Apelação Cível nº 0010997-72.2019.8.16.0190 da 2ª Vara da Fazenda Pública de Maringá Apelante: Município de Maringá Apelado: Jose Honorio Relator: Desembargador Substituto Fernando César Zeni (em substituição ao Des. Lauri Caetano da Silva)
1. Trata-se de recurso de apelação interposto contra a sentença que julgou extinta a execução fiscal pela ausência de interesse de agir, com base na tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Tema nº 1.184, sem condenação em custas (mov. 42.1). Em suas extensas razões, o apelante alega, em síntese, que: a) o apelante busca o prosseguimento do feito, sob o argumento de que não se trata de Execução Fiscal de baixo valor, notadamente à luz da legislação municipal pertinente.
Soma-se a isso, que o princípio da predominância do interesse objetiva nortear a repartição de competências das entidades políticas, tomando como base a natureza do interesse afeto a cada uma delas; b) a decisão do STF no RE nº 1.355.208/SC, julgado em sessão de 19/12/2023, Tema 1184 de Repercussão Geral, revela-se inaplicável às demandas executivas propostas pela Fazenda Pública do Município de Maringá, por não se tratarem de ações de “baixo valor”, segundo a legislação municipal em vigor à data do ajuizamento; c) em razão do princípio da segurança jurídica, do devido processo legal e da confiança, quando ocorre mudança de entendimento jurisprudencial acerca da interpretação dada em norma de conteúdo indeterminado, como é o caso dos autos, há de se prever regras de transição, visando evitar o efeito surpresa e prejuízos a interesses gerais, especialmente quando diante de interesse público, como é a hipótese vertente; d) assevera-se a possibilidade da modulação de efeitos em sede deembargos declaratórios.
Como bem observado na legislação processual, na hipótese de alteração de jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos, pode haver modulação dos efeitos da alteração no interesse social e no da segurança jurídica. Requer o provimento do recurso para fins de determinar o prosseguimento do feito executivo. Subsidiariamente, determinarem a suspensão do feito executivo até o julgamento definitivo do RE nº 1.355.208/SC (Tema 1184, da Repercussão Geral) (mov. 45.1).
Sem contrarrazões.
2. A extinção deve ser mantida. Em primeiro lugar, pontifico que dentre os poderes do juiz na condução do processo, este pode até mesmo julgar improcedente o pedido liminarmente quando não for necessária a produção de provas e quando sua argumentação basear-se em:
I - enunciado de súmula do Supremo Tribunal Federal ou do Su- perior Tribunal de Justiça;
II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;
III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência, todos previstos no art. 332 do CPC, cujo dispo- sitivo se amolda perfeitamente ao caso em exame, sobrepondo-se ao princípio da não surpresa, até mesmo por conta da publicidade do Tema em destaque, não podendo se arguido seu desconhecimento. Compulsando os autos, infere-se que a execução fiscal foi ajuizada em 18/12/2019 para a cobrança de créditos relativos a IPTU e taxas de combate a incêndio e coleta/dest. final lixo, no valor de R$ 1.403,61.
Valor baixo em relação ao alto custo que potencialmente o processo pode atingir. Sobre esse ponto, em 19/12/2023, houve o julgamento pelo plenário do Supremo Tribunal Federal, do Recurso Extraordinário nº 1.355.208/SC (Tema nº 1.184), oportunidade em que foi fixada a seguinte tese: "1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. Oajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis". (Destaquei) Diante disso, foi editada a Resolução nº 547/2024 pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), estabelecendo, entre outros critérios, que se considera “baixo valor” aquele não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Esta Resolução, apesar de não ser lei, serviu de parâmetro para o julgamento do STF e para a formação do Tema (circunstância citada várias vezes no voto), quando foi declarado no bojo do voto o seguinte trecho, ou seja, a Resolução foi incorporada no voto como fundamento para sua conclusão e tornou-se, portanto, vinculante: “Menos ainda se legitima a escolha da judicialização, quando o custo financeiro e administrativo seja tanto maior quanto o que se tem a receber do devedor.
