PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE SEGUNDA CÂMARA CÍVEL Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO - 0803021-11.2026.8.20.0000 Polo ativo MUNICIPIO DE SAO GONCALO DO AMARANTE Advogado(s): Polo passivo ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE Advogado(s):
EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. QUOTAS-PARTES DE ICMS E IPVA. DÍVIDA ATIVA. PRINCIPAL, MULTAS E JUROS. TUTELA DE EVIDÊNCIA. ALTERAÇÃO IMEDIATA DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DOS REPASSES. CONTROVÉRSIA TÉCNICO-CONTÁBIL. PLANILHAS E
RELATÓRIO
PRODUZIDOS UNILATERALMENTE. NECESSIDADE DE CONTRADITÓRIO E EVENTUAL PROVA PERICIAL. RISCO DE DANO INVERSO AO ERÁRIO E À SISTEMÁTICA DE DISTRIBUIÇÃO ENTRE OS MUNICÍPIOS. MANUTENÇÃO DA
DECISÃO
AGRAVADA. DESPROVIMENTO DO RECURSO.
I - Caso em exame.
1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu tutela de evidência destinada a compelir o Estado a incluir, na base de cálculo dos repasses futuros das quotas-partes de ICMS e IPVA, a integralidade do produto da arrecadação da dívida ativa desses tributos, compreendendo principal, multas e juros.
II - Questão em discussão.
2. A questão em discussão consiste em verificar se estão presentes os requisitos para a concessão da tutela de evidência, a fim de determinar a alteração imediata da metodologia estadual de cálculo e repasse das quotas-partes de ICMS e IPVA.
III - Razões de decidir.
3. A controvérsia recursal não se limita à definição abstrata sobre a possibilidade de inclusão de acessórios da receita tributária na repartição constitucional de receitas, mas envolve a forma concreta de contabilização dos valores arrecadados em dívida ativa, a identificação das receitas efetivamente partilháveis, a incidência dos índices de participação municipal e a compatibilidade da metodologia pretendida com as normas de contabilidade pública.
4. A existência de entendimento favorável à tese jurídica de que o Estado não pode subtrair dos municípios receita constitucionalmente pertencente a eles não equivale, automaticamente, à comprovação de que todos os valores indicados pela parte agravante devem integrar, desde logo e na forma pretendida, a base de cálculo dos repasses futuros.
5. A hipótese do art. 311, inciso II, do Código de Processo Civil exige que as alegações de fato possam ser comprovadas apenas documentalmente e que haja tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em súmula vinculante, circunstância não demonstrada de modo suficiente quando subsiste controvérsia técnica sobre metodologia de cálculo, base efetiva de apuração e repercussão financeira da medida.
6. Os relatórios técnicos e planilhas produzidos unilateralmente, embora relevantes para instaurar a controvérsia e demonstrar a seriedade da pretensão, não possuem, neste momento processual, grau de certeza suficiente para justificar a modificação de uma sistemática pública de repasses constitucionais, sobretudo quando a metodologia foi especificamente impugnada pelo ente estadual.
7. Eventual declaração pública sobre revisão de metodologia, correção de procedimentos ou retomada de determinados pagamentos não equivale, necessariamente, ao reconhecimento da exatidão dos cálculos apresentados, nem à aceitação integral da metodologia defendida na petição inicial.
8. A alteração imediata da metodologia de cálculo dos repasses de ICMS e IPVA possui potencial efeito sistêmico, com repercussão sobre o planejamento orçamentário do Estado e sobre a distribuição de receitas entre os municípios, o que recomenda cautela judicial diante da natureza satisfativa da medida e da existência de prova técnica ainda controvertida.
IV - Dispositivo e tese.
9. Recurso conhecido e desprovido.
10. Tese de julgamento: A concessão de tutela de evidência para determinar a alteração imediata da metodologia de cálculo e repasse das quotas-partes de ICMS e IPVA exige prova documental robusta e suficiente acerca da incorreção da sistemática adotada pelo Estado e da adequação da metodologia proposta pelo município, não sendo cabível quando a controvérsia demanda contraditório técnico e eventual prova pericial contábil.
Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 158, III e IV; Código de Processo Civil, arts. 311, II e IV, e 1.015 e seguintes; Lei Estadual nº 6.967/1996, art.
