PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TRIBUNAL PLENO Processo: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 0806679-77.2025.8.20.0000 Polo ativo Procuradora-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte Advogado(s): Polo passivo Prefeito Municipal de Natal e outros Advogado(s): Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental N° 0806679-77.2025.8.20.0000 Origem: Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte Requerente: Procuradora-Geral de Justiça do Rio Grande do Norte Requerido: Prefeito do Município de Natal/RN Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Natal/RN Relator: Desembargador Dilermando Mota
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INCORPORAÇÃO DE VANTAGENS DE CARÁTER TEMPORÁRIO À REMUNERAÇÃO DE CARGO EFETIVO. INCOMPATIBILIDADE MATERIAL SUPERVENIENTE. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ajuizada pelo Ministério Público em face do art. 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal/RN nº 31/2018, que autorizava a incorporação de vantagens transitórias à remuneração de servidores públicos municipais. A parte autora alegou incompatibilidade material superveniente com o art. 28, § 13, da Constituição Estadual, introduzido pela Emenda Constitucional nº 20/2020, e requereu a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos legais e a anulação de atos administrativos que aplicaram a norma revogada após a alteração constitucional.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em definir: (i) se é cabível a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em face de norma municipal anterior à norma constitucional estadual superveniente; (ii) se o art. 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal/RN nº 31/2018, é materialmente incompatível com o art. 28, § 13, da Constituição Estadual; (iii) se atos administrativos posteriores à alteração constitucional que aplicaram a norma revogada são inconstitucionais.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental é cabível, nos termos da Lei nº 9.882/1999, para afastar lesão a preceito fundamental em razão de atos do Poder Público, quando não houver outro meio eficaz para a solução da controvérsia.
4. A superveniência da Emenda Constitucional nº 20/2020 ao art. 28, § 13, da Constituição Estadual, que reproduziu a vedação prevista na EC nº 103/2019 (CF, art. 39, § 9º), tornou materialmente incompatível o art. 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal/RN nº 31/2018, que autorizava a incorporação de vantagens transitórias à remuneração de servidores públicos.
5. Atos administrativos posteriores à alteração constitucional que aplicaram a norma revogada são inconstitucionais, salvo demonstração de direito adquirido plenamente reconhecido e efetivado antes da modificação constitucional.
6. A regra de transição prevista no art. 13 da EC nº 103/2019 protege apenas as incorporações efetivadas até a entrada em vigor da emenda, não se aplicando a atos administrativos posteriores que reconheçam direitos ainda não consumados.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE
7. Pedido procedente. Tese de julgamento: (i) É cabível a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental para declarar a incompatibilidade material superveniente entre norma municipal anterior e norma constitucional estadual posterior, quando não houver outro meio eficaz de controle. (ii) A incorporação de vantagens de caráter temporário à remuneração de cargo efetivo viola o art. 28, § 13, da Constituição Estadual, sendo materialmente incompatível o art. 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal/RN nº 31/2018. (iii) Atos administrativos editados após a vigência da norma constitucional que vedou tais incorporações são inconstitucionais quando fundados em norma revogada, salvo demonstração de direito adquirido plenamente reconhecido e efetivado antes da alteração constitucional. (iv) A regra de transição da EC nº 103/2019 (art.
13) protege apenas as incorporações efetivadas até a entrada em vigor da emenda, não se aplicando a atos administrativos posteriores que reconheçam direitos ainda não consumados. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 39, § 9º; CE/RN, art. 28, § 13 (incluído pela EC nº 20/2020); EC nº 103/2019, art. 13; Lei nº 9.882/1999, arts. 1º e 4º, § 1º. Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 388, Rel.
Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 01.08.2016; STF, ADPF 673 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 13.08.2020; STF, ADI 2934, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe 17.12.2019; TJRN, ADI 0809362-63.2020.8.20.0000, Rel. Des. Virgílio Macedo Jr., j. 26.05.2023. A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima identificadas, ACORDAM os Desembargadores que integram o Tribunal Pleno desta Egrégia Corte de Justiça, à unanimidade de votos, conhecer e julgar PROCEDENTE a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, em conformidade com o pedido ministerial, tudo nos termos do voto do Relator, que fica fazendo parte integrante deste. R E L A T Ó R I O Trata-se de ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, ajuizada pela Procuradora-Geral de Justiça, em face do artigo 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal (nº 31/2018), que revogou o artigo 76, em seu inciso III, alíneas “a”, “b”, “c” e “d”, e alterou os incisos XV, XVI, XXVI e XXVII, todos da referida Lei Orgânica.