Refiro-me à ineficiência administrativa, que se mostra pela transferência e a solução buscada, entregando-se mais atribuição a órgãos de outro Poder, pela indolência administrativa de se buscarem alternativas internas nos entes estatais. (...) Apesar de os Tribunais se esforçarem para a redução do número de processos, com resultados muito satisfatórios nos últimos anos, as execuções fiscais de pequeno valor impõem custo muito maior do que o valor dos débitos devidos.
Para a análise da viabilidade da instalação do processo judicial de recuperação fiscal, é importante considerar o custo médio unitário de um processo, porque há desproporção entre o valor a ser recuperado e o da despesa pública empregada na propositura e na tramitação dessas execuções fiscais. OInstituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea apresenta dado, solicitado pelo Conselho Nacional de Justiça, entre novembro de 2009 e fevereiro de 2011, a indicar que o custo médio de uma ação de execução fiscal, promovida pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional junto à Justiça Federal, era de R$ 5.606,67, com probabilidade de obter-se a recuperação integral do crédito de apenas 25,8%.
Não tenho os dados atualizados disso, mas de toda sorte a disfunção se apresenta de maneira muito objetiva. (...) O fundamento da tese fixada no Tema 109, a saber, a garantia de acesso ao Poder Judiciário constitucionalmente assegurado, há de ser sempre interpretado segundo conjugação com outros princípios constitucionais, aos quais todos os entes federados se submetem. A existência expressa de outro instrumento de cobrança das dívidas que tenha o ente estatal a obrigação de buscar receber e que se comprova mais razoável, proporcional e eficiente para não só para administração da Justiça como para a coletividade somente poderia ser legitimamente afastado se demonstrada a sua inaplicabilidade, o que, em dívidas de valor inferior ao custo financeiro e administrativo é desarrazoado. (...) Os dados do Conselho Nacional de Justiça demonstram que mais de 60% dos processos de execução são de execução fiscal.” E seguem diversas citações sobre pesquisa solicitada ao CNJ sobre o tema, que me permito não citar, para evitar desnecessária repetição.
Portanto, o princípio da eficiência, utilizado no acórdão paradigma, prevalece sobre a autonomia municipal, dentro dos critérios e limites estabelecidos no voto. Em palavras simples: O julgamento pelo STF firmou o entendimento que o limite de corte seria R$ 10.000,00, cuja resolução passou a incorporar o bojo do voto. Assim, observando que o valor cobrado na presente demanda é de R$ 1.403,61, deve ser aplicado ao caso o Tema nº 1.184/STF, diante de seu caráter vinculante, sendo legítima a sua extinção, diante do caráter impeditivo de aforamento das execuções nos moldes propostos.O baixo valor e o princípio da eficiência são dados objetivos, como destacado, que norteiam a aplicação do julgado, com efeito vinculante aos demais órgãos do Poder Judiciário.
Apenas a título de argumentação, desde 2012 a PGFN, por meio da Portaria 75/2012, continha previsão de não inscrição de execuções fiscais com valores inferiores a R$ 1.000,00, cujo objetivo era evitar custo administrativo desproporcional de inscrever débitos de valores muito baixos, que não justificam esforço ou recursos necessários para sua cobrança judicial e ainda previa a possibilidade de arquivamento de execuções fiscais que cobravam débitos inferiores a R$ 10.000,00, com possibilidade de arquivamento das execuções sem baixa na distribuição. 1 Ou seja, o Tema 1184 e a Resolução do CNJ apenas transportaram o que já ocorre com as dívidas da União para o âmbito Estadual/Municipal.
Acerca do argumento questionado quanto à legislação municipal, que já prevê um valor mínimo para ajuizamento de execução fiscal, deve ser con- siderado que o art. 1º da Resolução nº 547/2024 – CNJ, ao consignar o res- peito à competência constitucional de cada ente federado, deve ser lido à luz dos fundamentos lançados no julgamento do Tema nº 1.184 – STF, no qual assim se especificou: “(...)
