PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE SEGUNDA CÂMARA CÍVEL Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO - 0801715-07.2026.8.20.0000 Polo ativo OURO BRANCO CAMARA MUNICIPAL Advogado(s): ADLER THEMIS SALES CANUTO DE MORAES, ROSEMARIA DOS SANTOS AZEVEDO Polo passivo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE OURO BRANCO e outros Advogado(s):
EMENTA: CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. DUODÉCIMO CONSTITUCIONAL. PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. ART. 29-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LIMITE MÁXIMO DE DESPESA. AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO AO RECEBIMENTO DO PERCENTUAL MÁXIMO. ART. 168 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REPASSE MENSAL VINCULADO ÀS DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL.
COMPLEMENTAÇÃO FUNDADA EM CÁLCULO UNILATERAL. ILEGALIDADE NÃO DEMONSTRADA. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO.
I - Caso em exame: Agravo de instrumento interposto contra decisão que, em mandado de segurança, indeferiu pedido liminar destinado a compelir o Poder Executivo municipal ao repasse de diferença de duodécimo constitucional alegadamente devida ao Poder Legislativo municipal.
II - Questão em discussão: Discute-se se o Poder Executivo municipal estaria obrigado a complementar os repasses realizados à Câmara Municipal com base no percentual máximo previsto no art. 29-A da Constituição Federal, ou se deve prevalecer, para fins de entrega mensal dos duodécimos, o valor efetivamente consignado na Lei Orçamentária Anual.
III - Razões de decidir:
1. O art. 29-A da Constituição Federal estabelece limite máximo de despesa para o Poder Legislativo municipal, funcionando como teto de contenção orçamentária e fiscal, e não como imposição automática de fixação da dotação legislativa no percentual máximo nele previsto.
2. O art. 168 da Constituição Federal determina a entrega mensal, em duodécimos, dos recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, de modo que o repasse pelo Poder Executivo deve observar as dotações aprovadas na Lei Orçamentária Anual.
3. A circunstância de o teto constitucional admitir despesa em patamar superior não significa, por si só, que a Câmara Municipal deva receber obrigatoriamente o valor máximo possível, pois a fixação da despesa legislativa depende do processo orçamentário próprio, da previsão constante da Lei Orçamentária Anual e da observância dos princípios da legalidade, planejamento, equilíbrio fiscal, separação dos poderes e responsabilidade na gestão dos recursos públicos.
4. Não se verifica ilegalidade manifesta no simples fato de o Município efetuar os repasses de acordo com a dotação orçamentária aprovada para o exercício financeiro, sobretudo quando não demonstrado que o montante fixado na Lei Orçamentária Anual tenha violado norma constitucional, descumprido regra de elaboração orçamentária ou resultado de redução arbitrária e unilateral promovida pelo Executivo.
5. A pretensão de complementação do repasse, fundada na diferença entre o valor previsto na Lei Orçamentária Anual e o percentual máximo constitucional, demandaria demonstração concreta de desconformidade da dotação aprovada com a Constituição, com a legislação financeira aplicável ou com os parâmetros válidos do processo orçamentário, o que não se extrai de plano dos elementos constantes dos autos.
IV - Dispositivo e tese: Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: A obrigação constitucional de repasse mensal do duodécimo pelo Poder Executivo municipal consiste na entrega dos recursos correspondentes às dotações orçamentárias regularmente aprovadas na Lei Orçamentária Anual, observados os limites constitucionais, não havendo direito subjetivo do Poder Legislativo ao recebimento automático do percentual máximo previsto no art. 29-A da Constituição Federal.
Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, arts. 29-A e 168.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima nominadas. Acordam os Desembargadores que integram a Segunda Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça, em Turma, por unanimidade de votos, em consonância com o parecer da 9ª Procuradoria de Justiça, conhecer do recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto do Relator, parte integrante deste acórdão.
RELATÓRIO
Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pela CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE OURO BRANCO contra decisão interlocutória proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Jardim do Seridó, nos autos do Mandado de Segurança nº 0801137-53.2025.8.20.5117, impetrado em desfavor do MUNICÍPIO DE OURO BRANCO, que indeferiu o pedido liminar formulado na petição inicial. Constou dos autos originários que a Câmara Municipal impetrou mandado de segurança em face do Prefeito Interino do Município de Ouro Branco/RN, apontado como autoridade coatora, sob a alegação de omissão no repasse integral do duodécimo constitucional.
Aduziu que, em 03 de dezembro de 2025, encaminhou o Ofício nº 188/2025 – GP/CÂMARA, por meio do qual solicitou o depósito da diferença do duodécimo apurada pela contabilidade da Casa Legislativa, no valor de R$ 63.481,51 (sessenta e três mil, quatrocentos e oitenta e um reais e cinquenta e um centavos), fixando prazo improrrogável de 48 (quarenta e oito) horas para regularização. Afirmou que o ofício foi regularmente protocolado e recebido no gabinete do Prefeito Interino, acompanhado de demonstrativos técnicos e memória de cálculo que fundamentariam o valor exigido, mas que não houve o depósito da quantia até a data da impetração.