Narra o parquet que nada obstante “a ausência de vedação à época da edição da norma, sobreveio, em 2019, a Emenda à Constituição Federal n. 103/2019, a qual acrescentou ao art. 39 da Lex Legum o § 9º, expresso no sentido de que ‘é vedada a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo’ (...)”, registrando que esse comando foi expressamente reproduzido na Carta Estadual, em seu artigo 28, § 13 (Emenda Constitucional 20/2020).
Aduz o Requerente, todavia, que “em que pese a revogação expressa do dispositivo da Lei Orgânica Municipal que autorizava a incorporação de vantagens transitórias, a Emenda à LOM n. 31/2018 assegurou ‘ao servidor efetivo que tenha ingressado no serviço público até a data de publicação desta Emenda, desde que já tenha exercido cargo em comissão ou função gratificada a integração como vantagens individuais aos seus vencimentos ou remuneração aquelas percebidas em razão do exercício de cargo em comissão ou função gratificada a partir do 6º (sexto) ano de sua percepção, à razão de 1/5 (um quinto) por ano, até o limite de 5/5 (cinco quintos), incorporando-se para todos os efeitos, inclusive previdenciários’ – o que se encontra à revelia do que hoje estabelecem as Leis Maiores”.
Nesse contexto, o artigo 2º da Emenda à Lei Orgânica de Natal nº 31/2018 autorizou a incorporação de vantagens preteritamente adquiridas, e também daquelas que porventura surgissem em razão do posterior exercício de cargo em comissão ou função gratificada, desde que para os servidores que tenham ingressado no serviço público até a data de publicação da Emenda. Defende a Requerente, assim, o cabimento da arguição à luz do artigo 71, I, “a”, da Constituição Estadual, aduzindo que devem ser abrigadas no conceito de preceito fundamental normas relacionadas à estruturação do Estado, à regularização do exercício do poder e aquelas que reconhecem os direitos fundamentais, seja pelo seu caráter estrutural ou sua estatura axiológica, sendo exatamente essa a questão aqui em debate, que se relaciona com os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, reproduzidos na Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, aos quais se submetem todos os gestores públicos e normas jurídicas vigentes.
Acresce que a peculiaridade do caso concreto é que “o parâmetro de controle de constitucionalidade – art. 28, § 13, da Constituição Estadual – foi acrescido pela Emenda Constitucional n. 20/2020, ou seja, 02 (dois) anos após a publicação da Lei Municipal em análise”, de modo que não caberia o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade ou Ação Declaratória de Constitucionalidade, conforme jurisprudência do próprio STF, estando satisfeito o critério de subsidiariedade previsto no artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999.
Sustenta, assim, que a posterior EC nº 20/2020, que acresceu o § 13 ao artigo 28 da Constituição Estadual, revogou por incompatibilidade constitucional o artigo 2º, caput e parágrafos, da Emenda à LOM nº 31/2018. Reforça, ainda, que “conquanto tenha o art. 13 da EC n. 103/2019 garantido que ‘não se aplica o disposto no § 9º do art. 39 da Constituição Federal a parcelas remuneratórias decorrentes de incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão efetivada até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional’, sua redação deixa clara que a incorporação permitida é aquela efetivada até a data em vigor da Emenda – ou seja, aquela pleiteada pelo servidor, deferida pela administração e efetivamente incorporada anteriormente à alteração constitucional”, sendo que a LOM de Natal, no ponto questionado, teria interpretado de forma extensiva tal dispositivo.
Requer, ao final, “que seja julgada procedente a presente ADPF, declarando-se a incompatibilidade do art. 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal/RN n. 31/2018, com o art. 28, § 13, da Constituição Estadual”. Trouxe documentos elencados a partir do ID. 30682478. A Câmara Municipal do Natal trouxe informações, no ID. 31294251, defendendo que “não há nos autos ou na petição inicial nenhuma indicação de que a emenda à Lei Orgânica n. 31 esteja sendo aplicada, ou que de sua aplicação (não alegada) haja ofensa aos preceitos fundamentais da Constituição Estadual”, afirmando que “a petição inicial apenas alega que a mera existência legislação municipal, anterior ao parâmetro, fere preceito fundamental”.
