos.
Trata-se de reajuste em sentido estrito, destinado a recompor a perda ordinária decorrente da variação inflacionária setorial, segundo índice previamente escolhido pelas partes e incorporado ao edital e ao contrato. Daí por que não procede a tese municipal de que a aplicação do reajuste dependeria de exame amplo sobre o adimplemento global da obra ou de nova apuração técnica incompatível com o mandado de segurança.
A aferição de medições, glosas, etapas executadas e qualidade dos serviços continua sendo atribuição da fiscalização contratual, mas isso não autoriza a Administração a suprimir o índice de reajuste previsto no contrato. Uma coisa é fiscalizar a execução da obra e pagar apenas o que foi efetivamente medido e aceito; outra, juridicamente distinta, é pagar medições futuras com preços defasados, ignorando cláusula contratual de reajuste já implementada pelo transcurso do tempo.
A primeira providência é manifestação legítima do poder-dever de fiscalização. A segunda, se não amparada em previsão legal ou contratual específica, viola o equilíbrio econômico-financeiro e frustra a vinculação da Administração ao instrumento convocatório e ao contrato. O principal argumento de defesa do Município, qual seja, o suposto atraso da Impetrante na execução da obra, não possui o condão de afastar o direito ao reajuste.
O reajuste de preços, como visto, visa a recompor o valor da moeda, corroído pela inflação, garantindo que o preço pactuado continue a representar a justa contraprestação pelos serviços. A performance contratual do particular é matéria diversa. Assim, a alegação de que a impetrante teria executado percentual reduzido da obra ou estaria em atraso não afasta, por si só, o direito ao reajuste anual. Eventual inadimplemento contratual deve ser apurado em procedimento próprio, com observância do contraditório, podendo ensejar sanções, glosas, rescisão, retenções juridicamente justificadas ou outras consequências previstas na legislação e no contrato.
Todavia, não há nos autos prova pré-constituída de que tenha sido instaurado procedimento sancionatório apto a suspender legitimamente a incidência da cláusula de reajuste, tampouco de que o contrato condicione o reajuste anual ao adimplemento integral da obra ou à inexistência de controvérsias sobre cronograma. O atraso, ainda que existente, não transforma preço reajustável em preço imutável, nem autoriza a Administração a desconsiderar índice contratualmente previsto para as parcelas futuras.
Esse entendimento foi, inclusive, reafirmado pelo Tribunal de Justiça no agravo de instrumento interposto contra a decisão liminar (ID n. 106.***.***-77). Embora a decisão proferida no recurso tenha se dado em sede de cognição própria do agravo, seu conteúdo possui relevante força persuasiva no âmbito destes autos, por haver examinado precisamente as teses ora renovadas pelo Município: inadequação da via, ausência de prova pré-constituída, necessidade de apuração técnica e suposto atraso da obra.
O acórdão afastou tais argumentos e assentou que o reajuste anual previsto contratualmente é devido com base no INCC, independentemente de demonstração de desequilíbrio extraordinário, destacando que o eventual atraso da obra não obsta automaticamente a incidência do índice. A presente sentença realiza cognição exauriente nos limites próprios do mandado de segurança, mas não há razão jurídica ou probatória para divergir da orientação já firmada no exame recursal da tutela de urgência.
O ato coator, assim, consistiu na resistência administrativa à aplicação do reajuste contratual ordinário devido, apesar da previsão contratual, do transcurso do período anual e dos requerimentos formulados pela impetrante. A documentação constante dos autos demonstra que a impetrante postulou administrativamente a recomposição, que o contrato continha cláusula de reajuste pelo INCC, que o percentual de 11,17% foi considerado inclusive na decisão liminar e nos atos posteriores do próprio Município, e que a Administração, inicialmente, não havia implementado o reajuste sob fundamentos que não se mostram juridicamente idôneos para afastar a cláusula pactuada.
De outro lado, a segurança não comporta ampliação para reconhecer, nestes autos, direito automático ao recálculo do percentual até agosto de 2025, como posteriormente sustentado pela impetrante na fase de cumprimento da liminar. A inicial delimitou o pedido ao INCC acumulado até junho de 2025, no percentual de 11,17%, e a liminar foi deferida precisamente nesses termos, a incidir sobre pagamentos futuros.
O mandado de segurança está sujeito aos limites objetivos da causa de pedir e do pedido, não sendo adequada a ampliação superveniente da pretensão para incorporar período diverso, sobretudo quando tal discussão exigiria nova delimitação administrativa e contratual. Eventual reajuste subsequente, se devido por novo período anual ou por novo marco contratual, deverá ser processado administrativamente, sem prejuízo de controle judicial próprio se houver nova negativa ilegal.
