PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TRIBUNAL PLENO Processo: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 0807069-47.2025.8.20.0000 Polo ativo Procuradora-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte Advogado(s): Polo passivo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MAXARANGUAPE e outros Advogado(s): JONATAS GONCALVES BRANDAO
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL Nº 1.068/2025 DO MUNICÍPIO DE MAXARANGUAPE. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CONTADOR-GERAL, OUVIDOR, AGENTE DE CONTRATAÇÃO, ASSESSOR ADMINISTRATIVO E AUXILIAR OPERACIONAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO E AOS REQUISITOS DE PROVIMENTO EM CARGO COMISSIONADO. ATRIBUIÇÕES DE NATUREZA TÉCNICA, BUROCRÁTICA OU OPERACIONAL ROTINEIRA, INCOMPATÍVEIS COM AS FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO.
VIOLAÇÃO AO ART. 26, INCISOS II E V, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE ESPECIFICAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES QUANTO AOS CARGOS DE ASSESSORIAS JURÍDICA E CONTÁBIL. REQUISITO ESSENCIAL DO CARGO PÚBLICO, SOB PENA DE TRANSFORMÁ-LO EM MERA NOMENCLATURA. OFENSA AO TEMA 1010 DO STF E AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E TRANSPARÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA DESTA CORTE (SÚMULA Nº 20/TJRN). MODULAÇÃO DOS EFEITOS (EX NUNC), COM PRAZO DE 12 (DOZE) MESES PARA ADEQUAÇÃO LEGISLATIVA, EM PRESTÍGIO À SEGURANÇA JURÍDICA E À CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima nominadas, acordam os Desembargadores que integram o Pleno do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, à unanimidade, em julgar procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, nos termos do voto do Relator, parte integrante deste.
RELATÓRIO
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte em face dos arts. 4º (em parte), 6º (em parte), 7º (em parte), 8º (em parte), 11, 12 (em parte) e 14 da Lei Municipal nº 1.068/2025, do Município de Maxaranguape, que dispõe sobre a nova estrutura organizacional da Câmara Municipal. O Ministério Público alegou que a referida lei criou os cargos em comissão de Contador-Geral, Ouvidor, Agente de Contratação, Assessor Administrativo e Auxiliar Operacional em desconformidade com a Constituição Potiguar, porquanto as atribuições a eles inerentes seriam de natureza técnica, operacional ou burocrática comum, exigindo provimento mediante concurso público.
O ato normativo municipal estaria em ofensa direta ao art. 26, caput e incisos I, II e V, da Constituição Estadual. Ademais, impugnou o art. 14 da mesma Lei, que autoriza a contratação de Assessoria Jurídica e Contábil na forma de cargo em comissão, sob o fundamento de que tal dispositivo não prevê as atribuições e responsabilidades de tais assessorias de forma clara e objetiva, violando a essência do conceito de cargo público e os parâmetros constitucionais fixados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema 1010 de Repercussão Geral.
A Câmara Municipal de Maxaranguape, na qualidade de Requerida, apresentou manifestação sustentando a improcedência da ação. Argumentou a Casa Legislativa que a Lei nº 1.068/2025 foi editada em estrita observância à autonomia municipal e à sua competência legislativa para organizar seus serviços administrativos, conforme o art. 41, II, da Lei Orgânica Municipal. Defendeu a constitucionalidade da norma sob a presunção legal.
Subsidiariamente, a Câmara Municipal pleiteou a modulação dos efeitos da decisão para que, em caso de procedência da ADI, os efeitos fossem aplicados ex nunc (somente após o trânsito em julgado), com fixação de prazo para adequação administrativa, visando evitar grave insegurança jurídica e prejuízo à continuidade do serviço público. O Prefeito Municipal de Maxaranguape, devidamente notificado, deixou transcorrer in albis o prazo para manifestação.
O Procurador-Geral do Estado opinou "pelo regular andamento do feito". Em manifestação final, a Procuradoria-Geral de Justiça reiterou os termos articulados na inicial, concluindo que os elementos de defesa apresentados pela Câmara Municipal não foram suficientes para afastar a argumentação de inconstitucionalidade. Por fim, ratificou o pedido para que fosse declarada a invalidade jurídico-constitucional dos dispositivos impugnados da Lei n. 1.068/2025.
É o relatório.