15.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima nominadas. Acordam os Desembargadores que integram a Segunda Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça, em Turma, por unanimidade de votos, conhecer do recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto do Relator, parte integrante deste acórdão.
RELATÓRIO
Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO DO AMARANTE/RN contra decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Gonçalo do Amarante/RN, nos autos da ação de obrigação de fazer cumulada com cobrança, processo nº 0805711-83.2025.8.20.5129, ajuizada em desfavor do ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, que indeferiu o pedido de tutela de evidência formulado para determinar a inclusão, na base de cálculo dos repasses futuros das quotas-partes de ICMS e IPVA, da integralidade do produto da arrecadação da dívida ativa dos referidos tributos, incluindo principal, juros e multas.
Aduziu o agravante que o Estado do Rio Grande do Norte teria excluído, de forma sistemática, da base de cálculo das transferências constitucionais devidas aos municípios, os valores arrecadados a título de dívida ativa tributária, bem como os juros e multas moratórias incidentes, o que teria gerado prejuízo acumulado de R$ 2.590.247,72 (dois milhões, quinhentos e noventa mil, duzentos e quarenta e sete reais e setenta e dois centavos) no período apurado.
Apontou que, diante da prova documental apresentada e da clareza do direito invocado, requereu, na origem, a concessão de tutela de evidência para compelir o ente estadual a incluir, de imediato, na base de cálculo dos repasses futuros, a integralidade do produto da arrecadação da dívida ativa de ICMS e IPVA, abrangendo principal, juros e multas. Relatou que o Juízo de origem indeferiu a medida sob o fundamento de que o julgado indicado pelo autor, proferido em ação cível originária deste Tribunal de Justiça, não constituiria julgamento de casos repetitivos nem súmula vinculante, inexistindo indicação de julgado qualificado com eficácia vinculante.
Registrou que a decisão agravada também considerou que a controvérsia envolveria análise da metodologia de cálculo adotada pela Secretaria de Estado da Fazenda, apuração contábil segundo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público, distinção entre regimes de caixa e competência e aplicação de índices de participação municipal, o que caracterizaria matéria técnica sujeita a controvérsia e eventual dilação probatória, inclusive com possibilidade de prova pericial contábil.
Alegou que a decisão recorrida partiu de premissas equivocadas quanto aos requisitos da tutela de evidência e quanto à natureza da controvérsia, pois o direito invocado estaria amparado no Tema 65 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal, no qual teria sido fixado entendimento no sentido de que a receita proveniente de multas e juros moratórios relacionados à arrecadação de tributos deve ser compartilhada com os municípios.
Asseverou que as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em repercussão geral possuem eficácia vinculante, nos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil, e se enquadrariam na hipótese prevista no art. 311, inciso II, do mesmo Código. Afirmou que a petição inicial teria sido instruída com relatório técnico contábil e planilhas de cálculo elaboradas com base em dados públicos de arrecadação do próprio Estado, documentos que demonstrariam a metodologia equivocada e quantificariam a retenção indevida.
Aduziu, ainda, que o próprio Secretário de Estado da Fazenda teria reconhecido publicamente a falha histórica no repasse dos valores da dívida ativa e anunciado a retomada dos pagamentos corretos a partir de setembro de 2025, circunstância que, segundo o agravante, afastaria qualquer dúvida razoável quanto aos fatos constitutivos do direito alegado. Sustentou que a alegada complexidade técnica não impediria a concessão da tutela de evidência, pois o pedido recursal teria por objeto, principalmente, obrigação de fazer consistente na correção da metodologia dos repasses futuros, questão que dependeria da aplicação do art. 158 da Constituição Federal, e não de perícia contábil sobre valores pretéritos, os quais poderiam ser apurados posteriormente.
Afirmou que a Constituição Federal, em seus arts. 158, incisos III e IV, e a Lei Estadual nº 6.967/1996, em seu art. 15, determinariam que o produto da arrecadação do ICMS e do IPVA, incluindo acréscimos moratórios, pertence originariamente aos municípios em suas respectivas quotas. Alegou que a prática atribuída ao Estado de segregar as receitas da dívida ativa e não as incluir na base de cálculo da partilha configuraria apropriação indevida de receita municipal, com violação ao pacto federativo e à autonomia financeira do município.