Asseverou que a suposta retenção ocasionou prejuízos ao funcionamento da Câmara Municipal, comprometendo o pagamento de despesas essenciais, a continuidade de serviços administrativos e o cumprimento de obrigações contratuais, além de afetar a autonomia institucional do Poder Legislativo. Requereu, em sede liminar, que fosse determinada à autoridade coatora a realização do depósito da quantia apontada no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, sob pena de medidas coercitivas, inclusive bloqueio de valores por meio dos sistemas eletrônicos competentes e fixação de multa diária, e, no mérito, a concessão definitiva da segurança.
Consta que o Juízo de origem determinou a intimação da autoridade apontada como coatora para manifestação prévia. Apresentadas informações, a autoridade coatora e o Município de Ouro Branco esclareceram que o valor do duodécimo repassado mensalmente no exercício financeiro de 2025 correspondia a R$ 130.869,17 (cento e trinta mil, oitocentos e sessenta e nove reais e dezessete centavos), montante fixado com base na Lei Orçamentária Anual nº 1.056/2024, que estabeleceu a dotação orçamentária anual do Legislativo em R$ 1.570.430,00 (um milhão, quinhentos e setenta mil, quatrocentos e trinta reais).
Sustentaram que os repasses vinham sendo realizados em observância ao art. 29-A, § 2º, inciso III, da Constituição Federal, inexistindo obrigação de repasse superior ao previsto na Lei Orçamentária Anual, desde que respeitado o limite constitucional máximo. Aduziram que a divergência decorreu de metodologia distinta de cálculo, pois a Câmara teria adotado o percentual máximo de 7% previsto no art. 29-A, inciso I, da Constituição Federal, enquanto o Executivo realizou os repasses com base no valor fixado na Lei Orçamentária Anual, ressaltando que o referido percentual constitui limite máximo de despesa, e não obrigação de atingimento.
Afirmaram, ainda, que não restou demonstrada insuficiência financeira do Poder Legislativo para manutenção de suas atividades, destacando a existência de saldo bancário na conta da Câmara Municipal. O Juízo de primeiro grau indeferiu o pedido liminar, sob o fundamento de ausência dos pressupostos autorizadores da medida, consignando que o direito ao recebimento do duodécimo restringe-se aos termos da Lei Orçamentária Anual, respeitados os limites constitucionais, e que a controvérsia instaurada extrapolaria os limites do mandado de segurança, por não se apoiar em direito evidenciado de plano.
Irresignada, a agravante interpôs o presente recurso, no qual alegou a presença dos requisitos para concessão da tutela de urgência, defendendo a existência de direito líquido e certo ao repasse integral do duodécimo, nos termos do art. 168 da Constituição Federal. Requereu a concessão de tutela liminar recursal para determinar o repasse da quantia de R$ 63.481,51 (sessenta e três mil, quatrocentos e oitenta e um reais e cinquenta e um centavos), bem como a abstenção de novas retenções e a adoção de medidas coercitivas em caso de descumprimento, e, ao final, o provimento do agravo de instrumento para reformar a decisão agravada.
Na decisão de Id 36699273, foi indeferido o pedido liminar recursal. Sem contrarrazões conforme certidão de Id 38164613. Em parecer de Id 39284443, a 9ª Procuradoria de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
Conheço do recurso. Conforme relatado, pugna a parte agravante pela reforma da decisão recorrida, a fim de que seja determinado ao agravado o repasse da quantia de R$ 63.481,51 (sessenta e três mil, quatrocentos e oitenta e um reais e cinquenta e um centavos), sob o argumento de que estaria havendo retenção indevida de parcela do duodécimo constitucional devido ao Poder Legislativo municipal. A controvérsia recursal consiste em verificar se o Poder Executivo municipal estaria obrigado a complementar os repasses realizados à Câmara Municipal com base no percentual máximo previsto no art. 29-A da Constituição Federal, ou se deve prevalecer, para fins de entrega mensal dos duodécimos, o valor efetivamente consignado na Lei Orçamentária Anual.
O art. 29-A da Constituição Federal dispõe que o total da despesa do Poder Legislativo municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar determinados percentuais relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas nos arts. 153, § 5º, 158 e 159 da Constituição Federal, efetivamente realizado no exercício anterior. Referida norma constitucional, contudo, estabelece limite máximo de despesa para o Poder Legislativo municipal, funcionando como teto de contenção orçamentária e fiscal, e não como imposição automática de fixação da dotação legislativa no percentual máximo nela previsto.
