PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE Gab. Des. Amilcar Maia na Câmara Cível - Juíza Convocada Dra. Martha Danyelle Barbosa AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0811620-07.2024.8.20.0000 Origem: 2ª Vara da Comarca de Extremoz/RN Agravante: MUNICÍPIO DE EXTREMOZ/RN Advogada: Dra. Aracele Meiriane Oscar do Nascimento (OAB/RN 16.105) Agravado: MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL Relatora: Juíza MARTHA DANYELLE (convocada)
DECISÃO
MONOCRÁTICA Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de suspensividade, interposto pelo MUNICÍPIO DE EXTREMOZ/RN contra decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Extremoz/RN que, nos autos da Ação Civil Pública sob o nº 0804183-80.2023.8.20.5162, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, assim estabeleceu:
Ante o exposto, a tutela provisória de urgência requerida, em DEFIRO caráter liminar, com cominação de multa de R$ 1.500,00 (hum mil e quinhentos reais), por dia de atraso, para determinar: a) à ré MOINHO DOS VENTOS URBANISMO E INCORPORAÇÕES LTDA a regularização, no prazo de 01 (hum ano), do loteamento “MOINHO DOS VENTOS” pela execução das obras de infraestrutura básica que se fizerem necessárias em todo o empreendimento conforme projeto aprovado pelo Município de Extremoz/RN; b) ao MUNICÍPIO DE EXTREMOZ/RN que realiza a efetiva fiscalização do andamento das obras realizadas pela empresa loteadora, encaminhando relatório trimestral circunstanciado do andamento das obras de conclusão da infraestrutura básica de todo o loteamento “MOINHO DOS VENTOS”; c) ao MUNICÍPIO DE EXTREMOZ/RN proceda, no prazo de 01 (hum) ano, à manutenção das obras de infraestrutura já executadas, entregues e aceitas; d) ao MUNICÍPIO DE EXTREMOZ/RN que reestabeleça a garantia legal referente ao loteamento MOINHO DOS VENTOS (Art. 18, V, da Lei nº 6.766/79 c/c art. 174, §2º, do Plano Diretor de Extremoz), de forma proporcional ao percentual da obra que já foi executada, entregue e aceita pelo ente federado corréu. (...).
Em suas razões, alega o município agravante que a decisão recorrida deve ser reformada, sustentando: a) que a pretensão autoral encontra óbice no nosso ordenamento jurídico, que proíbe a concessão de medida liminar em desfavor da Fazenda Pública quando sua concessão puder esgotar, no todo ou em o objeto da demanda; b) que houve violação ao princípio constitucional da Separação dos Poderes, de modo que não pode-se transferir as prerrogativas de um Poder para o outro; c) a impossibilidade de cominação de multa à Fazenda Pública, nos termos dos arts. 11 e 12, § 2º, da Lei Federal nº 7.347/1985 e art. 6º da Lei Federal nº 4.320/1964.
Em seguida, tece comentários sobre o preenchimento dos requisitos exigidos pelo art. 1.019, c/c o art. 995, parágrafo único, ambos do CPC, para a concessão de efeito suspensivo ao recurso. Ao final, requer: a) a concessão do efeito suspensivo ao recurso ou antecipação da tutela recursal para suspender a decisão liminar proferida (Id.: 123502941) nos autos do processo 0804183-80.2023.8.20.5162, nos termos do art. 1.019, I do CPC, inclusive para tornar sem efeito a determinação de multa diária, comunicando-se ao juiz sua decisão. b) que essa Egrégia Câmara dê provimento ao presente recurso de Agravo de Instrumento, reformando integralmente a decisão agravada, até mesmo face à satisfação e cumprimento da obrigação de fazer determinada na decisão agravada (tendo as medidas administrativas sido tomadas inclusive em momento anterior ao decisum), ao teor do que dispõe o art. 6º do CPC/2015. (...).
É o relatório. Passo a decidir. Observando a princípio presentes os requisitos de admissibilidade recursal, conheço deste agravo. É cediço que ao relator do agravo é conferida a faculdade de lhe atribuir efeito suspensivo ou conceder-lhe efeito ativo, antecipando a própria tutela recursal (CPC, art. 1.019, I). Para tal concessão, em sede de agravo de instrumento, imprescindível a presença dos requisitos constantes do art. 995, parágrafo único, do CPC, quais sejam: risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, além da probabilidade de provimento do recurso.