Sustenta, nesse contexto, que o artigo 3º da Lei nº 9.882/1999 exige a prova da violação do preceito fundamental (artigo 3º, III), ou da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado (art. 3º, V), sendo que na inicial não haveria essa prova. A tese da câmara, nesse sentido, é de que a comprovação da controvérsia, ainda que não necessariamente judicial, é necessária porque a simples incompatibilidade de uma legislação anterior com a norma revogadora não é fundamento suficiente para a propositura de ADPF, destacando que o controle difuso de constitucionalidade, realizado pelo próprio Poder Judiciário, em casa concreto, seria suficiente para combater a alegada “interpretação extensiva” da Emenda à Lei Orgânica nº 31/2018.
Dessa forma, aduz a Câmara que existiriam outros meios para fixar a interpretação pretendida, destacando, por exemplo, os procedimentos de uniformização de jurisprudência, especificados na Lei nº 12.153/2009, já que a maior parte das demandas que versam sobre a aplicação da emenda 31/2018 têm sido processadas e julgadas no âmbito dos Juizados Fazendários, defendendo, assim, que não haveria necessidade da ADPF.
No tocante à interpretação pretendida para a Emenda nº 103/2019, da Constituição Federal, defende a Câmara que “a competência para controle concentrado da legislação municipal em face da Constituição Federal pertence ao Supremo Tribunal Federal, de acordo com a Lei 9.882/1999, e a essa Egrégia Corte o controle frente à Constituição Estadual”. O Prefeito do Município do Natal, através da Procuradoria do Município, trouxe extensa manifestação no ID. 31296823, em que igualmente inicia pela defesa do não cabimento da ADPF.
Defende, nesse ponto, o não cabimento da ADPF no âmbito da Justiça Estadual, a partir de interpretação do artigo 125, § 2º, da Constituição da República, entendendo que seria inconstitucional o artigo 71, I, “a”, da Constituição Estadual. Ainda em preliminar, e seguindo a mesma pretensão de não conhecimento da ADPF, aduz que não existem leis (nacional ou estadual) regulando o processo judicial da ADPF estadual, de modo que não caberia a utilização por analogia da Lei Federal nº 9.882/1999.
Em sua terceira preliminar, sustenta o Prefeito o descumprimento do requisito especial da subsidiariedade (artigo 4º, § 1º, da Lei Federal nº 9.882/1999), defendendo que a ADPF não pode ser utilizada para discutir (ou rediscutir) situações personalíssimas ou concretas de cada servidor público, o que somente poderia acontecer em processos judiciais (ou administrativos) individuais Sustenta, nesse ponto, que “quando o Constituinte Estadual Reformador editou a Emenda Constitucional Estadual nº 20/2020 (art. 28, § 13, da Constituição Potiguar), tal benefício – em regime extintivo de transição por força do art. 2º da Emenda à Lei Orgânica nº 31/2018 – já sofrera ‘revogação constitucional’ ainda ano de 2019, de modo que a alteração da Carta Política Estadual não teria tido efeito prático.
Sobre essas datas de alterações constitucionais, aduz que o Procurador Geral de Justiça promoveu a presente ação, empregando como parâmetro o marco temporal o ano de 2019, estabelecido pela Emenda Constitucional nº 109/2019 (art. 39, § 9º, da CF); e não a Emenda Constitucional Estadual nº 20/2020 (art. 28, § 13, da Constituição Estadual), cujo marco é o ano de 2020, compreendendo que haveria, assim, uma intenção de processamento da ADPF com suporte em parâmetro de constitucionalidade federal.
Ao finalmente adentrar no mérito, o Prefeito reitera que a regra discutida teria vigorado durante apenas 1 (um) ano e 9 (nove) meses, e que o direito adquirido dos servidores que fizeram jus à incorporação dos “quintos” deve ser preservado enquanto cláusula pétrea, trazendo, nesse contexto, precedentes deste Tribunal no sentido da garantia da incorporação, mesmo após a revogação constitucional da EC nº 109/2019.
Em um desses precedentes (na ADI 0805857-30.2021.8.20.0000), o Supremo Tribunal Federal teria confirmado a decisão deste Tribunal, ao negar provimento ao ARE 1429819 AgR, ainda que sob o fundamento da impossibilidade de revolvimento de fatos e provas, aduzindo o Prefeito que nesta ADPF o parquet busca exatamente “o revolvimento de situações individuais e concretas dos servidores municipais que obtiveram seus respectivos direitos adquiridos, devidamente reconhecidos em ações judiciais individuais ou em processos administrativos – todos garantidos pela Emenda Constitucional nº 109/2019 (publicada no DOU em 13/11/2019)”, o que violaria a coisa julgada.