Apontou a existência de julgados proferidos na Ação Cível Originária nº 0009579-57.2011.8.20.0000, envolvendo o Município de Natal e o Estado do Rio Grande do Norte, nos quais teria sido reconhecido que o inadimplemento do contribuinte não altera a natureza do tributo nem a titularidade dos valores devidos aos municípios. Afirmou que o Superior Tribunal de Justiça, no Recurso Especial nº 1.512.900/RN, teria confirmado o direito dos municípios à incidência de encargos moratórios sobre repasses retidos, e que o Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário nº 1.355.704/RN, teria julgado prejudicado o recurso extraordinário interposto pelo Estado do Rio Grande do Norte, com certificação do trânsito em julgado em 10 de fevereiro de 2022.
Defendeu a presença dos requisitos para a concessão da tutela recursal, ao argumento de que a probabilidade do direito estaria amparada em julgado do Supremo Tribunal Federal em repercussão geral, em julgados deste Tribunal e na declaração pública atribuída ao ente estadual. Alegou que o perigo de dano seria contínuo, pois, a cada mês, o Município seria privado de verbas essenciais à prestação de serviços públicos à população, como saúde, educação e infraestrutura, inexistindo perigo de dano inverso, uma vez que a medida apenas determinaria o cumprimento de obrigação constitucional.
Ao final, requereu a concessão da antecipação da tutela recursal para determinar que o Estado do Rio Grande do Norte passe a incluir, de imediato, na base de cálculo do repasse das quotas-partes de ICMS, no percentual de 25% (vinte e cinco por cento), e de IPVA, no percentual de 50% (cinquenta por cento), a integralidade do produto da arrecadação da dívida ativa, incluindo principal, multas e juros, sob pena de multa diária de R$ 20.000,00 (vinte mil reais).
No mérito, pediu o provimento do recurso, com a reforma integral da decisão agravada e a confirmação da tutela de evidência. O Estado do Rio Grande do Norte apresentou contrarrazões de Id 37961746, nas quais alegou que o Município agravante pretendeu obter, por meio de tutela provisória, provimento satisfativo de mérito que demandaria ampla instrução probatória, sobretudo porque a controvérsia envolveria metodologia de cálculo dos repasses de ICMS e IPVA, distinção entre regimes de caixa e competência, aplicação de índices de participação municipal e eventual necessidade de prova pericial contábil.
Defendeu que não estariam presentes os requisitos do art. 311, incisos II e IV, do Código de Processo Civil, pois o julgado invocado não definiria, com a especificidade necessária, a metodologia contábil aplicável à inclusão dos valores oriundos da dívida ativa, e os documentos apresentados pelo Município teriam sido produzidos unilateralmente. Afirmou, ainda, que a suposta declaração pública do Secretário de Estado da Fazenda não configuraria confissão extrajudicial de dívida líquida e certa, nem reconhecimento da metodologia ou dos valores apontados pelo agravante.
Apontou a existência de grave risco de dano inverso ao erário estadual, uma vez que a alteração imediata da sistemática de cálculo e repasse poderia impactar o fluxo de caixa, o planejamento orçamentário do Estado e a distribuição de recursos aos demais municípios, razão pela qual requereu o desprovimento do recurso e o indeferimento da antecipação da tutela recursal. Na decisão de Id 38194543, foi indeferido o pedido liminar recursal.
Contrarrazões de Id 39252026 pelo desprovimento do recurso. Os autos foram encaminhados ao Ministério Público, o qual se manifestou pela desnecessidade de intervenção no feito, por ausência de interesse público ou socialmente relevante, uma vez que a demanda envolve partes civilmente capazes e devidamente representadas.
É o relatório.
VOTO
Conheço do recurso. Conforme relatado, a parte agravante pugnou pela reforma da decisão recorrida, a fim de determinar que o Estado do Rio Grande do Norte passe a incluir, na base de cálculo do repasse das quotas-partes de ICMS e IPVA, a integralidade do produto da arrecadação da dívida ativa, compreendendo principal, multas e juros. O recurso não comporta provimento. Nos termos do art. 1.015 e seguintes do Código de Processo Civil, o agravo de instrumento devolve ao Tribunal a apreciação da matéria impugnada nos limites da decisão recorrida, cabendo ao órgão julgador verificar, em cognição própria da via recursal, se há elementos suficientes para reformar, invalidar ou manter o pronunciamento judicial de origem.