2. Em dívidas de baixo valor, o custo de movimentar os pro- cessos de execução fiscal é muito superior ao próprio valor que se busca recuperar. Além disso, estudos demonstram que os entes públicos têm mais chance de recuperar o valor da dívida quando usam o protesto de certidão de dívida ativa (que é uma solução mais rápida e barata) do que quando acionam o Poder Judiciário por meio da execução fiscal.
Assim, é preciso adotar medidas que reduzam o número de execuções fiscais e, ao mesmo tempo, per- mitam que os entes públicos cobrem os débitos de maneira mais eficiente.
3. Por isso, a União, os Estados e os Municípios devem fixar em lei um valor mínimo (piso) para iniciar execuções fiscais 1 http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?idAto=37631que guarde relação com o custo de movimentação desses proces- sos. Quando o ente público não fixar esse mínimo ou quando ele for muito baixo, o Judiciário pode definir o piso de ajuizamento a ser aplicado.
Assim, o juiz pode encerrar as execuções fiscais ini- ciadas para a cobrança de débitos com baixo valor, com base nos princípios constitucionais da eficiência e da razoabilidade (art. 37, caput) (...)”. 2 (destaquei) Nesse raciocínio, a Lei Municipal nº 9.386/2012, vigente na época do ajuizamento da ação, ao prever o valor de R$ 1.244,00, como piso para o ajui- zamento das execuções fiscais, escapou à razoabilidade, sobretudo se compa- rado ao custo mínimo de um processo, o qual, segundo levantamento feito pelo Núcleo de Processos Estruturais e Complexos do STF 3 , compõe o mon- tante de R$ 9.277,00 (nove mil, duzentos e setenta e sete reais).
Cito, pela pertinência: “Anote -se, ainda, não se comprovar desobediência ao princípio federativo, por ser inquestionável deter o Município competência legislativa para regulamentar todos os aspectos relativos aos tributos de sua competência, podendo, inclusive, fixar parâmetros que determinem o valor mínimo passível de ser executado pelo rito da Lei n. 6.830/1980, a qual “dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências”.
A autonomia de cada ente federativo há de ser respeitada. Entretanto, o valor mínimo do débito a justificar a mobilização do aparato judicial deve se mostrar razoável e proporcional, sob pena de subverter o dever constitucional de atendimento ao princípio da eficiência. Assim, a extinção da execução fiscal pelo Judiciário, ao fundamento de ausência de interesse processual com base no valor da causa, mesmo que fundamentada em legislação elaborada 2 https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RE1355208Tema1184ex- tinodeexecuofiscaldebaixovaloreprotestodadvidaativarev.LC_AO_FSP.pdf 3 https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/5455pelo ente diverso do exequente, por carência de lei municipal que adote critério diverso, representa adoção de interpretação judicial coerente com a solução da equação processual “valor do débito x custo do procedimento executivo”.” Como visto, a extinção está correta, nos termos do estabelecido pelo Tema nº 1184 do STF.
Quando há lei municipal prevendo um valor mínimo de ajuizamento de execução fiscal inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) não há possibilidade da sua aplicação, visto que escapa à razoabilidade, sobretudo se comparado ao custo mínimo de um processo, o qual, segundo levantamento feito pelo Núcleo de Processos Estruturais e Complexos do STF 4 , compõe o montante de R$ 9.277,00 (nove mil, duzentos e setenta e sete reais).
Cresce de relevo mencionar que o grande problema encontrado pelo estudo feito pelo IPEA/CNJ, que foi acolhido pelo STF, tem como diretriz as legislações municipais atuais, ou seja, caso mantida a competência municipal com arrimo em legislação de baixo valor, isto é, abaixo do indicado pelo estudo, simplesmente estaria sendo mantido o problema acerca do excesso de execuções fiscais sem eficiência e não seria possível um a higienização do Poder Judiciário, o qual não tem orçamento necessário para implementação de mais varas de execução fiscal, com contratação de mais funcionários, equipamentos, para, repita-se, promover execuções que não resultam eficientes.