Acresce que “a inicial peticiona a este Tribunal de Justiça que seja retirado do patrimônio jurídico do servidor municipal o direito adquirido daqueles que perfectibilizaram o cumprimento dos requisitos dos ‘quintos’, mas que ainda não solicitaram judicial ou administrativamente”, o que estaria em conflito com a posição do próprio Supremo em torno do conceito de direito adquirido, destacando que segundo a Suprema Corte basta o interessado cumprir os requisitos estatuídos em Lei, para fazer jus a seu direito adquirido, sendo irrelevante o momento em que o beneficiário exercerá seu direito, ou solicitará a incorporação de sua vantagem.
Em tese subsidiária, o Prefeito requer a modulação dos efeitos de tal declaração pro futuro, preservando-se os direitos das daqueles servidores que tenham completado os requisitos para incorporar “quintos” com base da Emenda à Lei Orgânica nº 31/2018 – ainda que tais beneficiários ainda não tenham peticionado a indigitada incorporação. Em manifestação final, a Procuradoria-Geral de Justiça reiterou os fundamentos de sua exordial, alegando que não houve alteração do quadro fático-normativo ali descrito, pugnando, dessa forma, pela procedência do pleito, a fim de que: (i) seja declarada a incompatibilidade do art. 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal/RN n. 31/2018, com o art. 28, § 13, da Constituição Estadual; (ii) em decorrência do item anterior, sejam revertidas as incorporações efetivadas após a data em vigor da Emenda Constitucional n. 103/2019; e (iii) sejam conferidos efeitos ex nunc à declaração de inconstitucionalidade, apenas para preservar os valores recebidos de boa-fé pelos servidores beneficiários.
É o relatório. V O T O
I – PRELIMINARES ARGUIDAS PELOS REQUERIDOS: Inicialmente, quanto ao cabimento da via eleita pelo parquet, entendo que as preliminares arguidas pelos Requeridos devem ser rejeitadas. Isso porque a ADPF é remédio processual cabível, nos termos do artigo 1º da Lei nº 9.882/1999, para “evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público”, sendo precisamente este o intento ministerial no caso em tela, a partir da indicação de atos potencialmente concretos do Poder Público Municipal, que estariam autorizando incorporação de verbas transitórias, mesmo após a vigência da EC nº 103/2019, e da EC nº 20/2020 (esta da Constituição Estadual), atos estes, inclusive, que não são negados pela Administração Pública Municipal.
Note-se, inclusive, que apesar da Procuradoria da Câmara Municipal destacar essa suposta ausência de demonstração de situações reais e concretas, o próprio Município do Natal, em sua vasta manifestação, reconhece a existência de diversas ações individuais tratando do tema, o que corrobora a justa causa para a ação de controle abstrato, não como uma ferramenta disponível para o enfrentamento específico e direto desses casos concretos, mas sim para o controle de constitucionalidade efetivamente ‘in abstracto’.
Como bem destacado pelo Ministério Público, “não se limita o tema à análise concreta de situações funcionais, mas ao reconhecimento da incongruência do art. 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal/RN n. 31/2018, com o art. 28, § 13, da Constituição Estadual”. Porém, registra o mesmo parquet – com propriedade, em meu sentir – que “o simples fato – repetido à exaustão pelas partes adversas – de que existem inúmeras demandas judiciais individuais tratando da mesma matéria demonstra que existe controvérsia suficiente a ensejar um posicionamento definitivo deste Tribunal de Justiça – a quem compete, de modo originário, ‘declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público” (art. 71, I, “a” e “b” e § 1º, da CERN).
É evidente, outrossim, que a própria defesa enfática da situação jurídica combatida desde a exordial, evidencia a necessidade do enfrentamento da matéria pela existência de repercussão concreta e atual, ainda que defenda a municipalidade a suposta inexistência de efeitos práticos relacionados à alteração constitucional que é objeto do mérito desta ADPF. Por outro lado, é requisito para a ADPF a inexistência de outro meio eficaz para sanar a lesividade da conduta questionada.
