PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TRIBUNAL PLENO Processo: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 0803780-09.2025.8.20.0000 Polo ativo Procuradora-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte Advogado(s): Polo passivo PREFEITO MUNICIPAL DE MACAU e outros Advogado(s): FELIPE AUGUSTO CORTEZ MEIRA DE MEDEIROS
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. CARGOS EM COMISSÃO. ATRIBUIÇÕES E REQUISITOS. SUFICIÊNCIA DA DESCRIÇÃO CONTIDA NO ART. 6º, INCISOS I A V, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 022/2021, DO MUNICÍPIO DE MACAU/RN. CRIAÇÃO DE CARGOS REFERIDOS NO ART. 18 E ANEXO II, DA LEI COMPLEMENTAR, SEM DESCRIÇÃO LEGAL DAS FUNÇÕES E DOS REQUISITOS. REMISSÃO A REGIMENTO INTERNO QUE NÃO SUPRE A RESERVA LEGAL.
ALEGAÇÃO ORÇAMENTÁRIA REJEITADA DIANTE DE REESTRUTURAÇÃO COM REDUÇÃO GLOBAL DE DESPESAS. PARCIAL PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
I - Caso em Exame: Ação direta voltada ao controle abstrato de lei complementar municipal que reorganizou a estrutura administrativa e instituiu cargos em comissão, questionando-se a suficiência da descrição legal das atribuições e requisitos, bem como a compatibilidade orçamentária da reforma.
II - Questão em Discussão: Definição sobre: (a) a necessidade de que a lei instituidora de cargos em comissão descreva, no próprio texto legal, as atribuições nucleares e os requisitos mínimos de provimento; e (b) a ocorrência, ou não, de afronta aos parâmetros orçamentários constitucionais.
III - Razões de Decidir:
1. Os incisos do art. 6º da Lei Complementar nº 022/2021 do Município de Macau/RN individualizam funções de direção, chefia e assessoramento e fixam requisitos objetivos, atendendo à exigência constitucional de definição legal das atribuições e do perfil de investidura.
2. A remissão feita no parágrafo único, do referido dispositivo, a regimentos internos tem caráter meramente complementar e operacional, não afastando a suficiência descritiva já presente na lei.
3. O art. 18 e o Anexo II da Lei Complementar limitam-se a listar quantitativos, códigos e remunerações, não tendo sido consignado, em lei, o conteúdo funcional e os requisitos dos cargos, o que viola a reserva legal material e compromete a impessoalidade e o controle de legalidade.
4. A referência a posteriores atos infralegais ou a códigos identificadores não supre a ausência de descrição legal das funções e requisitos.
5. A alegação de vício orçamentário não prospera quando demonstrada reestruturação com redução global do número de cargos e de despesas, em consonância com o dever de planejamento e com os limites de gasto com pessoal.
6. Modulação dos efeitos para atribuir eficácia ex nunc à decisão, fixando o prazo de 90 (noventa) dias, contados da publicação do acórdão, a fim de permitir que o Município de Macau adeque sua legislação à Constituição Estadual, em observância aos princípios da segurança jurídica e da continuidade do serviço público.
IV - Dispositivo e Tese: Pedido julgado parcialmente procedente para declarar tão somente a inconstitucionalidade do art. 18 e do Anexo II da Lei Complementar nº 022/2021, do Município de Macau/RN, com efeitos ex nunc. Tese: A criação de cargos em comissão exige que a lei descreva, no próprio texto legal, o núcleo das atribuições e os requisitos mínimos de investidura, não sendo suficiente a remissão a atos infralegais ou a códigos em anexos.
Reorganizações administrativas acompanhadas de redução global de despesas não caracterizam, por si, violação aos parâmetros orçamentários constitucionais. Dispositivos relevantes citados: art. 26, caput, incisos I e II; art. 47, inciso I; art. 108, inciso I; art. 110, § 1º, incisos I e II, todos da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte; art. 6º, incisos I a V, art. 18 e Anexo II, da Lei Complementar Municipal nº 022/2021 (Macau/RN).
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima nominadas. Acordam os Desembargadores que integram o Tribunal Pleno deste egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, julgar parcialmente procedente o pedido formulado na ação para declarar, tão somente, a inconstitucionalidade do art. 18 e do Anexo II, da Lei Complementar nº 022/2021 do Município de Macau/RN, com efeitos ex nunc, nos termos do voto da relatora, parte integrante deste acórdão.
Divergência parcial do Juiz convocado Ricardo Tinoco, que fixava em 12 meses o prazo para a incidência dos efeitos da decisão.
RELATÓRIO
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE contra os arts. 6º, incisos I a V, 18 e Anexo II da Lei Complementar nº 022/2021 do Município de Macau/RN, diploma que dispôs sobre a organização administrativa do Poder Executivo local e definiu cargos públicos de provimento em comissão. Explicou ter instaurado o Procedimento Administrativo nº 34.23.2399.0000015/2022-34, após representação da 1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Macau, a fim de avaliar a conformidade do referido diploma com a Constituição Estadual, tendo concluído pela existência de vícios de constitucionalidade de natureza material e formal.