Em outras palavras, o art. 29-A da Constituição Federal não confere ao Poder Legislativo municipal direito subjetivo ao recebimento, em todos os exercícios financeiros, do percentual máximo constitucionalmente admitido, mas apenas impede que sua despesa total ultrapasse o limite ali estabelecido, conforme a população do Município e a base de cálculo constitucionalmente indicada. Por sua vez, o art. 168 da Constituição Federal determina que os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
Da leitura sistemática dos arts. 29-A e 168 da Constituição Federal, extrai-se que a obrigação constitucional de repasse mensal pelo Poder Executivo deve observar as dotações orçamentárias aprovadas na lei orçamentária anual, desde que respeitados os limites constitucionais aplicáveis ao Poder Legislativo municipal. Consta dos autos que o valor mensal repassado ao Poder Legislativo municipal corresponde ao montante fixado na Lei Orçamentária Anual nº 1.056/2024, a qual estabeleceu a dotação anual da Câmara Municipal em R$ 1.570.430,00 (um milhão, quinhentos e setenta mil, quatrocentos e trinta reais), divididos em duodécimos.
A insurgência recursal decorre do fato de a agravante adotar como parâmetro o percentual máximo de 7% previsto no art. 29-A da Constituição Federal, enquanto o Poder Executivo realiza os repasses com base no valor expressamente consignado na Lei Orçamentária Anual. Todavia, não se verifica ilegalidade no simples fato de o Município efetuar os repasses de acordo com a dotação orçamentária aprovada para o exercício financeiro, sobretudo quando não demonstrado que o montante fixado na Lei Orçamentária Anual tenha violado o mínimo legal eventualmente aplicável, descumprido norma de elaboração orçamentária ou resultado de redução arbitrária e unilateral promovida pelo Executivo.
A circunstância de o teto constitucional admitir despesa em patamar superior não significa, por si só, que a Câmara Municipal deva receber, obrigatoriamente, o valor máximo possível, pois a fixação da despesa legislativa depende do processo orçamentário próprio, da previsão constante da Lei Orçamentária Anual e da observância dos princípios da legalidade, planejamento, equilíbrio fiscal, separação dos poderes e responsabilidade na gestão dos recursos públicos.
Ressalte-se que a Lei Orçamentária Anual, enquanto instrumento normativo de previsão e autorização das despesas públicas, vincula a execução orçamentária do exercício financeiro, não sendo possível, como regra, substituir o valor nela aprovado por cálculo unilateral fundado exclusivamente no limite máximo constitucional. Além disso, o valor consignado na Lei Orçamentária Anual foi aprovado no âmbito do processo legislativo orçamentário, com participação do próprio Poder Legislativo municipal, circunstância que, ao menos neste momento processual, afasta a conclusão de que a execução dos repasses nos exatos termos da lei orçamentária configure retenção indevida de duodécimo.
A pretensão de complementação do repasse, fundada na diferença entre o valor previsto na Lei Orçamentária Anual e o percentual máximo constitucional, demandaria demonstração concreta de que a dotação aprovada foi estabelecida em desconformidade com a Constituição, com a legislação financeira aplicável ou com os parâmetros válidos do processo orçamentário, o que não se extrai, de plano, dos elementos constantes dos autos.
Também não se pode confundir limitação constitucional de despesa com imposição de despesa obrigatória. O art. 29-A da Constituição Federal disciplina o máximo que o Legislativo municipal pode despender, mas não determina que tal patamar seja necessariamente alcançado, sob pena de se transformar regra de contenção em mecanismo de ampliação compulsória da despesa pública. Assim, ausente demonstração de que o Executivo esteja deixando de repassar os valores correspondentes às dotações orçamentárias aprovadas na Lei Orçamentária Anual, não há fundamento suficiente para reconhecer a existência de retenção indevida ou violação ao art. 168 da Constituição Federal.
Nesse contexto, a manutenção da decisão recorrida é medida que se impõe, pois a obrigação constitucional do Poder Executivo consiste em entregar, em duodécimos, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias regularmente fixadas, e não em recalcular os repasses para que alcancem o percentual máximo previsto no art. 29-A da Constituição Federal. Por conseguinte, não demonstrada a ilegalidade manifesta dos repasses efetuados com base na Lei Orçamentária Anual nº 1.056/2024, deve ser rejeitada a pretensão recursal de complementação imediata da quantia de R$ 63.481,51 (sessenta e três mil, quatrocentos e oitenta e um reais e cinquenta e um centavos).
Por todo o exposto, voto pelo conhecimento e desprovimento do agravo de instrumento. É como voto. Juiz Convocado Roberto Guedes Relator em substituição legal 5 Natal/RN, 13 de Julho de 2026.