Sobre este requisito, já decidiu o STF que: “(…) a compreensão do que deve ser ‘meio eficaz para sanar a lesividade’, se interpretada extensivamente, esvaziaria o sentido da ADPF, pois é certo que, no âmbito subjetivo, há sempre alguma ação a tutelar – individual ou coletivamente – o direito alegadamente violado, ainda que seja necessário eventual controle difuso de constitucionalidade.
2. De outro lado, se reduzida ao âmbito do sistema de controle objetivo, implicaria o cabimento de ADPF para qualquer ato do poder público que não autorizasse o cabimento de ADI, por ação ou omissão, ou ADC.
3. O critério deve ser intermediário, de maneira que ‘meio eficaz de sanar a lesão é aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata. No juízo de subsidiariedade há de se ter em vista, especialmente, os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional’ (ADPF 388, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 01.08.2016). Especialmente os processos objetivos, porque haverá casos cuja solução ampla, geral e imediata ocorrerá por outros instrumentos processuais, não servindo a ADPF tampouco a tutelar situações jurídicas individuais.
Precedentes.
4. No caso concreto, impugnam-se os Editais de convocação do Exame Nacional de Ensino, os quais, ainda que possam ser questionados pela via individual ou coletiva, encontram na ADPF, ante a multiplicidade de atores afetados, meio eficaz amplo, geral e imediato para a solução da controvérsia.
5. Agravo Regimental a que se dá provimento, assentando-se o cabimento da presente ADPF no tocante ao atendimento do requisito do art. 4º, §1º, da Lei n.º 9.882/99.” (ADPF 673 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 29-06-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-201 DIVULG 12-08-2020 PUBLIC 13-08-2020) Nesse sentido, compreendo que a situação dos autos revela circunstância que remete ao cabimento da via processual, uma vez que o intento ministerial não seria simplesmente tutelar situações jurídicas individuais, mas sim obter provimento jurisdicional de caráter amplo, capaz de promover solução imediata para a controvérsia posta (tanto nos casos expostos nas ações individuais já judicializadas, como naqueles que eventualmente venham a ser submetidos ao juízo de valor da Administração).
Cito, nesse sentido, trecho de decisão da lavra do Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, na ADPF 864/STF, que ratifica a impossibilidade de utilização do instrumento constitucional para o controle de casos individuais e concretos: “(…) De início, observo que, a arguição de descumprimento de preceito fundamental é cabível para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, e, também, quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anteriores à Constituição (art. 1°, parágrafo único, I, da Lei 9.882/1999).
Trata-se de instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas, nos termos do art. 102, § 1°, da Carta Magna, que não pode ser utilizado para a resolução de casos concretos, nem tampouco para desbordar as vias recursais ordinárias ou outras medidas processuais existentes para impugnar atos tidos por ilegais ou abusivos. (...)” Enfatize-se, ainda, que é incabível a Ação Direta de Inconstitucionalidade quando o parâmetro constitucional de regulação é posterior à lei questionada.
Cito precedente do mesmo Excelso Pretório: “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. § 2º DO ART. 86 DA LEI N. 8.112/90; PARTE FINAL DA AL. L DO INC. II DO ART. 1º DA LEI COMPLEMENTAR N. 64/1990 E DO § 2º DO ART. 204 DA LEI COMPLEMENTAR N. 75/1993. DIREITO À LICENÇA REMUNERADA DO SERVIDOR PÚBLICO CANDIDATO A CARGO ELETIVO. ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ISONOMIA.
AÇÃO DIRETA, EM PARTE, NÃO CONHECIDA E, NA OUTRA PARTE, IMPROCEDENTE.
1. Incabível ação direta de inconstitucionalidade quanto a ato normativo anterior à norma constitucional paradigma.
2. A manutenção da remuneração do servidor público candidato no período de seu afastamento, em razão de campanha eleitoral, observa o princípio da isonomia, na faceta material, considerado o regime jurídico diferenciado pelo qual submetidos os servidores públicos e os empregados da iniciativa privada, a justificar juridicamente como fator idôneo a discriminação estabelecida nas normas impugnadas.
3. A licença com remuneração ao servidor público, no período do registro da candidatura até o pleito eleitoral, assegura a lisura do processo e a impossibilidade de utilização do aparato administrativo com contaminação do processo eleitoral e da transparência necessária da campanha.
