Publicacao/Comunicacao
Intimação - SENTENÇA
SENTENÇA
APELANTE: SINDICATO DOS ODONTOLOGISTAS DO ESTADO DO PIAUI Advogado(s) do reclamante: ALZIRA MARIA LOPES SANTOS, MARIANO LOPES SANTOS
APELADO: MUNICIPIO DE OEIRAS Advogado(s) do reclamado: EDINARDO PINHEIRO MARTINS RELATOR(A): Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. SINDICATO DOS ODONTOLOGISTAS DO ESTADO DO PIAUÍ. MUNICÍPIO DE OEIRAS. PRETENSÃO DE ELABORAÇÃO E ENCAMINHAMENTO DE PROJETO DE LEI INSTITUINDO PLANO DE CARREIRA, CARGOS E SALÁRIOS — PCCS. CIRURGIÕES-DENTISTAS MUNICIPAIS VINCULADOS AO SUS. ART. 4º, VI, DA LEI Nº 8.142/1990. NORMA QUE PREVÊ COMISSÃO DE ELABORAÇÃO DO PCCS COMO REQUISITO RELACIONADO À GESTÃO DE RECURSOS DO SUS. IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSÃO DA DIRETRIZ LEGAL EM ORDEM JUDICIAL PARA DEFLAGRAÇÃO DE PROCESSO LEGISLATIVO. MATÉRIA AFETA À ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, REGIME FUNCIONAL, ESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA E IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ARTS. 2º, 18, 29, 30, I, 37, CAPUT E X, 39 E 61, § 1º, II, “A” E “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES. SENTENÇA MANTIDA POR FUNDAMENTAÇÃO AJUSTADA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. I. Caso em exame Apelação cível interposta pelo Sindicato dos Odontologistas do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedente ação de obrigação de fazer ajuizada em face do Município de Oeiras, na qual se buscava compelir o ente municipal a elaborar e encaminhar ao Poder Legislativo projeto de lei instituindo Plano de Carreira, Cargos e Salários — PCCS para cirurgiões-dentistas municipais. II. Questão em discussão A questão em discussão consiste em definir se o art. 4º, VI, da Lei nº 8.142/1990 autoriza o Poder Judiciário a impor ao Município a elaboração e o encaminhamento de projeto de lei instituidor de PCCS para determinada categoria de servidores públicos municipais. III. Razões de decidir O art. 4º, VI, da Lei nº 8.142/1990 prevê a existência de comissão de elaboração de Plano de Carreira, Cargos e Salários como requisito relacionado à gestão dos recursos do SUS, mas não confere ao Poder Judiciário competência para substituir o Executivo municipal na deflagração de processo legislativo sobre carreira de servidores. A instituição de PCCS envolve organização administrativa, regime jurídico-funcional, estruturação de cargos e carreiras, critérios de evolução funcional, eventual repercussão remuneratória e impacto financeiro-orçamentário, matérias sujeitas à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e à deliberação legislativa própria. A Constituição Federal consagra a separação dos poderes no art. 2º, assegura a autonomia municipal nos arts. 18, 29 e 30, I, submete a Administração Pública ao princípio da legalidade no art. 37, caput, exige lei específica para fixação ou alteração de remuneração no art. 37, X, e reserva ao Chefe do Executivo, por simetria, a iniciativa de leis sobre cargos, remuneração e regime jurídico de servidores, nos termos do art. 61, § 1º, II, “a” e “c”. A hipótese não se confunde com revisão geral anual de servidores públicos, razão pela qual eventual referência ao Tema 624 do STF não constitui fundamento direto do julgamento, servindo, quando muito, como reforço argumentativo da autocontenção judicial em matéria de deflagração de processo legislativo reservado ao Executivo. Ainda que se cogitasse de discussão relacionada a omissão normativa, o provimento pretendido não poderia impor judicialmente a elaboração e o envio de projeto de lei de iniciativa reservada, sob pena de violação à separação dos poderes. IV. Dispositivo e tese Recurso conhecido e não provido. Sentença de improcedência mantida, por fundamentação ajustada. Tese de julgamento: O art. 4º, VI, da Lei nº 8.142/1990 não autoriza o Poder Judiciário a compelir Município a elaborar e encaminhar projeto de lei instituidor de Plano de Carreira, Cargos e Salários para servidores públicos, por se tratar de matéria sujeita à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, à autonomia municipal, à deliberação legislativa própria e à observância das condicionantes administrativas e orçamentárias. ACÓRDÃO