No caso, o Município agravante alegou que o Estado do Rio Grande do Norte estaria excluindo da base de cálculo das transferências constitucionais os valores arrecadados a título de dívida ativa tributária, juros e multas moratórias, o que, segundo afirmou, teria ocasionado prejuízo acumulado de R$ 2.590.247,72 (dois milhões, quinhentos e noventa mil, duzentos e quarenta e sete reais e setenta e dois centavos).
A controvérsia posta no recurso, contudo, não se limita à definição abstrata sobre a possibilidade de inclusão de acessórios da receita tributária na repartição constitucional de receitas. O que se pretende é impor ao Estado alteração na metodologia de cálculo e repasse das quotas-partes de ICMS e IPVA, a partir de premissas contábeis e financeiras cuja exatidão ainda depende de adequada instrução e de contraditório técnico.
Esse aspecto é relevante porque a reforma da decisão agravada não pode ocorrer apenas com fundamento na plausibilidade jurídica genérica da tese defendida pelo Município. É necessário que, no plano concreto, os elementos dos autos demonstrem, com segurança suficiente, que a metodologia atualmente adotada pelo Estado é incorreta, que a metodologia proposta pelo agravante é adequada e que a alteração dos repasses não produzirá distorções na repartição de receitas públicas.
Essa demonstração ainda não se encontra suficientemente evidenciada. O Município agravante invocou julgados que tratam da repartição de receitas tributárias e do alcance do produto da arrecadação, inclusive sob o argumento de que haveria orientação vinculante favorável à sua pretensão. Todavia, ainda que tais julgados indiquem orientação relevante quanto à impossibilidade de retenção indevida de receitas pertencentes aos municípios, eles não eliminam, por si só, a necessidade de examinar a forma concreta de contabilização dos valores arrecadados em dívida ativa, a identificação das receitas efetivamente partilháveis, a incidência dos índices de participação municipal e a compatibilidade da metodologia pretendida com as normas de contabilidade pública.
Em outras palavras, a existência de entendimento favorável à tese jurídica de que o Estado não pode subtrair dos municípios receita constitucionalmente pertencente a eles não equivale, automaticamente, à comprovação de que todos os valores indicados pelo agravante devem integrar, desde logo e na forma pretendida, a base de cálculo dos repasses futuros. A hipótese do art. 311, inciso II, do Código de Processo Civil exige que as alegações de fato possam ser comprovadas apenas documentalmente e que haja tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em súmula vinculante.
Ainda que se admita a relevância da tese jurídica invocada, não se verifica que as alegações de fato estejam comprovadas apenas documentalmente de modo suficiente a autorizar a alteração da sistemática de repasse estadual. A discussão não se resume à existência de direito dos municípios à repartição constitucional de receitas, mas abrange a forma de apuração contábil, o período de incidência, a base efetiva de cálculo, a composição dos valores arrecadados em dívida ativa e a repercussão da metodologia sobre o conjunto dos municípios beneficiários das transferências.
Essas matérias, pela sua própria natureza, admitem impugnação técnica e não se mostram compatíveis com um juízo de evidência suficiente para acolher a pretensão recursal. Também não se verifica a hipótese do art. 311, inciso IV, do Código de Processo Civil. Os documentos apresentados pelo agravante, embora relevantes para instaurar a controvérsia e demonstrar a seriedade da pretensão, consistem em relatório técnico e planilhas produzidos unilateralmente, cuja metodologia foi impugnada pelo Estado agravado.
A produção unilateral do documento não o torna imprestável, mas impede, por cautela, que lhe seja atribuído, neste momento, o grau de certeza necessário para justificar a modificação de uma sistemática pública de repasses constitucionais. Para o acolhimento da pretensão fundada em prova documental suficiente, não basta que os documentos tornem verossímil a alegação da parte autora. É necessário que sejam aptos a demonstrar os fatos constitutivos do direito de forma bastante robusta, a ponto de tornar improvável a oposição de dúvida razoável pela parte adversa.