Na hipótese dos autos, para melhor compreensão da lide, transcrevo os fundamentos que levaram o juízo de origem a conceder a antecipação da tutela de urgência postulada na exordial. Vejamos: (...). Não se pode olvidar que, nos termos do art. 300 do CPC, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
Ademais, no tocante às obrigações de fazer e não fazer, preceitua o artigo 497 do CPC: Art. 497. Na ação que tenha por objeto a prestação de fazer ou de não fazer, o juiz, se procedente o pedido, concederá a tutela específica ou determinará providências que assegurem a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente. Parágrafo único. Para a concessão da tutela específica destinada a inibir a prática, a reiteração ou a continuação de um ilícito, ou a sua remoção, é irrelevante a demonstração da ocorrência de dano ou da existência de culpa ou dolo.
A concessão de tutela específica também encontra previsão na Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85): Art.
11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor. Art.
12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo. Dito isso, registro que, no caso em apreço, pretende o Órgão Ministerial compelir os demandados a realizarem a regularização do loteamento “MOINHO DOS VENTOS”, sobretudo no que concerne às obras de infraestrutura, bem como a devida fiscalização do empreendimento pelo Poder Público Municipal. Com efeito, da análise dos documentos acostados no Procedimento Administrativo Ministerial em anexo n.º 04.23.2296.000.***.***-19-83, em especial, a documentação juntada pela equipe da SEMUR/Extremoz, bem como a documentação elaborada pela Promotoria de Justiça de Extremoz, consubstanciadas em relatórios, autos de infração e registros fotográficos do local, resta evidenciada a probabilidade do direito, uma vez que, é possível constatar, sumariamente, que: a) as etapas IIIB e IV do loteamento “MOINHO DOS VENTOS” não foram finalizadas no tempo previsto pelo processo de licenciamento (fl. 301) e (fl. 532-534), ou seja, o ano de 2019 (prazo máximo dado pelo art. 18, V, da Lei nº 6.766/79); b) a informação técnica da SEMUR de Extremoz (fl. 464-473) indicou que o loteamento foi parcialmente executado, tendo apontado que, no tocante ao aspecto urbanístico, o loteamento se encontra com a infraestrutura incompleta em termos de pavimentação, posteamento (iluminação pública), abastecimento de água e drenagem; c) o descaucionamento de lotes, antes da finalização das respectivas obras de infraestrutura, foi indevido, haja vista o latente risco de comprometimento de todo o empreendimento.
Nesta esteira, a probabilidade do direito se apresenta de forma cristalina, pois as imagens anexadas aos autos corroboram o Relatório de Fiscalização nº 531/2021 da SEMUR (fl. 360-372), o qual classificou as respectivas quadras 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47 e 52 como não executadas (ausência de vias definidas, demarcação de lotes e estrutura de iluminação pública), e que os locais destinados aos equipamentos comunitários e todas as áreas verdes executadas se encontravam desprovidas de quaisquer edificações e preservação.
Percebo ainda que disposição dos lotes caucionados à Prefeitura, gravados de inalienabilidade e impenhorabilidade, dados em garantia ao contrato de financiamento que celebrou com a Companhia Hipotecária Brasileira (CHB), não teve qualquer fundamento legal ou autorização para a operação. Ademais, quaisquer das partes demandadas conseguiu comprovar, neste momento processual, que as etapas IIIB e IV do loteamento “MOINHO DOS VENTOS” estão realmente isoladas no empreendimento, ao ponto de não afetarem as etapas já concluídas I, II e III-A, e de afastar qualquer risco à comunidade local.
Considerando, portanto, o contexto acima, o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (periculum in mora) está presente neste patamar procedimental, fazendo-se necessária a adoção de medidas, de imediato, para impedir a continuação do loteamento sem a devida e obrigatória infraestrutura base e, assim, eliminar os riscos e prejuízos ambientais e sociais no local. (...). Preambularmente, não se vislumbra a alegada reforma da decisão decorrente da falta do esgotamento, no todo ou em parte, do objeto da ação, a teor do art. 1°, caput, e § 3º, da Lei Federal nº 8.437/1992, bem como do art. 7°, § 2°, da Lei Federal n° 12.016/2009, o que nos remete ao expresso no art. 1.059 do CPC: Art. 1.059.
À tutela provisória requerida contra a Fazenda Pública aplica-se o disposto nos arts. 1º a 4º da Lei 8.437, de 30 de junho de 1992, e no art. 7º, § 2º, da Lei 12.016, de 07 de agosto de 2009. Isto porque a referida exigência, em princípio, somente se aplica aos mandados de segurança coletivos e às ações civis públicas ou às demandas cujo objeto seja a compensação de créditos tributários ou previdenciários, ou que autorizem a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza.
Ocorre que, na hipótese dos autos, a presente demanda é distinta das hipóteses mencionadas. Outrossim, a impossibilidade de concessão de liminar, contra a Fazenda Pública, disposto nos citados dispositivos legais, deve ser interpretada à luz do princípio da razoabilidade, de modo que as circunstâncias concretas do caso permitam que o magistrado mitigue a aplicação da regra, sopesando os interesses em litígio.