ACÓRDÃO SEGUNDO GRAU - PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO PIAUÍ TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ 4ª Câmara de Direito Público APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800051-12.2020.8.18.0030 Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 19/06/2026 a 26/06/2026, acordam os componentes do(a) 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a). Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO Relator RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta pelo SINDICATO DOS ODONTOLOGISTAS DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Oeiras/PI, nos autos da Ação de Obrigação de Fazer ajuizada em face do MUNICÍPIO DE OEIRAS. Na origem, o sindicato autor, na qualidade de substituto processual dos cirurgiões-dentistas prestadores de serviços ao Município de Oeiras, alegou que o ente municipal estaria em mora quanto à elaboração e implantação de Plano de Carreira, Cargos e Salários — PCCS para a categoria, sobretudo por se tratar de profissionais vinculados à rede pública municipal de saúde e, portanto, inseridos no âmbito do Sistema Único de Saúde — SUS. Sustentou que o art. 4º, VI, da Lei nº 8.142/1990 impõe aos entes federativos a instituição de comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários, razão pela qual requereu a condenação do Município à obrigação de elaborar e encaminhar ao Poder Legislativo Municipal projeto de lei instituindo o PCCS dos odontologistas, no prazo de 60 (sessenta) dias, sob pena de multa. O Município de Oeiras apresentou contestação, defendendo, em síntese, a improcedência do pedido. Alegou que a criação de plano de cargos, carreiras e salários envolve matéria reservada à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, demanda avaliação de conveniência e oportunidade administrativa, impacto orçamentário-financeiro e observância das normas de responsabilidade fiscal, de modo que a imposição judicial pretendida violaria o princípio da separação dos poderes. Sobreveio sentença que julgou improcedente o pedido inicial, ao fundamento de que a criação de PCCS constitui prerrogativa do Chefe do Poder Executivo, insuscetível de imposição judicial, sob pena de violação à separação dos poderes. Inconformado, o sindicato interpôs apelação, sustentando, em síntese, que a Lei nº 8.142/1990 criou obrigação legal a ser cumprida pelo Município, não se tratando de interferência indevida do Judiciário, mas de controle da omissão administrativa. Aduz que não busca a fixação judicial de vantagens remuneratórias específicas, mas apenas a determinação para que o Município elabore o PCCS e encaminhe o respectivo projeto ao Legislativo local. O Município apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença, sob o argumento de que a pretensão recursal busca transferir ao Poder Judiciário competência institucional reservada ao Executivo municipal, especialmente em matéria de regime jurídico-funcional e estruturação de carreira. Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior devolveu os autos sem parecer meritório, por entender ausente interesse público que justificasse sua intervenção no feito. É o relatório. VOTO Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação. A controvérsia recursal consiste em definir se o Poder Judiciário pode compelir o Município de Oeiras a elaborar e encaminhar ao Poder Legislativo Municipal projeto de lei instituindo Plano de Carreira, Cargos e Salários — PCCS para os cirurgiões-dentistas municipais, com fundamento no art. 4º, VI, da Lei nº 8.142/1990. Após detida análise dos autos, entendo que a sentença deve ser mantida, embora com fundamentação ajustada, pois o ponto decisivo não reside na aplicação direta de precedente relativo à revisão geral anual de servidores, mas na impossibilidade constitucional de o Poder Judiciário substituir o Chefe do Poder Executivo na deflagração de processo legislativo voltado à criação ou estruturação de carreira pública municipal. O art. 4º, VI, da Lei nº 8.142/1990 dispõe que, para receberem os recursos de que trata o art. 3º da referida lei, os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com “Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua implantação”. O parágrafo único do mesmo artigo prevê consequência específica para o não atendimento dos requisitos, consistente na administração dos recursos, conforme o caso, pelo Estado ou pela União. A norma invocada pelo apelante, portanto, tem inequívoca relevância para a organização da política pública de saúde e para a gestão dos recursos do SUS. Todavia, sua interpretação não pode ser feita de forma isolada, como se autorizasse o Poder Judiciário a determinar, em prazo certo e sob multa, que o Prefeito Municipal elabore e encaminhe projeto de lei instituidor de plano de carreira. A Constituição Federal estabelece, em seu art. 2º, que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Embora redigido em referência à União, o princípio da separação dos poderes irradia-se por simetria aos Estados, Distrito Federal e Municípios, funcionando como parâmetro estrutural de organização