Alegou que a lei municipal criou múltiplos cargos em comissão sem a correspondente e específica descrição de suas atribuições e requisitos, limitando-se a indicar denominações, quantidades e remunerações (art. 18 e Anexo II), além de prever, no art. 6º e seu parágrafo único, atribuições genéricas e remissão a regimentos internos aprovados por decreto para detalhamento funcional, o que teria violado os arts. 26, caput, incisos I e II, da Constituição Estadual.
Afirmou, ainda, que a norma impugnada gerou aumento de despesa com pessoal sem observância das exigências constitucionais de prévia dotação orçamentária suficiente e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, em afronta aos arts. 47, inciso I, 108, inciso I, e 110, § 1º, incisos I e II, da Constituição Estadual. Apontou como reforço argumentativo julgados deste egrégio Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal sobre a necessidade de a lei definir, de modo expresso, as atribuições dos cargos em comissão e sobre a possibilidade de controle concentrado de normas estaduais e municipais por ofensa a parâmetros orçamentários.
Requereu a procedência do pedido para que seja declarada a incompatibilidade, em tese, dos arts. 6º, incisos I a V, 18 e Anexo II da Lei Complementar nº 022/2021 de Macau/RN com os arts. 26, caput, incisos I e II, 47, inciso I, 108, inciso I, e 110, § 1º, incisos I e II, da Constituição Estadual. O MUNICÍPIO DE MACAU/RN apresentou manifestação no Id 30945841 defendendo a constitucionalidade das normas impugnadas, pugnando pela improcedência do pedido formulado na presente ação.
Do mesmo modo, a CÂMARA MUNICIPAL DE MACAU apresentou contestação no Id 30962377, defendendo a improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade. O ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE manifestou-se no Id 31652838 requerendo o regular andamento do feito. No Id 31950308, o Procurador-Geral de Justiça apresentou manifestação final, reiterando os termos da petição inicial.
É o relatório.
VOTO
Conforme relatado, a Procuradoria-Geral de Justiça ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Lei Complementar nº 022/2021, do Município de Macau/RN, alegando: (i) a inexistência de previsão orçamentária e compatibilidade com as leis orçamentárias; (ii) a insuficiência da descrição das atribuições e requisitos dos cargos previstos nos incisos do art. 6º; e (iii) a inconstitucionalidade do art. 18 e do Anexo II, por limitarem-se a indicar quantitativos e remunerações sem a descrição das atribuições e dos requisitos.
No caso, verifica-se, em primeiro lugar, que a alegação de ausência de previsão orçamentária específica não procede. A mensagem encaminhada à Câmara Municipal para instruir o Projeto de Lei Complementar nº 002/2021, devidamente juntada no Id 30945852, evidenciou que a reforma administrativa objetivou racionalizar a máquina pública, extinguindo cargos em comissão em número superior ao de novos cargos criados e mantendo patamares remuneratórios, com redução global de 460 para 324 cargos, o que reflete diminuição de despesas.
Esse quadro demonstra compatibilidade material da iniciativa com o dever de planejamento responsável e com os limites de gasto com pessoal, inexistindo, nesse ponto, afronta aos arts. 47, inciso I, 108, inciso I, e 110, § 1º, incisos I e II, da Constituição Estadual, porquanto não se está diante de criação expansionista de despesa sem cobertura, mas de reestruturação acompanhada de redução de custos.
A exigência constitucional de responsabilidade fiscal e de observância às leis orçamentárias não impede reorganizações administrativas que, a partir da extinção de estruturas e cargos redundantes, resultem em impacto financeiro neutro ou decrescente. Impõe-se, portanto, a rejeição do pedido que apontou falta de previsão orçamentária e de compatibilidade com as leis orçamentárias, por ausência de vício material evidenciado nos autos.