No caso, a dúvida razoável foi efetivamente instaurada pelas contrarrazões, nas quais o Estado apontou a existência de controvérsia sobre a metodologia contábil adotada pelo Município, sobre a distinção entre regimes de caixa e competência e sobre os efeitos sistêmicos da alteração dos repasses. Tais pontos não configuram mera resistência genérica ao pedido. Ao contrário, atingem diretamente a base técnica da pretensão recursal, pois questionam os critérios utilizados para afirmar que há repasse a menor e para definir a forma pela qual os valores arrecadados em dívida ativa devem compor a base de cálculo das transferências futuras.
Também não se pode atribuir força conclusiva à alegação de que teria havido confissão pública por parte do Secretário de Estado da Fazenda. Eventual declaração pública sobre revisão de metodologia, correção de procedimentos ou retomada de determinados pagamentos não equivale, necessariamente, ao reconhecimento da exatidão dos cálculos apresentados pelo Município agravante. Também não significa aceitação integral da metodologia defendida na petição inicial, nem reconhecimento de que a alteração deva ocorrer nos moldes pretendidos no recurso.
A confissão apta a sustentar providência dessa natureza exigiria conteúdo claro, específico e compatível com o pedido formulado, especialmente porque se está diante de pretensão com impacto direto sobre receitas públicas e sobre a organização financeira de entes federativos. Além disso, a pretensão recursal não possui caráter meramente conservativo. O acolhimento do recurso implicaria imposição de obrigação de fazer ao Estado e modificação da forma de cálculo dos repasses constitucionais.
Essa circunstância exige maior prudência, especialmente porque a alteração pretendida pode irradiar efeitos para além da relação entre agravante e agravado. Os repasses de ICMS e IPVA observam critérios de distribuição que alcançam o conjunto dos municípios, de modo que eventual alteração na metodologia de cálculo pode repercutir no equilíbrio financeiro e orçamentário de outros entes municipais, ainda que não integrem a presente relação processual.
O acolhimento da pretensão, portanto, poderia produzir efeitos sistêmicos relevantes, com potencial de afetar o planejamento orçamentário do Estado e a própria distribuição das receitas entre os municípios potiguares. Esse risco de dano inverso deve ser considerado no exame do mérito recursal. Embora o risco de dano inverso não substitua a análise da existência ou não do direito alegado, ele reforça a necessidade de cautela quando a medida pretendida tem natureza satisfativa, impacto orçamentário e se apoia em prova técnica ainda controvertida.
No ponto, não se ignora que o Município alegou prejuízo contínuo decorrente de suposto repasse a menor. Contudo, a eventual existência de diferenças pretéritas ou futuras poderá ser objeto de apuração e recomposição no curso da ação de origem, com observância do contraditório e da prova técnica necessária. Por outro lado, a determinação de alteração da metodologia estadual, antes da formação de um juízo seguro sobre a correção dos critérios defendidos pelo agravante, poderia gerar efeitos de difícil recomposição, inclusive pela necessidade de eventual readequação posterior dos repasses realizados.
A prudência judicial, nesse cenário, recomenda a preservação da decisão agravada. Isso não significa afastar a relevância da tese do Município nem reconhecer a correção definitiva da metodologia adotada pelo Estado. Significa apenas que, no estágio atual do processo, os elementos apresentados não demonstram, com a segurança necessária, a existência de direito líquido à alteração imediata da forma de cálculo e repasse das quotas-partes de ICMS e IPVA.
A controvérsia deve ser melhor desenvolvida na origem, com a formação do contraditório, a manifestação técnica do ente estadual e, se necessário, a produção de prova pericial contábil, a fim de verificar a correção da metodologia de cálculo e a efetiva composição da base de repasse das quotas-partes de ICMS e IPVA. Assim, diante da ausência de demonstração suficiente do direito invocado, da existência de dúvida razoável sobre a metodologia de cálculo apresentada e do risco de dano inverso decorrente da alteração da sistemática de repasses constitucionais, impõe-se a manutenção da decisão agravada.
Por todo o exposto, voto pelo conhecimento e desprovimento do agravo de instrumento. É como voto. Juiz Convocado Roberto Guedes Relator em substituição legal 5 Natal/RN, 13 de Julho de 2026.