Com efeito, há situações em que os requisitos legais para antecipação de tutela são tão presentes, que o fumus boni juris e o periculum in mora, e, até o interesse público, não só recomendam como impõem a concessão de liminar para o cumprimento, pelo Poder Público, mesmo sem a sua manifestação prévia. Logo, se há preponderância de princípios constitucionais, como no caso presente, do direito à educação, a tutela liminar protetiva é imperiosa, não cabendo qualquer limitação.
A respeito, trago a lume o precedente do Superior Tribunal de Justiça: ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. (...) É possível a concessão de antecipação dos efeitos da tutela em face da Fazenda Pública, como instrumento de efetividade e celeridade da prestação jurisdicional, sendo certo que a regra proibitiva, encartada no art. 1º, da Lei 9.494/97, reclama exegese estrita, por isso que, onde não há limitação não é lícito ao magistrado entrevê-la.
Precedentes do STJ: AgRg no REsp 945.775/DF, quinta turma, DJ de 16/02/2009; AgRg no REsp 726.697/PE, segunda turma, DJ de 18/12/2008; AgRg no Ag 892.406/PI, quinta turma, DJ 17/12/2007; AgRg no REsp 944.771/MA, segunda turma, DJ De 31/10/2008; MC 10.613/RJ, Rel. primeira turma, DJ 08/11/2007; AgRg no Ag 427600/PA, primeira turma, DJ 07/10/2002. [...] (STJ, REsp 107089/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/12/2009, DJe 02/02/2010). [destaquei].
Outrossim, depois de analisar os autos e os documentos que o instruem, verifico que o presente caso é hipótese de se relativizar, prevista no art. 1.059 do CPC, sobretudo, porque há violação de princípios constitucionais fundamentais à dignidade da pessoa humana. A Constituição da República Federativa do Brasil é categórica, ao consignar o dever do Estado em assegurar o direito a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados (CRFB, art. 6º).
Dessa forma, é evidente que a pretensão de compelir os demandados a realizarem a regularização do loteamento “MOINHO DOS VENTOS”, sobretudo no que concerne às obras de infraestrutura, bem como a devida fiscalização do empreendimento pelo Poder Público Municipal, é imprescindível, não havendo, por outro lado, determinação judicial que esgote a decisão meritória, cujo objetivo é impedir a continuação do loteamento sem a devida e obrigatória infraestrutura base e, assim, eliminar os riscos e prejuízos ambientais e sociais no local.
Outrossim, não merece guarida a alegação do agravante acerca da violação ao Princípio Constitucional da Separação dos Poderes, eis que a decisão impugnada está alinhada com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de reconhecer ao Judiciário a possibilidade de, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas a fim de garantir direitos constitucionalmente assegurados, sem que isso implique ofensa ao referido princípio constitucional.
Nesse sentido:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DETERIORAÇÃO DAS INSTALAÇÕES DE INSTITUIÇÃO PÚBLICA DE ENSINO. CONSTRUÇÃO DE NOVA ESCOLA. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO BÁSICA. PRECEDENTES. As duas Turmas do Supremo Tribunal Federal possuem entendimento de que é possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, a exemplo do direito ao acesso à educação básica, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes.
Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento (STF, ARE 761127 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 24/06/2014,
ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-158 DIVULG 15-08-2014 PUBLIC 18-08-2014) [destaquei]. Como último aspecto a ser debatido, cumpre tecer considerações acerca da alegada impossibilidade de aplicação de multa diária contra a Fazenda Pública. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já pacificou o entendimento de que se mostra perfeitamente possível ao juiz a quo impor multa contra a Fazenda Pública por inadimplemento decorrente da obrigação de fazer.
Se assim não o fosse, em diversos casos, as medidas judiciais seriam de uma enorme inocuidade em se tratando de condenação do ente público. Nesse sentido, são os seguintes julgados do Superior Tribunal de Justiça: PROCESSUAL CIVIL. IMPUGNAÇÃO AO CUMPRIMENTO PROVISÓRIO DE
ACÓRDÃO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. MULTA COMINATÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A
DECISÃO
ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.
II - É entendimento consolidado nesta Corte a possibilidade de cominação da multa prevista no art. 461 do Código de Processo Civil contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer.
III - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.
IV - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.
