PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE TRIBUNAL PLENO Processo: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - 0809390-55.2025.8.20.0000 Polo ativo Procuradora-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte Advogado(s): Polo passivo PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ALEXANDRIA e outros Advogado(s): CARLOS ANTONIO BARBOSA Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 0809390-55.2025.8.20.0000 Requerente: Procuradora-Geral de Justiça Requerido: Prefeito Municipal de Alexandria/RN Advogado: Dr.
Glaydstone de Albuquerque Rocha (OAB/RN 7.325) Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Alexandria/RN Advogado: Carlos Antônio Barbosa (OAB/RN 18.095) Relator: Desembargador Glauber Rêgo Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE. AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS LEGAIS OBJETIVOS. REMISSÃO GENÉRICA A NORMA FEDERAL.
VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E EFICIÊNCIA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PROCEDÊNCIA.
I. CASO EM EXAME
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face dos arts. 1º e 2º da Lei Municipal nº 1.325/2025, do Município de Alexandria/RN, que institui gratificação de produtividade a profissionais da saúde, condicionando seu pagamento ao cumprimento de metas previstas na Portaria de Consolidação GM/MS nº 6/2017, com pedido de declaração de inconstitucionalidade material por afronta ao art. 26, caput e inciso X, da Constituição Estadual.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em definir se lei municipal que institui gratificação de produtividade sem estabelecer critérios objetivos próprios, limitando-se a remeter genericamente a ato normativo federal, observa a exigência de lei específica e os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Constituição Estadual exige lei específica para fixação ou alteração da remuneração de servidores públicos, impondo a definição clara dos elementos estruturais da vantagem pecuniária.
4. A norma impugnada não estabelece critérios objetivos de aferição da produtividade, como metas, indicadores, periodicidade ou forma de avaliação, inviabilizando o controle da concessão da gratificação.
5. A remissão genérica à Portaria GM/MS nº 6/2017 não supre a exigência de densidade normativa, pois transfere a definição dos critérios a ato infralegal de abrangência ampla e finalidade diversa.
6. Gratificações pressupõem situação fática específica e não podem funcionar como incremento remuneratório genérico desvinculado de parâmetros legais definidos.
7. A ausência de critérios legais viola os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, ao permitir concessão indeterminada e potencialmente arbitrária da vantagem.
8. A jurisprudência do Tribunal de Justiça do RN reconhece a inconstitucionalidade de gratificações instituídas de forma genérica ou sem definição normativa suficiente.
9. A declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos centrais implica a invalidade integral da lei por arrastamento, ante a ausência de autonomia normativa remanescente.
IV.
DISPOSITIVO
E TESE
10. Pedido procedente. Tese de julgamento:
1. A instituição de gratificação a servidores públicos exige lei específica que defina, de forma clara e objetiva, os critérios de concessão.
2. É inconstitucional a norma que cria vantagem remuneratória com remissão genérica a ato infralegal, sem disciplinar os elementos essenciais da prestação.
3. A ausência de critérios objetivos para concessão de gratificação viola os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência. Dispositivos relevantes citados: Constituição do Estado do RN, art. 26, caput e inciso
X. Jurisprudência relevante citada: TJRN, ADI nº 0811553-76.2023.8.20.0000, Rel. Des. Saraiva Sobrinho, j. 19/04/2024; TJRN, ADI nº 0803593-69.2023.8.20.0000, Rel. Des. Vivaldo Pinheiro, j. 11/12/2023; TJRN, ADI nº 0805305-65.2021.8.20.0000, Rel. Ana Cláudia Secundo da Luz e Lemos, j. 12/08/2022.
ACÓRDÃO
Acordam os Desembargadores que integram o Pleno deste egrégio Tribunal de Justiça, à unanimidade de votos, em julgar procedente a presente ação direta, para declarar a inconstitucionalidade material dos arts. 1º e 2º e por arrastamento, da integralidade da Lei Municipal nº 1.325/2025 de Alexandria/RN, por afronta ao art. 26, caput e inciso X, da Constituição Estadual com efeitos ex nunc, resguardando valores recebidos de boa-fé pelos servidores, nos termos do voto do relator, parte integrante deste.
RELATÓRIO
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça em face dos arts. 1º e 2º da Lei Municipal nº 1.325/2025 de Alexandria/RN, que dispõe sobre a concessão de gratificação de produtividade a profissionais da área de saúde. Sustenta o requerente que o diploma normativo impugnado incorre em inconstitucionalidade material, por violação ao art. 26, caput e inciso X, da Constituição Estadual, ao instituir vantagem pecuniária de forma genérica e sem critérios legais objetivos, condicionando-a “ao cumprimento das metas e procedimentos estabelecidos na Portaria de Consolidação GM/MS nº 6, de 28 de setembro de 2017”, instrumento que cuida da “consolidação das normas sobre o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde do Sistema Único de Saúde”, contando com 1.171 (mil cento e setenta e um) artigos.