Como tem sido decidido, a alegação de risco e/ou desequilíbrio financeiro não é argumento para ser tratado na esfera judicial, visto que tal consequência e outros temas desse jaez não autorizam instância local a descumprir teses vinculantes estabelecidas. Em palavras simples: tanto o juiz em primeiro grau, quanto os órgãos colegiados, não têm acesso aos dados de cada município para averiguar, no caso concreto, desequilíbrio financeiro/monetário.
Pela pertinência: 4 https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/5455“....o exequente deverá buscar a conciliação com o executado, considerar outra solução administrativa e/ou protestar as certidões de dívida ativa dentro do prazo estabelecido pela magistrada da origem, sob pena de, não o fazendo, configurar-se a falta de interesse que justifica a extinção do processo. DÁ-se provimento ao recurso e determina-se que se adotem, na origem, as providências referidas nos termos do acórdão. (...) Destarte, as diretrizes estabelecidas no Tema 1184/STF serão aplicadas aos futuros processos de baixo conteúdo econômico, incentivando-se a busca por mecanismos extrajudiciais para a satisfação dos créditos.
No entanto, ainda é necessário lidar-se com os processos pendentes que foram distribuídos antes da definição das diretrizes de repercussão geral estipuladas no Tema em comento. Importante destacar-se que as decisões do STF devem ser imediatamente observadas, não sendo necessário aguardar-se o trânsito em julgado do acórdão paradigmático para aplicar-se a sistemática da repercussão geral, conforme destacado em precedentes como o Agravo Regimental na Reclamação n. 30.003/SP, julgado pela 1ª Turma em sessão virtual entre os dias 25/05 e 1º/06/2018, relatado pelo Ministro Luís Roberto Barroso.
O entendimento do Superior Tribunal de Justiça não difere dessa posição, sendo possível a aplicação imediata dos precedentes estabelecidos em julgamentos submetidos à sistemática do recurso repetitivo ou da repercussão geral, independentemente da publicação do acórdão paradigmático ou do julgamento de eventuais embargos de declaração, conforme ressaltado no AgInt nos EDcl no AREsp. n. 2.262.586/SP, julgado pela 1ª Turma em 18/12/2023, relatado pelo Ministro Benedito Gonçalves.
Outrossim, importante destacar-se que qualquer incerteza sobre a aplicação do Tema 1184 às execuções fiscais em andamento foi dissipada durante os debates na sessão de julgamento do Supremo Tribunal Federal. Na ocasião, o Presidente da Corte foi enfático aosalientar que "as execuções fiscais que já estão em andamento podem ser afetadas pelo item 2". (...) Em consequência, o exequente deverá buscar a conciliação com o executado, considerar outra solução administrativa e/ou protestar as certidões de dívida ativa dentro do prazo estabelecido pela magistrada da origem, sob pena de, não o fazendo, configurar-se a falta de interesse que justifica a extinção do processo.
Essa abordagem proporciona, a um só tempo, a garantia ao Município de buscar a satisfação de seu crédito, o reconhecimento das teses vinculativas estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal, a promoção do princípio constitucional da eficiência administrativa e ainda resultará na extinção de execuções fiscais que, de outra forma, permaneceriam paralisadas”. 5 “EXECUÇÃO FISCAL. CONCESSÃO DE PRAZO PARA O MUNICÍPIO DEMONSTRAR A ADOÇÃO DAS PROVIDÊNCIAS ESTABELECIDAS NO TEMA 1184 DA REPERCUSSÃO GERAL OU PLEITEAR SOBRESTAMENTO DO FEITO PARA ADOTÁ-LAS.