4. Ação direta de inconstitucionalidade, em parte, não conhecida e, na outra parte, julgada improcedente.” (ADI 2934, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 06-12-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-280 DIVULG 16-12-2019 PUBLIC 17-12-2019 – grifos acrescidos) Esta Corte de Justiça também já decidiu, em similar sentido, quando rejeitou a possibilidade, inclusive, de conversão de ADI em ADPF: “EMENTA: PROCESSUAL CIVIL.
AGRAVO INTERNO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRETENSÃO DE REFORMA DA
DECISÃO
MONOCRÁTICA QUE NÃO CONHECEU DA ADIN. AJUIZAMENTO CONTRA LEI MUNICIPAL EDITADA HÁ MAIS DE QUARENTA ANOS. DESCABIMENTO. PEDIDO DE CONVERSÃO EM AÇÃO POR DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. IMPOSSIBILIDADE EM VIRTUDE DO ERRO GROSSEIRO. PRECEDENTES. MANUTENÇÃO DA
DECISÃO
AGRAVADA. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E DESPROVIDO.1. Inexistentes razões de fato e de direito bastantes para que seja modificada a decisão agravada, deve, nessa oportunidade, ser ratificado o pronunciamento jurisdicional monocrático, por todos os seus fundamentos.
2. Agravo interno conhecido e desprovido.” (DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0809362-63.2020.8.20.0000, Des. VIRGILIO FERNANDES DE MACEDO JUNIOR, Tribunal Pleno, JULGADO em 26/05/2023, PUBLICADO em 29/05/2023 – grifos acrescidos) Oportuno acrescer que, ao contrário do que defendem os Requeridos, a Turma Uniformizadora de Jurisprudência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública não possui competência para declarar inconstitucionalidade em controle amplo e abstrato, de modo que suas decisões vinculam tão somente as Turmas Recursais deste Tribunal de Justiça, aplicando-se apenas aos casos ali em tramitação.
No que concerne ao parâmetro de controle sustentado, não obstante existam diversas referências ao art. 39, § 9º, da Constituição Federal, tais menções somente foram lançadas para contextualizar as raízes do art. 28, § 13, da Constituição Estadual, este, sim, utilizado como critério de controle, inexistindo mácula ou impropriedade nessa indicação. Sobre a alegação do Prefeito do Natal, no sentido da inconstitucionalidade da alínea “a” do inciso I do art. 71 da Constituição do Estado, por infração ao art. 125, § 2º, da CF e por ofensa ao art. 102, § 1º, da CF (fl. 3 do ID n. 31296823), ressalto que não se trata de tese sequer apreciável por esta Corte, em demanda dessa natureza, uma vez que é cediço que compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual que tenha como paradigma a Carta Federal (art. 102, I, “a”, da Magna Carta da República).
Por tais razões, conjuntamente sopesadas, conheço da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, rejeitando as preliminares sugeridas, e passo ao enfrentamento do mérito discutido.
II – MÉRITO: No tocante ao cerne do embate, é imperioso reconhecer que assiste razão ao ente ministerial, uma vez que a partir da edição da EC nº 103/2019 tornou-se constitucionalmente vedada “a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo", norma que foi formalmente reproduzida no texto da Constituição Estadual, a partir do artigo 28, § 13 (por força da Emenda Constitucional nº 20/2020), o que promoveu a revogação natural e imediata de disposições legais em sentido contrário, como aquela exposta no artigo 2º da Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 31/2018, que assegurava “a integração como vantagens individuais aos seus vencimentos ou remuneração” das parcelas percebidas “em razão do exercício de cargo em comissão ou função gratificada a partir do sexto ano de sua percepção (…), incorporando-se para todos os efeitos, inclusive previdenciários”.
Observe-se, como registrado acima, que a citada modificação constitucional foi introduzida na Constituição Estadual, em seu artigo 28, § 13, com a seguinte redação: “§
13. É vedada a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 2020) É cediço, nesse contexto, que as normas infraconstitucionais editadas na vigência de realidade constitucional pretérita, e que forem materialmente incompatíveis com a nova normativa constitucional, são por esta revogadas (retiradas do mundo jurídico), deixando de ter vigência e, consequentemente, validade, tratando-se de revogação tácita e automática, ou seja, a nova Constituição ou a modificação da Constituição não precisa dispor expressamente que os dispositivos incompatíveis serão expurgados do ordenamento jurídico.