Embora trate, em diversos contextos, de metas e procedimentos, a Portaria de Consolidação GM/MS n. 6/2017 faz uma única menção à palavra “gratificação”, no sentido de vedá-la. Defendeu ser “imprescindível o estabelecimento de critérios legais para a concessão das gratificações, sob pena de subvertê-las, desnaturando-as em aumento indiscriminado e subjetivo de vencimentos”. Requereu a procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade, “declarando-se, in abstracto, a inconstitucionalidade material dos arts. 1º e 2º da Lei n. 1.325/2025, do Município de Alexandria/RN, por ofensa ao art. 26, caput e inciso X, da Constituição Estadual, reconhecendo-se, por arrastamento, a invalidade constitucional de toda a norma”.
O Município de Alexandria apresentou manifestação (Id 32508586), defendendo a constitucionalidade da norma, ao argumento de que a gratificação estaria vinculada ao cumprimento de metas previamente estabelecidas, constituindo mecanismo de estímulo à eficiência administrativa, além de “encontra-se em consonância com os princípios da eficiência e moralidade, representado verdadeiramente o interesse público”.
A Câmara Municipal, por sua vez, sustentou (Id 35506766) a constitucionalidade da lei, invocando a autonomia municipal, a existência de critérios objetivos vinculados à produtividade e a natureza pro labore faciendo da gratificação. O Procurador-Geral do Estado manifestou-se pelo regular prosseguimento do feito, sem adentrar no mérito da controvérsia (Id 35914943). Em manifestação final, a Procuradoria-Geral de Justiça reiterou os termos da inicial, pugnando pela procedência da ação, com declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados e modulação dos efeitos para resguardar os valores recebidos de boa-fé.
É o relatório.
VOTO
Suficientemente instruídos os autos, passo à apreciação do mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade. A pretensão formulada na presente Ação é que seja declarada a inconstitucionalidade material dos arts. 1º e 2º da Lei nº 1.325/2025, do Município de Alexandria que dispõe sobre a concessão de gratificação de produtividade aos profissionais da saúde nos seguintes termos: Art. 1º. Fica o Poder Executivo autorizado a conceder gratificação de produtividade aos seguintes profissionais: PROFISSIONAL GRATIFICAÇÃO Dentista 20 hrs R$ 750,00 Dentista 40 hrs R$ 1.500,00 Técnico de saúde bucal R$ 500,00 Técnico em radiologia R$ 500,00 Art. 2º.
O pagamento da gratificação fica condicionado ao cumprimento das metas e procedimentos estabelecidos na Portaria de Consolidação GM/MS n° 6, de 28 de setembro de 2017. Art. 3º. As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta dos recursos provenientes da Portaria de Consolidação GM/MS n° 6, de 28 de setembro de 2017, com as alterações da portaria GM/MS N° 1.924, de 17 de novembro de 2023.
O que se examina é se a Lei Municipal nº 1.325/2025, ao criar a gratificação em exame, observou os parâmetros materiais e formais exigidos pela Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, especialmente os inscritos no art. 26, caput e inciso
X. É certo que o ente municipal pode legislar sobre matéria de interesse local e sobre a remuneração de seus servidores, mas deve fazê-lo em consonância com os princípios constitucionais que regem a Administração Pública e com a reserva legal estrita incidente sobre a matéria remuneratória. O art. 26, caput, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte estabelece que a Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O inciso X do mesmo dispositivo, por sua vez, dispõe que a remuneração dos servidores públicos somente pode ser fixada ou alterada por lei específica. A Lei Municipal nº 1.325/2025 estabelece, no art. 1º, a concessão de gratificação de produtividade a determinados profissionais da saúde, com indicação dos valores correspondentes a cada categoria funcional. JÁ o art. 2º dispõe que o pagamento da gratificação fica condicionado ao cumprimento das metas e procedimentos estabelecidos na Portaria de Consolidação GM/MS nº 6, de 28 de setembro de 2017.
Observa-se que o diploma legal impugnado não descreve quais são as metas, quais os procedimentos relevantes, como se dará a aferição da produtividade, qual o período de avaliação, quais os indicadores concretos de desempenho, nem quais critérios permitirão controlar a concessão da verba à luz da impessoalidade e da moralidade administrativas. Em rigor, a norma local apenas cria a vantagem e desloca, por via reflexa, a definição de seu cumprimento para referência genérica a ato normativo federal, o que não satisfaz a exigência constitucional de lei específica em matéria remuneratória de servidor público.
Apesar da defesa do Município e da Câmara insistirem que a gratificação estaria lastreada em critérios objetivos, porquanto vinculada ao cumprimento das metas e procedimentos previstos na Portaria de Consolidação GM/MS nº 6/2017, esse argumento, contudo, não se sustenta. A referida portaria, como apontado na petição inicial e reiterado na manifestação final da Procuradoria-Geral de Justiça, constitui instrumento normativo de larga abrangência, voltado à consolidação de regras sobre financiamento e transferência de recursos federais para ações e serviços de saúde do Sistema Único de Saúde.
Como cediço, as gratificações enquanto vantagens pecuniárias, pressupõem situação fática especial, apta a justificar remuneração apartada do vencimento básico. Não se prestam a funcionar como mero incremento remuneratório genérico, nem podem ser instituídas em moldes vagos, sem critérios claramente delimitados na própria lei. No caso, embora a lei municipal empregue a nomenclatura “gratificação de produtividade”, não define, de modo minimamente satisfatório, a estrutura jurídico-funcional dessa produtividade, configurando-se em espécie de complemento remuneratório, sem que o legislador local tenha estabelecido os elementos objetivos necessários à sua caracterização.