Também não se acolhe, nos termos pretendidos, a alegação de nulidade do apostilamento por unilateralidade. O reajuste contratual previsto no próprio contrato não se confunde com alteração bilateral do objeto, nem necessariamente exige termo aditivo com manifestação de vontade do contratado. A própria lógica do apostilamento é registrar variações de valor decorrentes de reajuste ou repactuação previstos contratualmente, sem caracterizar alteração substancial do contrato.
A ausência de assinatura da contratada, portanto, não invalida, por si só, o registro administrativo do reajuste, especialmente quando a controvérsia principal reside justamente na obrigação da Administração de reconhecer e aplicar a cláusula já pactuada. Isso não impede, todavia, que a contratada impugne administrativamente eventual erro material, base de cálculo indevida, inconsistência de medição ou divergência contábil, matéria que deverá ser apreciada pelos setores competentes, sem prejuízo de controle judicial por via própria se demonstrada ilegalidade concreta.
Quanto aos pedidos de astreintes retroativas e responsabilização pessoal imediata do Prefeito, a documentação posterior recomenda solução mais comedida. Houve, de fato, demora administrativa inicial, mas o Município juntou termo de apostilamento e documentos de empenho indicando a aplicação do reajuste de 11,17%, além de afirmar que os pagamentos serão realizados conforme medições executadas e atestadas.
Não se evidencia, no atual estado dos autos, descumprimento atual, específico e inequívoco da ordem judicial que justifique a imposição retroativa de multa diária desde 12/08/2025 no montante postulado. A multa coercitiva não possui natureza punitiva autônoma, devendo servir à efetividade da ordem judicial diante de resistência presente e objetivamente demonstrada. Reconhecida nesta sentença a obrigação de aplicar o reajuste aos pagamentos futuros, eventual descumprimento posterior poderá ensejar medidas executivas adequadas, inclusive multa, intimação pessoal da autoridade competente e demais providências cabíveis, mas não se justifica, neste momento, a imposição retroativa pretendida.
Ressalte-se, por fim, que a concessão da segurança não implica autorização para pagamento de serviços não executados, afastamento da fiscalização contratual, vedação a glosas justificadas ou anistia de eventual inadimplemento da contratada. O que se determina é que, nas medições e pagamentos futuros referentes ao Contrato nº 0145/2023, observada a vigência contratual, a Administração aplique o reajuste previsto na cláusula 14.3, pelo INCC acumulado entre julho de 2023 e junho de 2025, no percentual de 11,17%, abstendo-se de realizar compensações ou retenções fundadas exclusivamente na não aplicação do reajuste ou em parâmetros de preço defasados.
Permanecem íntegros os poderes administrativos de fiscalização, medição, glosa, controle de qualidade, apuração de responsabilidade contratual e adoção de providências sancionatórias, desde que exercidos em procedimento próprio, com motivação adequada e observância do contraditório. Assim, demonstrados documentalmente a existência do contrato, a cláusula de reajuste, o transcurso do período anual, a resistência administrativa inicial e a inadequação dos fundamentos invocados para afastar a recomposição ordinária, está configurado o direito líquido e certo da impetrante à aplicação do reajuste contratual pleiteado, nos limites do pedido inicial e da decisão liminar.
Ante o exposto, CONCEDO PARCIALMENTE A SEGURANÇA, com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para confirmar a liminar e determinar que o Município de Barroso aplique ao Contrato Administrativo nº 0145/2023 o reajuste previsto na cláusula 14.3, com base no INCC acumulado entre julho de 2023 e junho de 2025, no percentual de 11,17%, a incidir sobre os pagamentos futuros decorrentes do referido contrato, observados o prazo de vigência contratual, as medições regularmente executadas e atestadas, as glosas tecnicamente justificadas e os demais controles ordinários da execução contratual.
Determino, ainda, que o Município se abstenha de realizar compensações, retenções ou pagamentos referentes ao Contrato nº 0145/2023 com base exclusiva em parâmetros não reajustados, ressalvada a possibilidade de retenções, glosas ou medidas administrativas fundadas em causa autônoma, específica, motivada e regularmente apurada. Indefiro, por ora, a fixação retroativa de multa diária e a responsabilização pessoal da autoridade, sem prejuízo de adoção de medidas coercitivas cabíveis em caso de descumprimento superveniente desta sentença.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 512 do STF e 105 do STJ. Custas, na forma da lei, observado o regime jurídico aplicável ao ente público. Não havendo a interposição de recurso, remetam-se os autos ao E. TJMG, conforme artigo 14, § 1º, da Lei n. 12.016/09. Após o trânsito em julgado e cumpridas as formalidades legais, arquivem-se com baixa.
P. R.
I. C. Barroso, data da assinatura eletrônica. TATIANA DE MOURA MARINHO Juiz(íza) de Direito Vara Única da Comarca de Barroso