de todo o Estado brasileiro. No plano federativo, a Constituição também assegura autonomia aos Municípios. O art. 18 prevê que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos. O art. 29 dispõe que o Município reger-se-á por lei orgânica, observados os princípios constitucionais, e o art. 30, I, atribui aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local. Essa autonomia não significa liberdade absoluta, mas reserva ao ente municipal o espaço institucional próprio para organizar sua Administração, estruturar seus quadros funcionais, estabelecer carreiras, avaliar impacto financeiro e deliberar, pelos órgãos competentes, sobre a conveniência, oportunidade e possibilidade jurídica-orçamentária de criação ou alteração de planos de carreira. No campo específico dos servidores públicos, a Constituição Federal contém regras que reforçam a necessidade de lei e de iniciativa adequada para a disciplina da matéria. O art. 37, caput, submete a Administração Pública aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; o art. 37, X, estabelece que a remuneração dos servidores públicos somente pode ser fixada ou alterada por lei específica; e o art. 61, § 1º, II, “a” e “c”, reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos, aumento de remuneração e regime jurídico de servidores, norma aplicável aos entes subnacionais por simetria constitucional. Também é relevante observar que o art. 39 da Constituição Federal trata da organização do regime jurídico e dos planos de carreira no âmbito da Administração Pública, inserindo a matéria no campo da estruturação institucional do serviço público, e não no plano de uma simples providência administrativa materialmente executável por ordem judicial direta. A elaboração de um PCCS não se resume à produção de minuta formal de projeto de lei. Envolve escolhas complexas sobre classes, níveis, critérios de progressão, requisitos de promoção, enquadramento, jornada, atribuições, vencimentos, eventuais gratificações, impactos futuros, disponibilidade financeira, compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias, com a lei orçamentária anual e com os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por isso, ainda que o pedido do sindicato seja apresentado como mera obrigação de iniciar o procedimento legislativo, a ordem postulada teria inequívoco conteúdo político-administrativo: imporia ao Chefe do Executivo local a deflagração de processo legislativo em matéria que lhe é reservada e cuja conformação depende de avaliação técnica, financeira e institucional. Não se desconhece que o Poder Judiciário pode exercer controle sobre omissões administrativas ilegítimas, especialmente quando estiverem em jogo direitos fundamentais e prestações constitucionalmente impostas. Todavia, esse controle não autoriza a substituição do administrador público em escolhas primárias de formulação normativa, tampouco permite que o Judiciário determine ao Executivo a apresentação de projeto de lei sobre carreira de servidores públicos. O caso, portanto, não se resolve pela negativa da importância do PCCS, tampouco pela desconsideração da valorização dos profissionais da saúde bucal. O ponto jurídico central é outro: a pretensão recursal exige provimento jurisdicional que ultrapassa o controle de legalidade e ingressa na esfera de iniciativa legislativa do Executivo municipal. É preciso distinguir a existência de uma diretriz legal relacionada ao SUS da possibilidade de imposição judicial de um conteúdo normativo ou de um procedimento legislativo específico. O art. 4º, VI, da Lei nº 8.142/1990 pode servir como parâmetro de gestão, fiscalização e controle administrativo do sistema de saúde, inclusive com consequências próprias no regime de transferência e administração de recursos. Contudo, não transforma a elaboração de PCCS municipal em ato vinculado passível de execução judicial direta, com prazo e multa, contra o Chefe do Executivo. Essa conclusão ganha força quando se observa que o próprio parágrafo único do art. 4º da Lei nº 8.142/1990 prevê consequência institucional para o descumprimento dos requisitos elencados no artigo, não tendo atribuído ao Poder Judiciário o papel de substituir o Executivo e o Legislativo locais na elaboração do plano. Registre-se, ainda, que a questão não deve ser tratada como aplicação direta do Tema 624 do Supremo Tribunal Federal. O referido tema diz respeito à revisão geral anual da remuneração de servidores públicos e à impossibilidade de o Judiciário determinar ao Executivo a apresentação de projeto de lei de revisão ou fixar índice. Aqui, diversamente, discute-se a instituição de Plano de Carreira, Cargos e Salários, matéria