Por outro lado, é importante consignar que o artigo 13 da citada EC 103/2019 não permite a interpretação dada pelo Município Requerido, tendo em vista que prevê a não aplicação do § 9º do art. 39 da Constituição Federal (norma alterada nos termos acima transcritos) apenas às “parcelas remuneratórias decorrentes de incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão efetivada até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional”.
Não existe aqui qualquer incongruência, diversamente do que sustenta a Procuradoria do Município, entre o pedido ministerial e o conceito jurídico de direito adquirido fomentado pela Suprema Corte, que claramente sedimentou posição no sentido de que “não há direito adquirido a regime jurídico, sempre respeitado o princípio da irredutibilidade de vencimentos” (…) (RE 615340 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 22-06-2018,
ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-153 DIVULG 31-07-2018 PUBLIC 01-08-2018) Cito, em similar sentido, outro precedente da Suprema Corte: “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 11.9.2017. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDORES INATIVOS. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO. MUDANÇA DE REGIME JURÍDICO. DIREITO ADQUIRIDO A FORMA DE CÁLCULO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, inexiste direito adquirido a regime jurídico ou a forma de cálculo da remuneração de servidores públicos, assegurada a irredutibilidade de vencimentos.
2. Observa-se que o Tribunal a quo, ao assegurar aos servidores inativos a nova forma de cálculo de gratificações incorporadas em decorrência da reorganização da estrutura da carreira, contrariou o entendimento assentado pelo Plenário desta Corte, julgamento do RE 563.965-RG, Rel. Min. Cármen Lúcia. Precedentes.
3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do artigo 85, § 11, CPC, em face da Súmula 512 do STF.” (RE 971192 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 29-11-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-275 DIVULG 11-12-2019 PUBLIC 12-12-2019) Sendo assim, é preciso considerar que os atos eventualmente praticados pela Administração APÓS a mudança constitucional já estariam alcançados pela mácula da inconstitucionalidade material, posto que aplicaram, em decisões administrativas ulteriores à modificação do texto constitucional, normas infraconstitucionais revogadas desde a entrada em vigor da EC nº 103/2019 (reproduzida pela EC Estadual nº 20/2020), não devendo ser confundida pelo gestor a situação jurídica de quem, à época da entrada em vigor da EC já tinha o direito de incorporação plenamente reconhecido e efetivado, com a situação de quem requereu apenas posteriormente, ou ainda não tinha decisão concreta sequer reconhecendo o direito.
Para estes últimos casos, a inconstitucionalidade é manifesta, havendo inequívoco descumprimento de preceitos fundamentais por parte da Administração Pública Municipal, caso efetivamente ocorrido, já que a própria Administração chega a defender a suposta ausência de utilidade prática do controle aqui realizado. Destaco, sobre tal alegação, que a existência ou não de repercussão prática e concreta, diretamente advinda da decisão de controle abstrato, deve ser objeto de apuração ou persecução processual própria, não havendo impedimento ou óbice à realização do próprio controle abstrato, que detém natureza meramente declaratória.
Aliás, mais uma vez é importante ressaltar a ausência de congruência entre a alegação municipal de inexistência de utilidade prática do provimento buscado pelo parquet, e a sua própria pretensão defensiva de modulação dos efeitos da decisão, “preservando-se os direitos das daqueles servidores que tenham completado os requisitos para incorporar “quintos” com base da Emenda à Lei Orgânica nº 31/2018 – ainda que tais beneficiários ainda não tenham peticionado a indigitada incorporação”.
Cito, finalmente, precedente deste colegiado relacionado à mesma discussão de fundo, e igualmente julgado sob a minha relatoria: “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INCORPORAÇÃO DE VANTAGENS DE CARÁTER TRANSITÓRIO AOS VENCIMENTOS DE SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. SUPERVENIÊNCIA DE EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL. INCOMPATIBILIDADE MATERIAL SUPERVENIENTE.
PARCIAL PROCEDÊNCIA.
I. CASO EM EXAME Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ajuizada pela Procuradora-Geral de Justiça em face do artigo 54, §§ 2º, 3º e 4º, da Lei Complementar Municipal nº 002/2001, de Jundiá/RN, que autorizava a incorporação de gratificações aos vencimentos e proventos de servidores públicos. A parte autora alegou incompatibilidade superveniente com o art. 28, § 13, da Constituição Estadual, acrescido pela EC nº 20/2020, e requereu a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos legais e a anulação de portarias administrativas editadas em 2024 com base na norma revogada.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO HÁ três questões em discussão: (i) definir se é cabível a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em face de norma municipal anterior à norma constitucional estadual superveniente; (ii) estabelecer se os dispositivos do art. 54, §§ 2º, 3º e 4º, da LC nº 002/2001, são materialmente incompatíveis com o art. 28, § 13, da Constituição Estadual; (iii) determinar se as Portarias Municipais editadas após a EC nº 20/2020 são inconstitucionais por darem continuidade à aplicação da norma municipal revogada.