V - Agravo Interno improvido (AgInt no REsp n. 2.027.080/BA, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 8/4/2024, DJe de 11/4/2024.) [destaquei]. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. NECESSIDADE DE OBRAS DE ACESSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. MULTA COMINATÓRIA. FIXAÇÃO DE LIMITE. REJEITADO. EMBARGOS PARCIALMENTE ACOLHIDOS PARA SANAR OMISSÃO, CONTUDO, SEM EFEITOS MODIFICATIVOS.
I - Na origem trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra o Estado pleiteando, em suma, que o réu fosse compelido à obrigação de realizar obras de adequação e adaptação necessárias no imóvel em que está funcionando o Instituto São Rafael, em Belo Horizonte. Na sentença, o pedido foi julgado improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi reformada, para acolher a pretensão autoral, fixando multa diária no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais) pelo descumprimento.
Nesta Corte, o recurso especial foi improvido. A referida decisão foi mantida no julgamento do agravo interno.
II - Segundo o art. 1.022 do Código de Processo Civil de 2015, os embargos de declaração são cabíveis para esclarecer obscuridade; eliminar contradição; suprir omissão de ponto ou questão sobre as quais o juiz devia pronunciar-se de ofício ou a requerimento; e/ou corrigir erro material.
III - Da análise das razões lançadas nos aclaratórios verifica-se que, de fato, como alegado pelo embargante, não houve manifestação expressa desta Corte no tocante ao pedido de fixação de teto/limite à multa diária que lhe fora imposta, mas tão somente ao quantum fixado.
IV - É assente na jurisprudência desta Corte o entendimento de que é possível a cominação de multa, e sua imposição à Fazenda Pública, como instrumento processual legítimo para compelir o ente ao cumprimento de obrigação judicial imposta.
V - Por outro lado, há que se atentar para a proporcionalidade e razoabilidade do valor arbitrado, de modo que é possível ao Superior Tribunal de Justiça reexaminar o patamar fixado pelas instâncias anteriores, podendo majorar o quantum, caso se mostre irrisório, ou reduzi-lo, no caso de se figurar sua exorbitância, ou até mesmo modificar a sua periodicidade.
VI - O § 4º do art. 537 do CPC/15 deixa claro que a multa será devida desde o descumprimento da decisão e perdurará enquanto não for cumprida a obrigação.
VII - Na presente hipótese, restou evidente que o único obstáculo à efetividade do direito já reconhecido pela Corte de origem é o descaso da recorrente pela Justiça. Se a multa diária tem por objetivo, como visto, forçar o devedor renitente a cumprir sua obrigação, não há como reduzi-la nesta hipótese sem cair em contradição, pois a conclusão inafastável que se retira de todo o contexto fático é que nem diante do acúmulo de uma multa pesadíssima, a recorrente cedeu à ordem judicial.
VIII - Embargos de declaração parcialmente acolhidos apenas para sanar omissão, contudo, sem efeitos modificativos (EDcl no AgInt no REsp n. 1.959.312/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 3/4/2023, DJe de 11/4/2023.) [destaquei]. PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. CÉDULA DE PRODUTO RURAL. EXECUÇÃO. ENTREGA DE COISA. FIXAÇÃO DE MULTA POR DIA DE ATRASO. POSSIBILIDADE.
CONSONÂNCIA ENTRE O
ACÓRDÃO
RECORRIDO E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83/STJ.
1. "É cabível, mesmo contra a Fazenda Pública, a cominação de multa diária (astreintes) como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer (fungível ou infungível) ou entregar coisa. Precedente da 1ª Seção: EREsp 770969/RS (1ª Seção. Min. José Delgado, DJ 21.08.2006)." (REsp n. 893.041/RS, Relator o Ministro Teori Albino Zavascki, DJ 14/12/2006.).
2. A consonância entre a decisão recorrida e a jurisprudência do STJ obsta o conhecimento do recurso especial, nos termos da Súmula 83/STJ.
3. Agravo regimental a que se nega provimento (AgRg no AgRg no REsp n. 1.108.445/MS, relatora Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 4/8/2015, DJe de 10/8/2015.) [destaquei]. Por fim, ressalto que a decisão pode ser revista pelo juízo a quo, no decorrer da instrução processual, se novas provas vierem nesse sentido.
Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de efeito suspensivo ao recurso.
Intime-se a parte agravada para, querendo, responder aos termos deste recurso no prazo de 30 (trinta) dias úteis (CPC, art. 1.019, II, c/c art. 180, caput). Preclusa a presente decisão, remeta-se o caderno processual à Procuradoria Geral de Justiça para que esta, entendendo pertinente, emita parecer no prazo de 15 (quinze) dias úteis (CPC, art. 1.019, III). Após, à conclusão.
Publique-se. Intimem-se. Natal/RN, 27 de agosto de 2024. Juíza MARTHA DANYELLE (convocada) Relatora em substituição legal