A inconstitucionalidade material da lei em questão não decorre apenas de ofensa à reserva legal do art. 26, X, da Constituição Estadual. HÁ, igualmente, violação ao caput do mesmo dispositivo, tornando-a incompatível com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, todos insculpidos no art. 26, caput, da Constituição Estadual. A orientação desta Corte de Justiça é firme no sentido da inconstitucionalidade de normas municipais que instituem vantagens remuneratórias de forma genérica ou sem definição legal suficiente de seus critérios de concessão.
Confira-se: “EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADI PROPOSTA EM FACE DA LEI 1.115/2015 E DO DECRETO 10/2015, AMBOS DO MUNICÍPIO DE NOVA CRUZ. ESTABELECIMENTO DE “PRÊMIO POR PRODUTIVIDADE” AOS SERVIDORES DO FISCO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. NORMA GENÉRICA. CONCESSÃO INDISCRIMINADA DE GRATIFICAÇÃO TENDO POR BASE OS PRÓPRIOS DEVERES INERENTES AO EXERCÍCIO DO CARGO. TRANSFERÊNCIA AO PODER EXECUTIVO DA DEFINIÇÃO DOS CRITÉRIOS PARA A BENESSE POR NORMA INFRALEGAL.
AFRONTA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. PRECEDENTE DO TJSP. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. (TJRN DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0811553-76.2023.8.20.0000, Des. Saraiva Sobrinho, Tribunal Pleno, JULGADO em 19/04/2024 – Grifei)
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 100 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 69/2015, EDITADA PELO MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO DO AMARANTE/RN. NORMA QUESTIONADA EM FACE DO ART. 26, CAPUT, E X, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA DA CARTA MAIOR. PRECEITO NORMATIVO QUE ESTABELECE GRATIFICAÇÃO COMPLEMENTAR E GENERALIZADA DE VENCIMENTOS AOS SERVIDORES MUNICIPAIS.
INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÃO, SEM DEFINIÇÃO DE PARÂMETROS E CRITÉRIOS. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL EVIDENCIADA. OFENSA AOS POSTULADOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, RAZOABILIDADE E EFICIÊNCIA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA E ATENDIMENTO DO INTERESSE SOCIAL. EFEITOS EX NUNC, PARA ASSEGURAR A IRREPETIBILIDADE DOS VALORES PERCEBIDOS. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS DESTA CORTE DE JUSTIÇA.
PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.- Precedentes (TJRN, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0804776-12.2022.8.20.0000, Rel. Desª. LOURDES DE AZEVEDO, Tribunal Pleno, julgado em 10/11/2023, publicado em 11/11/2023; Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0801217-81.2021.8.20.0000, Rel. Des. GILSON BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 31/03/2023, publicado em 03/04/2023; e Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0805939-61.2021.8.20.0000, Rel.
EDUARDO PINHEIRO (Juiz Convocado), Tribunal Pleno, julgado em 24/06/2022, publicado em 28/06/2022). (TJRN DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0803593-69.2023.8.20.0000, Des. VIVALDO PINHEIRO, Tribunal Pleno, JULGADO em 11/12/2023 – Grifei)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO LEI DO ART. 1º DA LEI N. 1.206/2022 DO MUNICÍPIO DE ALEXANDRIA. CRIAÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE ASSIDUIDADE. AFRONTA AO ART. 26 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRINCIPIO DA MORALIDADE. GRATIFICAÇÃO PELO MERO CUMPRIMENTO DO DEVER FUNCIONAL INERENTE À NATUREZA DO MESMO SERVIÇO E AO COMPROMISSO ASSUMIDO NO ATO DE POSSE.
INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. PRECEDENTES. (TJRN DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, 0805305-65.2021.8.20.0000, Mag. ANA CLAUDIA SECUNDO DA LUZ E LEMOS, Tribunal Pleno, JULGADO em 12/08/2022 - Grifei) Com efeito, merece acolhimento o pleito de reconhecimento da inconstitucionalidade por arrastamento da integralidade da Lei Municipal nº 1.325/2025, uma vez que, afastados os dispositivos centrais que instituem a gratificação e disciplinam a sua concessão, remanesce norma desprovida de autonomia substancial.
Logo, quanto a estes fundamentos, merece acolhida a pretensão do proponente.
Diante do exposto, julgo procedente a presente ação direta, para declarar a inconstitucionalidade material dos arts. 1º e 2º da Lei Municipal nº 1.325/2025, do Município de Alexandria/RN, por afronta ao art. 26, caput e inciso X, da Constituição Estadual, reconhecendo-se, por arrastamento, a invalidade da integralidade do diploma normativo, com efeitos ex nunc para resguardar a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores.
Natal/RN, data de registro da assinatura no sistema eletrônico. Desembargador Glauber Rêgo Relator Natal/RN, 13 de Abril de 2026.