Em segundo lugar, quanto aos incisos do art. 6º, constata-se que o legislador municipal descreveu, de modo suficiente, as atribuições e os requisitos mínimos para provimento dos cargos ali elencados, tais como os de assessor jurídico, assessor técnico, diretor de departamento, coordenador e assistente de gabinete ou subcoordenador: Art. 6º Os cargos públicos de provimento em comissão da Administração Pública Municipal de Macau - RN são destinados às seguintes atribuições e exigem os seguintes requisitos para provimento:
I - Assessor jurídico: assessorar os Dirigentes do órgão público do Poder Executivo Municipal na organização e controle de processos administrativos, emitir pareceres jurídicos, e prestar consultoria sobre assuntos jurídicos referentes à atividade administrativa municipal, identificado sob o código AJ, cujo requisito para provimento do cargo é possuir nível superior em Direito e inscrição regularmente ativa na Ordem dos Advogados do Brasil;
II - Assessor técnico: prestar consultoria técnica sobre assuntos referentes à matéria da pasta de governo no âmbito de órgão público do Poder Executivo Municipal, identificado sob o código AT, cujos requisitos para provimento do cargo são possuir nível superior em curso de graduação na área correlata à pasta de Governo e/ou comprovada experiência na área, na forma do regulamento;
III - Diretor de Departamento: realizar a direção e gestão de pessoal e de material em Departamento ou Unidade no âmbito de órgão público de grande porte do Poder Executivo Municipal, identificado sob o código
CC- 3, cujos requisitos para provimento do cargo são possuir nível médio e/ou comprovada experiência na área, na forma do regulamento;
IV - Coordenador: chefiar a realização de atividades, programas, projetos e ações, relativas à matéria da pasta de Governo, no âmbito de órgão público do Poder Executivo Municipal, identificado sob o código CC-4, cujos requisitos para provimento do cargo são possuir nível médio e/ou comprovada experiência na área, na forma do regulamento;
V - Assistente de Gabinete ou Subcoordenador, a depender da nomenclatura conferida por cada Secretaria Municipal: assessorar no planejamento de ações e projetos na unidade administrativa de órgão público do Poder Executivo Municipal, na qual estiver lotado, bem como desenvolver outras atividades que lhe forem delegadas, identificado sob o código CC-5, cujos requisitos para provimento do cargo são possuir nível fundamental e/ou comprovada experiência na área, na forma do regulamento.
Parágrafo único. As atribuições detalhadas de cada cargo serão definidas em regimento interno de cada órgão público, devidamente aprovado por Decreto do Poder Executivo Municipal. A leitura do dispositivo acima revela comandos que individualizam, para cada denominação, o núcleo funcional (assessorar, prestar consultoria técnica, realizar direção e gestão, chefiar a execução de programas e projetos, e assessorar no planejamento de ações) e os requisitos objetivos de escolaridade e/ou experiência correspondente.
Esse quadro atende à exigência de que cargos em comissão se destinem à direção, à chefia e ao assessoramento, com funções descritas na própria lei, preservando-se os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência previstos na Constituição Federal e replicados na Constituição Estadual. Assim é que o parágrafo único do art. 6º em questão, ao remeter a detalhamento por regimento interno, não desnatura a descrição legal já existente, pois o detalhamento infralegal tem função complementar e operacional, vedada apenas a criação originária de atribuições não previstas em lei.
Impõe-se, pois, o indeferimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade dos incisos do art. 6º em referência. Em terceiro lugar, diversa é a situação do art. 18 e do respectivo Anexo
II. O art. 18, conjugado com o Anexo II, limita-se a “Criar cargos em comissão especificados no Anexo II”, listando quantitativos, códigos e remunerações por órgão, sem descrever, para tais entradas, as atribuições e os requisitos de provimento. A ausência, nesse bloco normativo, de descrição das funções e dos requisitos mínimos para cada cargo criado compromete a exigência, imposta pela Constituição Estadual, de que a lei instituidora de cargos em comissão delimite o conteúdo funcional e os pressupostos objetivos de investidura, de modo a assegurar controle e impessoalidade.
A simples referência a códigos e valores remuneratórios, desacompanhada da indicação legal das atribuições e dos requisitos, abre margem à discricionariedade indevida e esvazia o controle de legalidade, contrariando o modelo constitucional que reserva aos cargos em comissão funções de direção, chefia e assessoramento definidas em lei.
Registre-se que tal vício não foi sanado pela menção, no art. 7º, de que o “código identificador do cargo define as suas principais atribuições e requisitos”, porque o Anexo II não traz, em si, nenhuma definição material das atribuições e dos requisitos, restringindo-se a uma tabela de cargos, quantidades, códigos e remunerações. Também não basta, para suprir a lacuna, a previsão de posterior detalhamento por decreto ou regimento interno, pois a definição das atribuições e dos requisitos mínimos é matéria reservada à lei em sentido formal, especialmente quando se trata de cargos em comissão.
Dessa forma, impõe-se a declaração de inconstitucionalidade do art. 18 e do Anexo II, exclusivamente na extensão em que criam cargos em comissão sem a correspondente descrição, em lei, das atribuições e dos requisitos para seu provimento. A solução ora adotada concilia a preservação dos dispositivos que já atendem às exigências constitucionais (incisos do art. 6º) com o controle dos trechos que não as observam (art. 18 e Anexo II), assegurando o respeito aos princípios estruturantes da Administração Pública e à reserva legal material quanto à definição dos cargos em comissão.
Por todo o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido formulado na ação para declarar, tão somente, a inconstitucionalidade do art. 18 e do Anexo II, da Lei Complementar nº 022/2021 do Município de Macau/RN. Quanto à modulação dos efeitos, a fim de resguardar a estabilidade das relações jurídicas e a continuidade do serviço público, impõe-se atribuir eficácia ex nunc à presente declaração de inconstitucionalidade, de modo que os efeitos da decisão passem a incidir apenas após o prazo de 90 (noventa) dias, contados da publicação deste acórdão, período em que o Município de Macau poderá adequar sua legislação à Constituição Estadual.
É como voto. Desembargadora Sandra Elali Relatora 5 Natal/RN, 27 de Outubro de 2025.