mais ampla e distinta da revisão geral anual. Ainda assim, embora não constitua fundamento determinante para o presente julgamento, a orientação constitucional subjacente ao precedente reforça uma diretriz geral: o Judiciário deve atuar com autocontenção quando o provimento postulado importar ordem para deflagração de processo legislativo reservado ao Executivo, especialmente em matéria de servidores públicos e impacto financeiro-orçamentário. Também não se trata propriamente de hipótese em que a via do mandado de injunção conduziria, por si só, ao acolhimento da pretensão. O mandado de injunção, previsto no art. 5º, LXXI, da Constituição Federal, é cabível quando a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais ou prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. A Lei nº 13.300/2016 admite mandado de injunção coletivo por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída, mas a técnica decisória dessa ação não autoriza, automaticamente, a imposição judicial de projeto de lei de iniciativa reservada, sobretudo quando a pretensão envolve estruturação de carreira e repercussões administrativas e orçamentárias. Assim, mesmo que se cogitasse de discussão própria de omissão normativa, o provimento pretendido pelo sindicato — elaboração e envio de projeto de lei de PCCS em prazo certo — continuaria esbarrando na reserva de iniciativa e na separação funcional dos poderes. Neste sentido, trago o seguinte julgado: RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPLANTAÇÃO DE PLANOS DE CARGOS E CARREIRAS AOS SERVIDORES PÚBLICOS DA SAÚDE – PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA – RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO CONTRA O PARECER DA PGJ. I - A ingerência do Poder Judiciário sobre os atos do Poder Executivo é permitida apenas ao controle da legalidade, ou seja, se determinado ato é compatível ou não com a norma jurídica, não alcançando, dessa forma, o controle de mérito. II - A instalação de comissão para a elaboração de PCC dos profissionais da saúde do Município de Campo Grande, MS, evidencia verdadeiro ato discricionário, vinculado ao juízo de conveniência e oportunidade da administração, disponibilizando pessoal mediante a respectiva dotação orçamentária adequada, não cabendo ao Poder Judiciário obrigá-lo a tanto, sob qualquer fundamento. (TJ-MS - Apelação Cível: 0900217-78.2018.8.12.0001 Campo Grande, Relator.: Des. Marco André Nogueira Hanson, Data de Julgamento: 08/07/2022, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: 11/07/2022) A intervenção judicial em matéria de política pública é possível quando destinada a assegurar o núcleo mínimo de direitos fundamentais, corrigir ilegalidades evidentes ou impedir omissões inconstitucionais concretas. Porém, no caso dos autos, o pedido não se limita a assegurar prestação administrativa determinada e imediatamente exigível. Busca compelir o Executivo municipal a formular proposta legislativa de organização de carreira, ato que envolve escolhas institucionais primárias e deliberação política própria. Admitir a procedência do pedido significaria, na prática, permitir que o Poder Judiciário definisse o momento, o modo e a obrigatoriedade de deflagração de processo legislativo municipal em matéria funcional. Referida solução comprometeria a harmonia entre os poderes e deslocaria para o Judiciário competência que a Constituição atribui aos órgãos políticos locais. Não se está a afirmar que o Município possa permanecer indefinidamente alheio às diretrizes de valorização dos profissionais de saúde. O que se decide é que a via jurisdicional não pode converter tal diretriz em ordem judicial de elaboração e encaminhamento de projeto de lei, sob pena de violação aos arts. 2º, 18, 29, 30, I, 37, caput e X, 39 e 61, § 1º, II, “a” e “c”, todos da Constituição Federal. Dessa forma, embora por fundamentação ajustada, a sentença deve ser mantida, pois não compete ao Poder Judiciário compelir o Município de Oeiras a elaborar e encaminhar ao Legislativo local projeto de lei instituidor de PCCS para a categoria representada pelo sindicato apelante. DISPOSITIVO
Ante o exposto, CONHEÇO da APELAÇÃO e NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença de improcedência proferida pelo juízo de origem. Considerando o desprovimento do recurso e a apresentação de contrarrazões, majoro os honorários advocatícios fixados na origem de 10% para 12% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observada a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade de justiça deferida ao apelante, conforme art. 98, § 3º, do CPC. É como voto. Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO Relator