VOTO
O cerne da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade reside na análise da compatibilidade da Lei Municipal nº 1.068/2025, do Município de Maxaranguape, com o princípio constitucional do concurso público e com os requisitos para a investidura em cargos de provimento em comissão, previstos no art. 26, incisos I, II e V, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte. A Câmara Municipal de Maxaranguape defende a constitucionalidade da norma sob a égide da autonomia municipal para legislar sobre a organização de seus serviços administrativos, conforme previsão na Lei Orgânica Municipal (art. 41, II).
Nada obstante, embora se reconheça a autonomia garantida aos Municípios (CF, arts. 29 e
30) e a competência da Casa Legislativa para dispor sobre sua estrutura administrativa, esta prerrogativa não é absoluta. A auto-organização municipal deve ocorrer em estrita simetria com os princípios e regras estabelecidos nas Cartas Federal e Estadual. O Princípio do Concurso Público, insculpido no art. 26, II, da CE, é a regra para a investidura em cargo ou emprego público, ressalvando-se apenas as nomeações para cargo em comissão de livre nomeação e exoneração.
A regra visa garantir os princípios da impessoalidade e da moralidade, que devem nortear a Administração Pública. Dessa forma, a alegação de que a lei municipal visava adequar a estrutura para atender ao interesse público e promover a racionalização não pode ser utilizada como justificativa para contornar a exigência fundamental do provimento efetivo. A moralidade administrativa (art. 26, I, CE) impõe que mesmo a criação de cargos para maior eficiência deve respeitar as balizas constitucionais.
A Constituição Estadual, em harmonia com a Federal, estabelece de forma categórica que os cargos em comissão destinam-se unicamente às atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 26, V, CE). O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1010 (RE 1.041.210-RG), consolidou os pressupostos inafastáveis para a criação de cargos em comissão, determinando que eles não podem se prestar ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais, e devem, obrigatoriamente, pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor.
A tese defensiva da Câmara Municipal, ao argumentar que os cargos, embora especializados, demandam "estrita confiança" e que acumulam funções estratégicas e operacionais, é refutada pela análise concreta das atribuições definidas na Lei nº 1.068/2025. As funções descritas para o Contador-Geral envolvem registros de movimentações contábeis, elaboração de Balanços e Prestações de Contas, e manutenção da regularidade fiscal em relação à LRF e ao TCE.
Tais atividades são inerentes à contabilidade efetiva da Casa e possuem natureza nitidamente técnica, exigindo qualificação profissional estável, não se resumindo a mero assessoramento estratégico. O Agente de Contratação está incumbido de analisar, coordenar e realizar processos licitatórios, além de acompanhar e fiscalizar a execução de contratos. Estas são tarefas burocráticas e técnicas essenciais à atividade-fim do ente público, demandando estabilidade e vínculo efetivo para evitar desvios de finalidade.
O Ouvidor, por sua vez, atua como canal de comunicação e deve receber e apurar reclamações e denúncias. Esta função pressupõe conhecimento específico das funções da Casa e, em última análise, requer conhecimento técnico compatível com a carreira, sendo incompatível com a livre nomeação. As atribuições do Assessor Administrativo incluem organizar e arquivar documentos, elaborar relatórios, atas e ofícios, e controlar agendas.
Trata-se de execução de funções burocráticas rotineiras. O Auxiliar Operacional tem como responsabilidades solicitar a aquisição de material e zelar pela conservação do prédio da Câmara. Estas são atividades de zeladoria e manutenção, caracterizadas como operacionais. Em todos estes casos, as funções não exigem a confiança pessoal da autoridade pública no servidor nomeado para o desempenho de um múnus de direção, chefia ou assessoramento superior, violando, por conseguinte, o art. 26, II e V, da Constituição Estadual.
Além disso, o Art. 14 da Lei Municipal nº 1.068/2025 autoriza a contratação de Assessoria Jurídica e Assessoria Contábil na forma de cargo em comissão, prevendo a posterior realização de concurso público. Este dispositivo incorre em duplo vício de inconstitucionalidade. Primeiramente, funções de assessoria jurídica e contábil, quando envolvem atividades habituais e rotineiras da Administração Pública, devem ser providas por concurso público.
A Súmula nº 28 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte aponta que a contratação sem concurso para desempenho de atividades habituais e rotineiras, como assessorias contábil e jurídica, enseja irregularidade. Em segundo lugar, e de forma mais grave, a lei deixa de descrever o plexo de atribuições desses cargos. A jurisprudência desta Corte de Justiça é pacífica e converge para a inconstitucionalidade de normas que incorrem nesse vício.