DECISÃO
ACERTADA. AGRAVO DO EXEQUENTE IMPROVIDO. (...) Resta agora cuidar dos processos que, como este, foram inaugurados antes da publicação das teses de repercussão geral (19/12/2023 - fl. 1 na origem, lateral direita). É clara a orientação do Supremo: “As decisões proferidas por esta Corte são de observância imediata. Portanto, não é necessário aguardar o trânsito em julgado do acórdão paradigma para aplicação da sistemática da repercussão geral.
Precedentes” (Agravo Regimental na Reclamação n. 30.003/SP, 1ª Turma, julgado em sessão virtual entre os dias 25/05 e 1º/06/2018, rel. Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO o destaque é meu). Não discrepa o entendimento do Superior Tribunal de Justiça: “É possível a aplicação imediata dos precedentes firmados em julgamentos submetidos à sistemática 5 TJSP - Apelação Cível 1511504 - 22.2019.8.26.0564, Relator Des.: Beatriz Braga, Órgão Julgador: 18ª Câmara de Direito Público, Data do Julgamento: 06/03/2024.do recurso repetitivo ou da repercussão geral, independentemente da publicação do acórdão paradigma ou do julgamento de eventuais embargos de declaração opostos” (AgInt nos EDcl no AREsp. n. 2.262.586/SP, 1ª Turma, j. 18/12/2023, rel.
Ministro BENEDITO GONÇALVES pus ênfase). Se alguma dúvida remanescesse quanto à aplicabilidade do Tema 1184 às execuções fiscais em curso, seria dissipada nos debates ocorridos durante a sessão de julgamento do próprio Supremo Tribunal Federal. Na oportunidade, respondendo à indagação do Ministro ANDRÉ MENDONÇA, o Presidente da Corte foi claro: “As [execuções fiscais] que já estão em curso podem sofrer a incidência do item 2” (...) Risco ao equilíbrio financeiro/orçamentário, consequencialismo e outros temas desse jaez não autorizam instância local a descumprir teses vinculantes estabelecidas pela mais alta Corte brasileira” (...). 6 (destaquei) No presente caso, observa-se que os autos tramitam desde 2019, com citação do executado em 09/03/2021 e, após essa data, até o presente momento não foi possível a penhora de bens para saldar o crédito em cobrança, apesar de tentativas via bacenjud, renajud e infojud (movs. 34.1, 35.2, 36.3 e 36.4).
Ou seja, há mais de 1 (um) ano os autos tramitam sem qualquer movimentação útil. Portanto, correta a sentença de extinção, nos termos do §1º do art. 1º da Resolução 547/2024 7 do CNJ. Quanto a alegação de decisão surpresa, reitera-se que a anulação da sentença não teria benefício prático, de maneira que, ainda que o exequente fosse previamente intimado, a execução seria extinta de qualquer modo, 6 TJSP - Agravo de Instrumento 2044777 - 02.2024.8.26.0000, Relator Des.
Botto Muscari, Órgão Julgador: 18ª Câmara de Direito Público, Data do Julgamento: 05/03/2024. 7 Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a com- petência constitucional de cada ente federado. § 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.devido ao baixo valor, tempo de tramitação e a imperatividade da decisão proferida pelo STF.
Não se menospreza o direito ao contraditório, o qual foi exercido através da interposição do recurso de apelação. O que há de fato e em última análise é o enaltecimento aos princípios da economia e celeridade processual. Desse modo, não teria sentido em determinar a intimação da parte credora para se manifestar em execuções de baixo valor, já que estas, como frisado, geram um custo e congestionam o Poder Judiciário, conduzindo à conhecida morosidade do sistema, cujos dados constam da Resolução 547 do CNJ e também no bojo do R.E. 1.355.208/SC, leading caso que gerou o debate e sua conclusão.
Alerta-se ser desnecessária a oposição de embargos de declaração para fins de prequestionamento, na medida em que toda a matéria ventilada está automaticamente prequestionada (prequestionamento implícito).
3.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso, com fulcro no art. 932, inciso IV, alínea “b”, do CPC , no s termos da fundamentação .
4. Intimem-se. Curitiba, 21 de agosto de 2024. Fernando César Zeni Relator