III. RAZÕES DE DECIDIR A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental é cabível, nos termos da Lei nº 9.882/1999, para afastar lesão a preceito fundamental em razão de atos do Poder Público, quando não houver outro meio eficaz para a solução da controvérsia. A superveniência de norma constitucional estadual à norma municipal questionada inviabiliza o uso da Ação Direta de Inconstitucionalidade, viabilizando o uso da ADPF.
A EC nº 103/2019 (CF, art. 39, § 9º) e, por simetria, a EC nº 20/2020 (CE/RN, art. 28, § 13), vedam expressamente a incorporação de vantagens de caráter temporário à remuneração de cargo efetivo, tornando incompatíveis os §§ 3º e 4º do art. 54 da LC nº 002/2001, que previam essa possibilidade. O § 2º do mesmo artigo, que trata da incorporação de gratificações de caráter permanente, não foi alcançado pela vedação constitucional, devendo sua validade ser examinada caso a caso, à luz dos requisitos legais pertinentes.
As Portarias nºs 034-2024-GP, 039-2024-GP, 040-2024-GP e 064-2024-GP foram editadas em momento posterior à vigência das alterações constitucionais e fundadas em dispositivos revogados, configurando descumprimento de preceito fundamental. A exceção prevista no art. 13 da EC nº 103/2019 não se aplica a atos administrativos que não haviam reconhecido o direito à incorporação antes da sua entrada em vigor, sendo vedada a aplicação retroativa da regra de transição para legitimar atos posteriores.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE Pedido parcialmente procedente. Tese de julgamento: É cabível a ADPF para declarar a incompatibilidade material superveniente entre norma municipal anterior e norma constitucional estadual posterior, quando não houver outro meio eficaz de controle. A incorporação de vantagens de caráter temporário à remuneração de cargo efetivo viola o art. 28, § 13, da Constituição Estadual, sendo materialmente incompatíveis os §§ 3º e 4º do art. 54 da LC Municipal nº 002/2001.
Portarias administrativas editadas após a vigência da norma constitucional que vedou tais incorporações são inconstitucionais quando fundadas em norma revogada, salvo demonstração de direito adquirido plenamente reconhecido e efetivado antes da alteração constitucional. A regra de transição da EC nº 103/2019 (art.
13) protege apenas as incorporações efetivadas até a entrada em vigor da emenda, não se aplicando a atos administrativos posteriores que reconheçam direitos ainda não consumados. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 39, § 9º; CE/RN, art. 28, § 13 (incluído pela EC nº 20/2020); EC nº 103/2019, art. 13; Lei nº 9.882/1999, arts. 1º e 4º, § 1º.Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 388, Rel.
Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 01.08.2016; STF, ADPF 673 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 13.08.2020; STF, ADI 2934, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe 17.12.2019; TJRN, ADI 0809362-63.2020.8.20.0000, Rel. Des. Virgílio Macedo Jr., j. 26.05.2023.” (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0816010-20.2024.8.20.0000, Des. DILERMANDO MOTA PEREIRA, Tribunal Pleno, JULGADO em 13/06/2025, PUBLICADO em 23/06/2025 – grifos acrescidos) Pelo exposto, julgo procedente esta ADPF para declarar a incompatibilidade do art. 2º, caput e parágrafos, da Emenda à Lei Orgânica de Natal/RN n. 31/2018, com o art. 28, § 13, da Constituição Estadual, declarando, em consequência, que são ilegítimas eventuais incorporações requeridas e/ou efetivadas após a data em vigor da Emenda Constitucional Estadual nº 20/2020, deferindo, finalmente, conforme proposto pelo próprio parquet, efeitos ex nunc à presente declaração de inconstitucionalidade, apenas para preservar os valores recebidos de boa-fé pelos servidores eventualmente beneficiários.
É como voto. Desembargador DILERMANDO MOTA Relator J Natal/RN, 2 de Março de 2026.