A Súmula nº 20 deste Tribunal é clara ao dispor que "é inconstitucional a lei ou ato normativo que cria cargos públicos sem a previsão de suas atribuições ou competências". Tal entendimento foi reiterado em diversos julgados, como a ADI n. 0801396-83.2019.8.20.0000 e a ADI n. 2014.008976-2. O Supremo Tribunal Federal também já se manifestou nesse sentido, conforme se observa na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4125/TO.
A ausência de detalhamento impede a fiscalização e a limitação do poder discricionário, contrariando o conceito técnico de "cargo público". Deixar as atribuições à discricionariedade do administrador, por meio de decreto ou ato normativo posterior (conforme mencionado pela Câmara em sua defesa), resulta na criação de mera nomenclatura sem substância legal, o que é vedado. Portanto, o art. 14 da Lei Municipal nº 1.068/2025 é inconstitucional por violar os requisitos de legalidade e especificação do cargo público, violando frontalmente os princípios da legalidade e do concurso público (art. 26, caput, I e II, da Constituição Potiguar).
A declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos ora impugnados é, pois, medida impositiva, contudo, considerando-se que a lei já produziu diversos efeitos jurídicos e a necessidade de garantir a segurança jurídica (art. 27 da Lei 9.868/99), a boa-fé dos servidores que ocupam os cargos e o risco de interrupção abrupta de serviços essenciais, a modulação dos efeitos é cabível. Esta é, aliás, a prática consolidada desta Egrégia Corte.
Confira-se o seguinte precedente de minha relatoria em caso semelhante: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 005/2022 DE BOM JESUS/RN. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ALEGADOS VÍCIOS MATERIAIS EM ARTIGOS DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 005/2022, QUE, EM TESE, VIOLARIAM PRINCÍPIOS E REGRAS CONSTITUCIONAIS REFERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E À REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES, NOTADAMENTE O ARTIGO 26 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.
MATÉRIA GENUINAMENTE CONSTITUCIONAL, APTA A SER DISCUTIDA EM SEDE DE ADI. REJEIÇÃO. MÉRITO. CRIAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS SEM A DEVIDA ESPECIFICAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES. INSTITUIÇÃO DE FUNÇÕES GRATIFICADAS SEM CRITÉRIOS OBJETIVOS CLAROS E SUFICIENTES. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE E EFICIÊNCIA, ALÉM DA RESERVA LEGAL QUALIFICADA. AFRONTA DIRETA AO ART. 26, CAPUT, INCISOS I, II E X, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO RIO GRANDE DO NORTE.
JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA DESTA CORTE (SÚMULA N. 20/TJRN). DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS ARTS. 26, 28 E 31, BEM COMO DOS ANEXOS II, III E IV DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 005/2022. INCONSTITUCIONALIDADE POR ARRASTAMENTO DOS ARTS. 32 A 35 DA MESMA NORMA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS (EX NUNC), COM PRAZO DE 12 (DOZE) MESES PARA ADEQUAÇÃO LEGISLATIVA, EM PRESTÍGIO À SEGURANÇA JURÍDICA E À CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0800210-15.2025.8.20.0000, Des. CLAUDIO MANOEL DE AMORIM SANTOS, Tribunal Pleno, JULGADO em 01/08/2025, PUBLICADO em 04/08/2025) Dessa forma, os efeitos da declaração de inconstitucionalidade devem ser ex nunc (prospectivos), operando a partir do decurso de 12 (doze) meses da publicação do acórdão, concedendo-se o prazo de 1 (um) ano para que a Câmara Municipal de Maxaranguape promova a reestruturação administrativa necessária e edite nova legislação.
Forte nessas razões, julgo procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para: a) declarar a inconstitucionalidade material dos arts. 4º (em parte), 6º (em parte), 7º (em parte), 8º (em parte), 11, 12 (em parte) – em referência aos cargos de Contador-Geral, Ouvidor, Agente de Contratação, Assessor Administrativo e Auxiliar Operacional – e do Art. 14, todos da Lei n. 1.068/2025, de Maxaranguape/RN, por violação ao Art. 26, caput e incisos I, II e V, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte. b) modular os efeitos da decisão, com eficácia ex nunc, a partir do décimo segundo mês subsequente à data da publicação deste Acórdão, concedendo o prazo de 1 (um) ano para que a Câmara Municipal de Maxaranguape adote as medidas legislativas e administrativas necessárias para adequação de seus quadros, observando-se os princípios constitucionais.
É como voto. Desembargador CLAUDIO SANTOS Relator Natal/RN, 27 de Outubro de 2025.
